基于內控視角的高校政府采購審計探析

文/劉為 占友林

(華南理工大學)

隨著《中華人民共和國政府采購法》及《中華人民共和國政府采購法實施條例》的頒布，高校政府采購工作從摸索中逐步發展起來。黨的十八大以來，隨著一批標志性、引領性改革舉措的頒布和實施，我國高等教育得到快速發展，為高校政府采購工作在高校的建設和發展過程中提供了重要的采購保障支持。同時，從各種渠道披露的問題來看，高校政府采購中“暗箱操作”“圍標串標”等問題也時有發生，也是高校需要重點關注的“敏感領域”，高校政府采購內部控制建設還任重道遠，對基于內控視角的高校政府采購審計進行研究和探討，對促進高校不斷完善政府采購的內部控制體系、預防采購風險和提高采購績效等具有重大的現實意義

一、基于風險管理的高校政府采購面臨的挑戰

（一）風清氣正的采購環境還有待持續不斷的努力和維護

各個學校關于采購工作的定位和管理習慣存在一定差異，采購工作涉及學校所有單位及絕大多數教職員工，如果不同層面的人員不能嚴守采購規范，如果有領導對采購工作違規干預，那么采購風險也就隨之而來。

（二）政府采購部門的管理職能未能充分體現

1.部分高校采購管理體系仍然比較分散，不同類別的采購分散于學校不同的部門，未能形成有效的歸口管理，學校的采購管理制度標準不一，程序、流程各有差異，難以形成統一的規范管理，關鍵是這種分散式的管理體制往往不能將采購工作獨立于決策部門之外，使政府采購的規范運行產生天然的障礙，學校難以形成決策、執行、監督三權之間的制約與協調機制。2.分散的采購管理也不利于采購管理隊伍的培養和管理水平的提升，不利于采購隊伍的專業化和人員的穩定，也就不能很好地發揮采購管理職能。

（三）采購用戶的主體責任落實不到位

部分高校對采購用戶單位的管理可能尚未形成明確的規范，用戶單位過分強調自身的權利，而弱化責任和義務意識，主要表現包括：1.采購調研不重視，采購前期準備工作不到位。對科研設備的采購沒有進行廣泛的必要調研，對市場上相關設備的主流品牌、技術參數及廠家缺乏必要的了解，導致選取的設備未能很好發揮作用或者是同樣質量或功效的設備付出了更高的成本；2.用戶單位對于產品或供應商可能存在很強的偏好，在提供采購需求時，主觀上不自覺偏向自己認可的品牌或供應商，有些甚至參照目標品牌設置技術參數，或設置特殊要求，形成對其他供應商的不合理障礙，使采購工作未能實現最優。3.存在利益輸送。用戶單位的關鍵人物，與潛在供應商形成利益聯盟，暗箱操作，虛抬中標價格，甚至為了私利采購一些實際上不怎么使用的高價值設備。而高校在落實校內采購用戶的責任方面不夠重視，很多學校沒有形成相應的制度和機制，用戶單位在這方面的觀念不強，有的甚至有意回避責任，使采購工作的規范運作在采購源頭上隱含風險。

（四）采購代理的監管容易缺失

在各個高校中，委托招標代理開展政府采購的代理業務是一種非常普遍的現象，很多高校自行招標的力量相對不足，借用社會招標代理的力量作為一種補充就十分必要，但是不同招標代理的招標行為和招標效果可能存在較大的差異，學校也會面臨一定的風險。1.不同代理機構有不同的企業文化和管理理念，在進行代理服務的過程中能否完全遵守招標代理的職業操守也就因企業和經辦人員而異。2.有的單位選用代理機構時就動機不純。一方面，把代理機構作為擋箭牌，把一些敏感、復雜的項目或組織難度高的項目交給代理機構來做，出了問題就推給代理機構；如果用戶單位有強烈的意向，而采購管理機構又管不了或不敢管就交給代理機構，有風險也會比自己操作要好一些。

二、高校開展政府采購審計的困境

（一）受專業水平的限制

1.高校采購的很多科研設備涉及各行各業，大多是高精尖，尤其是很多985高校采購的儀器設備更是全球頂尖產品，審計人員對這些儀器設備根本就是外行，哪些指標更加重要心中沒底。2.有關政府采購的法律法規及政策文件非常繁多，審計人員對政府采購相關的法律法規也不一定很熟悉，判斷是否合法合規還需要邊學邊看，更不要提經驗豐富，這對審計人員開展采購管理審計非常不利。

（二）受到話語權的影響

1.學校的核心力量是教學與科研人員，行政主要是為教學與科研服務的，學校很多院士、教授等都是學校發展的依靠力量，這些著名人士在學校的地位和話語權遠遠超過一般的行政人員。2.采購單位往往也是用戶單位，采購來的設備是否符合教學及科研要求，是否真正發揮作用，用戶單位最具有發言權，也就是采購效果的最重要的評價權在用戶。鑒于這兩方面原因，如果處理不好，審計很容易造成被動局面。

（三）信息不對稱

1.用戶在教學科研過程中，與市場的聯系、與供應商的交往，擬采購設備前的市場調研和與供應商的溝通等與采購相關的信息審計人員是不太了解的。外圍的各種操作不僅不好了解也無法取證，內部審計人員能夠監督的范圍受到很大的限制。2.由于高校政府采購的標的品目繁多，審計人員對它們的市場行情不夠熟悉，甚至缺乏了解，面對采購合同的價格是否合適心中沒底。

三、高校政府采購內部控制審計路徑

（一）建立政府采購內部控制風險評估制度

根據《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）教財廳[2016]2號》的要求定期對學校政府采購的風險進行評估。首先，請學校政府采購相關職能部門按照“政府采購管理內部控制風險自評表”進行自評，具體評估內容如表1。

表1 **學校政府采購管理內部控制風險自評表

其次，審計部門依據收集的審計證據，結合收到的自評表，對學校政府采購內部控制風險的發生概率和影響程度進行修正和評價。主要針對學校政府采購內部控制的各個風險點，認真審查責任單位提供的控制措施是否能夠全面覆蓋風險點，控制措施的支撐材料是否真實、完整和充分。

（二）開展政府采購內部控制評審

在正式開展內控評審之前，審計人員可以做一些政府采購內部控制的相關分析，一是要了解和分析學校建立政府采購內部控制的目的和動機，是為了完成上級有關內控建設的任務而敷衍了事，還是為了真正強化風險管理，如果是前者，內控制度是否健全、是否科學恐怕要打一個問號，如果是后者則相對風險較小；二是要了解和分析建立學校政府采購內部控制的人員專業水準、職業操守及制度出臺過程，內控制度起草人員專業水準越高，職業操守越好，制度征求意見越充分，決策越規范則內控越完善且風險越小。相關分析之后也就是實質性評審過程，主要分為兩個方面：

1.對高校政府采購管理內部控制是否建立、是否健全進行評審

評審內容主要分為單位層面和業務層面兩個部分。

單位層面：主要對采購業務相關管理制度、采購管理機構或歸口管理部門的設置、崗位分工及不相容分離等進行評審。審查學校政府采購的管理體制是否完善，是否實現歸口管理，部門職責是否清晰合理，崗位設置是否科學，分工是否合理并符合不相容分離原則，審查有關政府采購制度體系是否健全等。

業務層面：主要對采購申請審批制度的建立，采購計劃的安排，政府采購方式的選定，供應商準入和評估制度的建立，公開招標方式的采用，價格遴選機制和招標評標方法的選用，采購合同的審查管理，驗收制度的建立和采購付款的管理等進行評審。

2.對高校政府采購內部控制是否執行及執行效果進行評審

一般來說，對政府采購內部控制是否執行及執行效果的評審主要有兩個步驟，第一步，要求學校政府采購相關職能管理部門按照審計部門提供的表格及內容進行自評；第二步，審計部門按照審計方案，選擇適當的方法，收集審計證據，對內部控制的執行做出適當評價，并提出進行完善的意見和建議。

四、審計方式方法的創新

（一）系統數據分析法

各個高校每年都有大量的政府采購項目，每個采購項目需要經過從采購需求提出、制作采購文件、發出采購公告、組建評標或談判小組、簽訂合同到驗收付款等一系列流程，每年采購完成后留下了大量的采購數據。系統數據分析法主要通過對各類采購數據進行整理、統計，并對業務數據與財務數據之間、財務數據之間、業務數據之間進行對比分析以發現趨勢、異常和風險，以此來反推內控存在的問題和不足。

數據分析方向主要有：1.分析采購負責人與經辦人分布、中標人或成交商分布，主要通過學校內外采購相關人員進行關聯分析來尋找隱含的風險線索；2.分析評審打分情況是否有異常，客觀分是否一致，主要通過過高或過低的打分來尋找異常情況，也可通過客觀分的差異來發現問題；3.分析投標人數量與中標下浮率是否有異常，對于招標下浮率過分靠近采購預算或攔標價的給予充分的關注；4.分析采購標的質量問題分布，售后服務問題分布等；5.分析投訴或質疑情況是否有異常等。

（二）典型案例綜合分析法

這是一種針對各種政府采購典型案例進行逆向分析倒推采購管理內控的缺陷和問題，案例主要以學校內部發生的案例為主，也可結合市場上出現的典型案例，關鍵是要根據案例進一步分析產生問題的根源，尤其是學校政府采購管理體制機制、崗位設置、管理理念、隊伍建設、方式方法等方面存在的問題。

例如: 某專業實驗室改造裝修項目委托招標代理在自己的平臺進行設計施工一體化招標，工程投資1500多萬元。招標文件中投標人合格條件：1.具有機電安裝工程施工總承包二級（或以上）資質或具有機電設備安裝工程專業承包二級（或以上）資質；2.還應具有承接本工程所需具有建筑裝飾工程設計專項乙級（或以上）資質；或具有綜合甲級設計資質；3.應具有建筑智能化工程專業承包二級（或以上）資質；4.必須是通風柜的專業制造商，投標人近五年完成過質量合格的類似工程施工業績至少5項（類似工程是指：至少300臺通風櫥的新建項目）；5.組成聯合體的法人不能超過2個。

該項目投標人資格條件的設置可能存在的問題：投標人專業設置過多；專業資質過高；對聯合體做出限制。通過該項目的潛在投標人的合格條件反映出學校政府采購管理內部控制可能存在的問題主要有：1.用戶單位政府采購主體責任落實不到位，采購主體的權利和責任不匹配，也可能責任不明確；2.對招標需求的審核把關不嚴，學校招投標管理機構未能充分發揮管理職責或專業水準不過關等。

五、強化審計成果的運用

（一）建立和完善審計整改制度

針對審計過程中發現的問題，審計將進一步分析原因，指出內部控制的不足，并提出針對性強的優化意見和建議。在審計報告發出的同時，發出審計整改通知書，要求被審單位限期提供整改報告，對整改情況通過多種機制進行進一步的跟蹤落實。首先，學校可建立學校層面的審計整改制度，明確被審單位審計整改的第一責任人，規范審計整改的基本程序和相應的要求，明確整改達不到要求或拒不整改應承擔的責任；其次，要明確提交審計整改材料的時間要求及跟蹤監督機制，確保采購管理審計整改落到實處。

（二）建立學校整改聯動機制

審計應該與學校相關管理或監督部門加強信息的溝通與合作，尤其是與組織、人事、紀監及巡查部門建立可行的聯動機制，從學校治理的多個系統共同跟蹤審計整改的推進，使審計整改得到更加重視和更有效的落實。