PPP模式下高速公路項目社會投資人的風險及應對措施

陽瑞 邱芷嫣

關鍵詞 PPP模式;高速公路項目;社會投資人;風險;措施

中圖分類號 F283;F542 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2022）04-0040-04

0 引言

隨著我國高速公路建設的不斷發展，PPP模式成為當下投資建設高速公路項目的主流，該模式的應用能使政府和社會投資人之間收益共享、風險共擔、互利雙贏。同時，風險是客觀存在的，PPP模式運用不好，會使政府與社會投資人的預期收益存在較大差距，甚至整個PPP項目都不合格，因此預防風險是重中之重[1]。

該文基于目前國內高速公路PPP項目的發展特點，結合其具體的風險特征，借鑒國內外關于PPP項目的較為成熟的研究結論，深入探索社會投資人在高速公路PPP項目全生命周期中面臨的各種風險，并針對性地提出防控措施，具有重要的實踐指導意義。

1 PPP模式分析

1.1 PPP模式內涵

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是政府（Public）通過與社會資本（Private）簽訂特許權協議，委托社會資本（Private）對相關公共基礎設施及相關服務進行建設和供給的一種項目運營模式。該模式可以充分地發揮政府在政策等方面的優勢，并能完美融合社會資本充裕的資金途徑、高水準的管理模式。在合理的模式設計下，能比較好地實現多方共贏;對于政府方而言，可以有效緩解財政壓力，也可以轉移投資風險;對于社會資本方而言，也能切實有效地贏得公共產品準入、提升企業聲譽、管控投資風險等等[2]。

1.2 PPP模式在高速公路項目的應用

PPP模式在基礎設施建設及相關的公共服務項目中的應用比較普及，尤其廣泛應用在項目資金投入額度龐大、建設周期漫長的高速公路行業。在高速公路PPP項目中的貸款償還資金來源于以下兩方面：

（1）項目經營的直接收益，即使用者付費收入，包括車輛通行收入、廣告經營收入、服務設施經營收入等。

（2）政府扶持轉移支付的經濟效益，即運營期可行性缺口補助和建設期補助等。PPP模式在高速公路工程項目中的應用，可以進一步提高項目投融資效率，降低項目風險，縮短項目建設工期，節約項目運作成本[3]。

2 高速公路PPP項目的特點

2.1 投資規模大

隨著我國經濟水平的不斷發展，原材料、征地、拆遷、管理、施工、安全設施、服務實施等成本也處于不斷上升中，高速公路的建設成本也一直在上漲。我國地域廣闊，不同地區的地理環境差別很大，這也導致我國高速公路建設造價差異巨大，高速公路平均單千米造價為0.9～1.5億元。一般而言，高速公路的長度都在50 km以上，因此建設一條高速公路的成本一般在60億元左右，投資巨大。

2.2 建設周期長，投資效益滯后

根據相關調查資料，完成一條高速公路建設的各項工作一般需要花費三年至五年時間。進入運營期之后，也需要很長的運營周期才能在收回成本的基礎上獲得盈利，這也造就了高速公路項目建設周期長，投資效益滯后的特點。2000年之后，我國高速公路建設規模不斷擴大，但是個別高速公路項目因為建設資金大、沿線經濟落后、養護費用較高等問題，并沒有獲得預期的效益。

2.3 服務全社會，半公益性

高速公路不僅能帶來一定的商業回報，也可以帶來豐厚的社會效益。在交通運輸方面，高速公路可以大幅提升交通運輸量，降低交通損失和運輸成本。在社會經濟方面，高速公路可以優化沿線地區的經濟發展結構、進一步健全投資環境、帶動沿線經濟的發展、促進經濟的對外發展、帶動城市化進程、實現各個地區的文化與經濟交流、催生更多的城市圈。在文化交流方面，借助高速公路，能方便不同區域的人們進行交流，能促進當地教育水平的提升，還能革新沿線地區人們的文化觀念、時間觀念、效率觀念和開放意識。所以無論是從交通運輸方面、社會經濟方面、文化交流方面，還是從項目本身的收益方面來說，高速公路的投資建設都是意義重大的[4]。

2.4 投資收益率低，影響因素眾多

我國政策逐漸健全，國家相繼出臺了土地法、生態保護法等法律法規，這使得征地拆遷、主材地材等費用不斷上升，進而使得高速公路建設成本也不斷提升。項目的投資收益取決于項目建設的整體效率與質量，項目建設受自然、技術、經濟、政治、社會等眾多因素的影響，一旦個別環節出問題，就可能導致投資收益減少或者投資失敗。與此同時，隨著公共交通的不斷發展和燃油價格不斷上漲，人們的交通出行方式也更加多樣化，從而導致一些新建項目往往很難獲得預期的投資收益。

2.5 投資決策復雜、難度大

正如上文所言，與高速公路建設息息相關的諸多因素，也會影響項目的運營，所以在規劃階段，就要預估項目未來的情況。同時，項目也會反作用于這些因素，而且是較長時間的相互影響。因此，項目建設與影響因素之間相互作用，加上不斷出現的各種新型因素，使得項目決策和建設的整體難度進一步增加。此外，項目建設的各投資方在風險偏好、投資預期上也存在諸多差異，使得項目建設目標難以統一，這也在一定程度上加大了項目建設的決策難度[5]。

3 高速公路PPP項目社會投資人的風險及相應控制措施

高速公路PPP項目風險的復雜性是由其特點決定的，任何潛在的風險因素都會在不同程度上影響項目的成功，因此，投資人必須加以控制。在對各高速公路PPP項目進行了潛在風險的分析與研究后，總結了高速公路PPP項目貫穿全過程的常見風險，包括前期階段、建設階段和運營階段風險，并提出了相應的針對性控制措施。

3.1 前期階段風險及應對措施

3.1.1 前期融資風險

融資風險的觸發是多方因素綜合作用下的結果，主要表現在融資市場有待完善、資金到位率有待提高、融資過程中融資結構與項目匹配程度不高等導致預計資金籌措出現困難。

應對措施：可以采取風險共擔的模式，例如與本地國有交通投資集團組成聯合體，再利用本地國有交通投資集團在本地貸款上的天然優勢進行前期融資，以充分降低前期融資的風險，實現高質量風險管控，同時由項目公司利用保險產品或金融產品進行風險的轉移。

3.1.2 設計風險

設計風險包含設計考慮不周全、設計深廣度不夠等因素帶來的設計缺陷風險。例如因在實際實施過程采用尚未成熟的設計技術導致潛在危險的技術風險等[6]。

應對措施：在設計前期應充分加強實地調研，召集相關專業專家對設計方案進行反復研究與論證，采用科學方法評估設計方案以降低相關設計缺陷風險，同時積極運用現代技術對設計方案先進行模擬施工和模擬運營，如現代設計軟件及BIM等，由此及時發現相關問題并盡量在設計階段解決問題。另外，可將項目設計工作通過招投標的方式發包給對應專業的設計院，對設計院轉移設計缺陷的風險以此實現風險控制的目的。

3.1.3 征地拆遷風險

征地拆遷風險主要是指依照項目規劃及線路走向在征用沿線相關土地及建筑物時，因土地或建筑物相關權利人各自的利益沖突無法達成一致，導致計劃中的沿線征地拆遷不能按時完成而影響整個項目實施的風險。

應對措施：一方面可以參與到拆遷工作中去，如與政府方組成聯合拆遷辦，借助政府方公權力有效推動征地拆遷工作的正常進行，實現拆遷成本控制。另一方面可以與政府簽訂征地拆遷包干協議，將相關風險轉移給更有力控制風險的政府方。

3.2 建設階段風險及應對措施

3.2.1 工程進度風險

項目工程進度風險主要包含高速公路項目在建設工程中由于人工材料施工機械等相關資源協調出現問題、施工組織內部管理效率低下、施工組織設計等相關技術問題及因政府、建設、設計及其他參與方等出現問題導致實際工程進度與計劃進度出現較大差距從而影響整個項目的完工運營的相關問題。

應對措施：采用流水施工方法，按照施工過程中制定的合理施工組織方案，合理安排勞動力、材料及相關施工機械有序開展施工。[7]合理利用良好環境與天氣進行適當夜間施工。在保證安全、質量及成本的條件下優先采取新材料、新工藝及新設備等先進技術和施工方法以確保工程有序推進，進一步實現進度風險控制。另一方面，在施工過程中要積極利用相關法律法規尋找工期索賠機會，合理保障自身利益，對于非自身原因及不可抗力造成的工期延誤要妥善收集證據材料，通過相關索賠手段實現風險轉移的目的。

3.2.2 工程質量風險

工程質量風險是高速公路項目建設過程因相關工程質量不達標累及項目不能如期竣工運營的相關問題。在項目建設過程中對工程做好質量管控不僅是遵循國家法律法規與踐行社會責任的必然要求，也是為后期竣工驗收奠定良好基礎，更是為項目運營期間通過良好的養護工作節省相關養護成本做好前期鋪墊。工程施工過程中應建立相應制度，并應用多種管理手段來遏制工程質量風險的發生。

應對措施：在工程建設準備階段依循相關法律法規及規范標準編建立完善的質量管理體系，從材料、人工、機械、施工方法及施工的自然環境、質量管理環境與作業環境等方面入手編制系統的可操作的相關質量控制文件，在具體施工過程中建立QC質量小組運用戴明環等相關管理手段實現對工作質量風險防控工作的全方面管理和提升，將工程質量風險控制在合理范圍以內[8]。

3.2.3 施工安全風險

施工安全風險是工程建設中由于人的不安全行為及物的不安全狀態引發相關安全風險而影響整個項目的安全目標的相關風險。其包括了高速公路項目建設過程中所有從事建設管理的相關安全問題。

應對措施：堅持安全第一、預防為主和防治結合的安全工作防治方針，依循HSE管理體系和國家有關施工安全的強制性條款與文件建立安全完善的生產管理制度體系，在項目開工前制定安全生產教育培訓制度，進行項目開工安全預評價。在施工過程中實行每天的班前安全講評教育制度和安全生產經常性教育，編制安全技術措施，配備必要的安全防護用具，貫徹項目安全檢查制度。最后還要設置生產安全事故應急預案等相關舉措，將施工安全風險降到最低，以杜絕工程事故的發生。

3.2.4 工程成本風險

工程成本風險主要是指在項目建設過程中由于成本管理過程中的相應問題導致計劃成本無法覆蓋實際成本的相關風險。其包含因工程變更、工程管理、市場問題及第三方問題原因導致工程成本超支而導致相關風險的因素[9]。

應對措施：首先在工程建設前期進行收集相關資料及類似項目經驗，依循和企業實際情況和相關規定進行施工成本預測，然后制定系統的施工成本計劃，明確成本計劃的數量指標、質量指標及效益指標，在施工過程中采用贏得值法進行施工成本核算找出偏差及糾正偏差以實現施工成本控制。依據成本核算的結果采取因素分析法、比較法及比率法等相關方法進行成本分析找出項目與同行業平均水平、先進水平及目標指標的差異，采用相關辦法進行糾偏。最后依據項目成本的控制情況對相關責任人進行成本考核，達成工程成本風險的有效控制和責任落實。

3.3 運營階段風險及應對措施

3.3.1 車流量不及預期風險

在項目確保排他性之后，就要考量項目建成之后能否達到預期的交通車流量，而這取決于項目所在地相關政策法規變化導致的市場需求變化情況、本地經濟發展情況與未來經濟發展潛力、本地人口情況與未來人口增長情況等。

應對措施：項目投資前期各社會資本方應有效利用自身資源來收集項目沿線城市經濟現狀及車輛保有量，估判沿線城市未來發展潛力及車輛增量，運用相關經濟學知識計算未來車流量帶來的收益，包括投資收益率和投資回收期，確保在項目投資之前對項目的整個收益前景有一個完整的判斷，以此實現風險控制，另一方面，前期可通過與政府方簽訂保底協議來保障社會資本方的基本收益，當車流量不及預期導致項目虧損發生時，通過適當的政府財政補償措施來實現風險轉移，從而達到風險管控的目的[10]。

3.3.2 項目排他性風險

排他性主要是指在特許經營期限內政府或其他相關機構在項目附近新建或改建功能相似的競爭性公路導致項目交通車流量產生競爭性下降而對項目收益產生負面影響。

應對措施：社會資本方可在簽訂特許經營協議時向政府方提出項目排他性要求，即在項目特許經營期和沿線一定范圍內不得建設功能類似的收費或免費公路，以規避項目帶來的損失。另外，對出現上述情況的商談規定具體賠償方案，也可使社會資本方在一定程度上降低該風險帶來的損失。

3.3.3 運營費用超支風險

在高速公路建成投入使用后要組建相關運營管理公司對高速公路進行管理、收費及養護等相關事宜。運營費用超支風險指的是運營管理公司在對項目進行日常管理運營過程中由于管理效率低下而引發計劃成本不能覆蓋實際投入管理費用從而影響項目整體收益的相關風險。

應對措施：合理做好項目運營成本計劃方案，加強運營實施過程中的成本核算和成本控制。對運營工作實行分級責任管控制度，將不同層級的對應風險劃分到運營團隊的各個層級，并進行成本考核，采取相對應的獎懲措施。另一方面積極探求項目運營的新盈利點，除了征收車輛通行費等主要盈利，還可以通過對高速公路服務區開展相關服務業營運、沿線進行廣告招商，并圍繞沿線的旅游資源打造“沿著高速去旅游”等相關定制服務以擴展額外收入，達到防控運營費用超支風險的目的[11]。

3.4 全過程階段風險及應對措施

3.4.1 通貨膨脹風險

通貨膨脹風險主要是因為高速公路建設周期太長，從項目簽訂合同協議到項目建設完成投入運營往往需要數年的建設期，在這一長周期的建設過程中，通貨膨脹會導致材料、人工、機械及相關設備費用價格的上漲，從而造成造價的高漲。

應對措施：可以在簽訂的特許經營協議中加入相應的通貨膨脹條款，當通貨膨脹超過一定比例時觸發投資保護權，由此來將一定的通貨膨脹風險向政府方轉移，實現風險的合理分擔。另一方面在項目建設期間，可以在簽訂的材料采購合同中加入相應的通貨膨脹與通貨緊縮條款，即在一定的通貨膨脹比例范圍內保持材料價格不變，由此來實現對通貨膨脹的風險控制。

3.4.2 法律風險

在項目實施過程中國家政策和法律的變動均會影響項目能否順利實施，主要表現在項目的合法地位是否發生動搖，資本方的預期投資利益是否蒙受損失等，在其他國家發生過由于國家出于公眾利益角度限制最高收費或者強制免費導致PPP模式運營的高速公路項目失敗的例子[12]。

應對措施：雖然我國頒布了一系列關于PPP的法律法規和指導文件，但在PPP高速發展階段目前的政策尚不完善，社會資本方應將此部分風險向政府方轉移，同時政府應研究相關配套體系及時完善相關法律法規，以降低政策變動帶來的風險。

3.4.3 信用風險

從資本方的角度來說，最為關注的問題之一是政府能否誠信履約，事實上，在利益和政績壓力雙重驅使下，某些地方財政本就疲乏的政府在未經前期充分調研和不依實際的情況下盲目上馬PPP項目，由此產生政府違約信用風險可能在導致項目失敗的同時對資本方利益產生巨大危害。另一方面，由于政府領導班子換屆導致繼任推翻前任應允條款產生的信用風險也會對資本方的利益受到負面影響。

應對措施：在與政府方商談、簽訂相關協議的過程中，特別是有簽訂紙質文件的必要時，應邀請第三方進行協議公證來確保法律效力，保證相關合同及協議的有效履行。在和相關材料供應商和承包商企業進行合同簽訂及達成相關協議時可采取擔保及抵押的方式來保障合同的順利執行，同時要有效利用信息管理手段對達成協議的過程和結果實施視頻記錄和存檔，規避因為相關信用風險糾紛給社會資本方帶來的損失。

3.4.4 不可抗力風險

不可抗力風險是指在項目實施過程中不能預見、不可避免客觀存在的滯礙項目實施的事物。對于高速公路來說，其在很大程度上受到季節性惡劣天氣的影響，如雨季不能施工，特別是若出現暴雨或者洪水等，有可能會出現滑坡甚至坍塌的問題，造成工程進度停滯，施工時間和施工成本的同步增加[13]。

應對措施：對于非自然因素的不可抗力風險，應在與政府簽訂的相關特許合作協議中，遵循風險合理分擔的原則，明確不可抗力風險發生的免責條款，實現風險轉移。對于因自然因素發生的不可抗力風險，應在項目開工前為項目購買相關工程保險，如建筑工程一切險等，有效將工程建設的不可抗力風險向保險公司轉移。

4 結語

該文立足于大量高速公路PPP項目實踐，通過歸納總結法，對社會投資人在高速公路PPP項目中前期階段、建設階段、運營階段及全過程的常見風險進行一一列舉，并針對每種風險根據經驗總結提出有效的對應措施，為社會投資人在高速公路PPP項目實踐中提供借鑒和指導。

參考文獻

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