淺議鐵路內(nèi)部審計在集團(tuán)公司治理中的作用

張云革 中國鐵路北京局集團(tuán)有限公司審計部

一、內(nèi)部審計和公司治理的定義

（一）內(nèi)部審計的定義

國際內(nèi)部審計師協(xié)會（IIA）對內(nèi)部審計是這樣定義的：內(nèi)部審計是一種獨立、客觀的確認(rèn)與咨詢活動，它的意義在于能夠增長組織價值以及改善組織的運營。為了助力組織實現(xiàn)最終目標(biāo)，內(nèi)部審計一般應(yīng)用系統(tǒng)與規(guī)范的方法，評價并改善風(fēng)險管理、控制及治理過程效果。我國內(nèi)部審計協(xié)會于2013年頒布的《內(nèi)部審計基本準(zhǔn)則》（第1101號）對內(nèi)部審計是這樣定義的：內(nèi)部審計是一種獨立的、客觀的確認(rèn)和咨詢活動，它通過運用系統(tǒng)、規(guī)范的方法，審查和評價組織的業(yè)務(wù)活動、內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的適當(dāng)性和有效性，以促進(jìn)組織完善治理、增加價值和實現(xiàn)目標(biāo)。按照定義理解，內(nèi)部審計是企業(yè)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的一種形式，它是企業(yè)自發(fā)性的更加客觀、獨立的自我監(jiān)督、自我控制與自我管理行為，以實現(xiàn)更高效的內(nèi)部監(jiān)督和管理。

（二）公司治理的定義

公司治理實質(zhì)就是一種制度安排。在公司所有權(quán)與控制權(quán)分離的情況下，形成的公司所有者、董事會和高級經(jīng)理人員及公司利益相關(guān)者之間的一種權(quán)力和利益分配與制衡關(guān)系的制度。公司治理包括兩個部分，即公司治理的結(jié)構(gòu)和公司治理的機(jī)制。狹義的公司治理是指公司董事會的功能、結(jié)構(gòu)、股東的權(quán)力等方面，重點在于所有權(quán)、激勵機(jī)制、股東大會、董事會和監(jiān)事會的結(jié)構(gòu)等內(nèi)部治理問題。廣義的公司治理是指公司控制權(quán)和剩余索取權(quán)分配的一系列法律、文化和制度安排，既包括所有權(quán)結(jié)構(gòu)、控制權(quán)結(jié)構(gòu)、與公司內(nèi)部治理相關(guān)的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)和激勵機(jī)制，也包括公司的外部治理，包括外部市場、政府機(jī)制和社會機(jī)制。

二、鐵路局集團(tuán)公司治理結(jié)構(gòu)概況

2019年1月，鐵路企業(yè)由全民所有制轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢挢?zé)任公司，進(jìn)一步確立了鐵路企業(yè)市場主體地位及應(yīng)承擔(dān)的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的主體責(zé)任，法人治理結(jié)構(gòu)日趨完善。鐵路局集團(tuán)公司依照《公司法》設(shè)立董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層。集團(tuán)公司黨委會是公司法人治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，在公司治理中起領(lǐng)導(dǎo)作用，按照黨委會議事規(guī)則和重大決策事項范圍，討論和決定集團(tuán)公司重大事項，支持董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層依法履行職責(zé)。集團(tuán)公司董事會是公司的決策機(jī)構(gòu)，按照董事會決策事項細(xì)則履行職責(zé)。依照相關(guān)法律、法規(guī)和《公司章程》設(shè)立公司的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即集團(tuán)公司監(jiān)事會，對董事會、經(jīng)理層成員的崗位履職情況進(jìn)行監(jiān)督。集團(tuán)公司經(jīng)理層成員依法行使職權(quán)、履行職責(zé)，堅持分工負(fù)責(zé)、逐級負(fù)責(zé)、崗位負(fù)責(zé)。

三、內(nèi)部審計在集團(tuán)公司治理中的作用

（一）監(jiān)督作用

監(jiān)督是內(nèi)部審計工作中最重要的職能，是對企業(yè)所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)監(jiān)督的第一道關(guān)口。通過內(nèi)部審計工作的開展，對企業(yè)及所屬單位財務(wù)收支、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理及各項生產(chǎn)經(jīng)營管理活動實施獨立、客觀的監(jiān)督，對企業(yè)發(fā)展中可能應(yīng)對的各種風(fēng)險隱患進(jìn)行分析、預(yù)判，促進(jìn)企業(yè)依法經(jīng)營，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運行，提升企業(yè)治理水平和治理能力。

（二）評價作用

內(nèi)部審計隸屬于集團(tuán)公司頂級管理層，具有獨立性，其審計工作開展基本不受其他部門的影響。因此，內(nèi)部審計能夠?qū)ζ髽I(yè)經(jīng)營管理制度的建立情況，各項工作的落實情況，財務(wù)經(jīng)營結(jié)果的真實、準(zhǔn)確和效益情況，內(nèi)控制度的建立健全和實際執(zhí)行情況，以及管理人員履行職責(zé)情況等做出客觀、公正評價。并且針對無法達(dá)成目標(biāo)的原因、企業(yè)經(jīng)營管理中存在的弊端和漏洞提出審計意見和建議，為企業(yè)管理層科學(xué)、正確決策提供一定保障。

（三）咨詢作用

內(nèi)部審計對集團(tuán)公司戰(zhàn)略、運行機(jī)制、管理程序及生產(chǎn)經(jīng)營有比較全面的了解，具有綜合性強(qiáng)和接觸面廣的特點，在參與公司治理、提供咨詢、建議方面具有天然優(yōu)勢。通過審計視角，對系統(tǒng)性、普遍性問題產(chǎn)生的深層次原因進(jìn)行剖析，從體制機(jī)制入手，站在企業(yè)長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的高度，提出對企業(yè)全局具有指導(dǎo)性和方向性的建議，規(guī)范經(jīng)營管理，堵塞管理漏洞。

（四）防范風(fēng)險作用

企業(yè)在經(jīng)營與發(fā)展過程中，由于市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化等因素，導(dǎo)致企業(yè)面臨諸多風(fēng)險，其中不乏合同法律及資金管理等方面的重大風(fēng)險問題，一旦風(fēng)險轉(zhuǎn)變成現(xiàn)實問題，企業(yè)經(jīng)營將遭受較大影響，還會導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)生重大經(jīng)濟(jì)損失或不好的社會影響。通過內(nèi)部審計對企業(yè)經(jīng)營中可能或已經(jīng)發(fā)生的風(fēng)險問題進(jìn)行預(yù)判與分析，“治已病，防未病”，對風(fēng)險隱患及時識別并提出防范措施，把風(fēng)險損失和不良影響降到最低。

四、內(nèi)部審計在鐵路局集團(tuán)公司治理中的問題和困境

（一）內(nèi)部審計“獨立性”與公司治理機(jī)制存在矛盾

鐵路內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)接受集團(tuán)公司黨委會、董事會的直接領(lǐng)導(dǎo)，向其負(fù)責(zé)并報告審計工作實施情況和審計結(jié)果。但是從某鐵路局集團(tuán)公司實際情況來看，集團(tuán)公司設(shè)審計部，日常工作由一名分管副總經(jīng)理協(xié)管，目前尚未建立總審計師制度，也未設(shè)置總審計師崗位。從審計工作開展來看，審計部作為集團(tuán)公司的一個職能部門，從職責(zé)上對董事會負(fù)責(zé)，接受董事會的領(lǐng)導(dǎo)，還要服務(wù)集團(tuán)公司經(jīng)理層，同時作為一個職能部門還要承擔(dān)其內(nèi)部管理責(zé)任。不同的“身份”和職責(zé)有時會產(chǎn)生一定的沖突，進(jìn)而影響內(nèi)部審計的獨立性，造成內(nèi)部審計一定程度上不能有效地發(fā)揮作用。

（二）內(nèi)部審計理念、范圍局限，職能有待拓展

目前鐵路內(nèi)部審計人員還沒有充分認(rèn)識到內(nèi)部審計工作的重要性，沒有把審計監(jiān)督與集團(tuán)公司戰(zhàn)略目標(biāo)緊密結(jié)合，大部分審計人員仍停留在“查錯糾弊”的認(rèn)識上。內(nèi)部審計項目和內(nèi)容基本上還停留在對過去的、已經(jīng)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項進(jìn)行監(jiān)督、審查，主要還是起“查錯糾弊”的作用，其審計范圍比較局限，不能對正在進(jìn)行以及經(jīng)營中可能出現(xiàn)的風(fēng)險進(jìn)行識別、防范和控制，協(xié)助管理層進(jìn)行管理、決策，從而有效防范企業(yè)風(fēng)險，進(jìn)而增加企業(yè)價值。此外，鐵路內(nèi)部審計目前還是主要對財務(wù)信息進(jìn)行確認(rèn)和評價，妨礙了咨詢業(yè)務(wù)的發(fā)展，不利于內(nèi)部審計評價、咨詢功能的拓展。

（三）資源不足，難以實現(xiàn)審計全覆蓋

受內(nèi)部審計人員資源及審計任務(wù)多等因素影響，目前鐵路局集團(tuán)公司內(nèi)部審計做到全覆蓋難度較大。以某鐵路局集團(tuán)公司為例，單位數(shù)量多且類型包括直屬車站、車務(wù)段、機(jī)務(wù)段、工務(wù)段、電務(wù)段、通信段、車輛段、建筑段等運輸站段，獨立法人企業(yè)（非運輸企業(yè)），控股合資公司，建設(shè)項目管理機(jī)構(gòu)，其他直屬單位和個別事業(yè)單位；審計項目類型包括經(jīng)營業(yè)績審計、領(lǐng)導(dǎo)人員任期及任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、建設(shè)資金管理及使用情況審計、財務(wù)收支審計及專項審計調(diào)查，每年要完成150個左右的審計項目。目前非運輸企業(yè)可以實現(xiàn)每年審計，并全覆蓋至其最末級公司；但運輸站段及其他單位只能2年審計一次（一次審計2個年度），雖然覆蓋了單位所有經(jīng)營期間，但審計時效性已有所欠缺。

（四）內(nèi)部審計人員專業(yè)單一，業(yè)務(wù)水平有待提升

鐵路內(nèi)部審計工作具有面對的單位專業(yè)多、審計項目類型多和審計范圍比較廣的特點，這就對鐵路內(nèi)部審計人員提出了較高要求，不但要掌握審計和財會方面的知識，還要掌握鐵路各專業(yè)運輸站段管理、建設(shè)項目管理、企業(yè)經(jīng)營管理等多方面知識。但從目前的人員情況來看，大部分審計人員由財務(wù)會計專業(yè)轉(zhuǎn)行，專業(yè)比較單一、業(yè)務(wù)知識還是局限在財務(wù)會計方面，不能很好地適應(yīng)鐵路內(nèi)部審計工作。某鐵路局集團(tuán)公司審計部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備相對比較完善，但也存在上述問題，即現(xiàn)有審計人員基本上為財務(wù)會計專業(yè)，對工程造價、預(yù)算管理、企業(yè)經(jīng)營管理、風(fēng)險管理等方面知識有所欠缺，審計專業(yè)、工程管理等專業(yè)人員不足的問題非常明顯，在實施一些鐵路大型基建、專項審計等項目時比較吃力，有時不得不借助社會審計力量。

（五）內(nèi)部審計成果利用差強(qiáng)人意

目前，鐵路局集團(tuán)公司審計成果運用更多體現(xiàn)在督促被審計單位對問題的整改方面，沒有做到從問題產(chǎn)生的原因進(jìn)行深入分析，進(jìn)而提出具有全局性的審計建議并運用到公司治理中。除了個別職能部門從審計結(jié)果中尋找一些問題線索外，審計成果并沒有得到更好地利用。某鐵路局集團(tuán)公司2021年對內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的普遍性、典型性問題在集團(tuán)公司范圍內(nèi)進(jìn)行了通報，希望引起所屬單位的重視，舉一反三，不再發(fā)生類似問題。但后續(xù)審計中發(fā)現(xiàn)，由于考核力度小、違規(guī)成本低等原因，通報的問題仍是屢查屢犯。

五、更好發(fā)揮內(nèi)部審計在鐵路局集團(tuán)公司治理中作用的優(yōu)化策略

（一）強(qiáng)化內(nèi)部審計“獨立性”，在公司治理中更好發(fā)揮監(jiān)督作用

鐵路內(nèi)部審計必須適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，適應(yīng)鐵路新的發(fā)展要求，由最高管理層設(shè)計內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)在公司治理中的“位置”，進(jìn)一步增強(qiáng)內(nèi)部審計的獨立性。轉(zhuǎn)變內(nèi)部審計部門與集團(tuán)公司其他職能部門平級平行的“尷尬”境地，適時設(shè)立總審計師制度和審計工作委員會，并強(qiáng)化集團(tuán)公司黨委會、董事會對審計工作委員會的直接領(lǐng)導(dǎo)。確保內(nèi)部審計人員獨立、客觀地開展審計活動，促進(jìn)集團(tuán)公司在治理過程中體系和能力方面都得到有效提升，助力企業(yè)穩(wěn)定、高質(zhì)量發(fā)展。

（二）立足經(jīng)濟(jì)監(jiān)督定位，拓展審計范圍和審計職能

2022年1月召開的全國審計工作會議指出：“立足審計監(jiān)督首先是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督定位。”鐵路內(nèi)部審計部門要提高認(rèn)識和定位，轉(zhuǎn)變審計理念，按照審計權(quán)限、審計范圍，將事后監(jiān)督、“查錯糾弊”的傳統(tǒng)理念，轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c企業(yè)經(jīng)營管理的過程監(jiān)督和風(fēng)險防范、督促中央和上級重大決策的落實落地、促進(jìn)集團(tuán)公司發(fā)展戰(zhàn)略和中心工作的推進(jìn)落實中發(fā)揮作用。要立足經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的定位，將工作重心從傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計擴(kuò)展到經(jīng)營績效審計、風(fēng)險內(nèi)控審計、管理審計等領(lǐng)域，不僅要查錯糾弊，更要將內(nèi)部審計職能向管理、服務(wù)與咨詢等多種職能拓展和轉(zhuǎn)變，突出內(nèi)部審計全面性、專業(yè)性、連續(xù)性的特點，及時準(zhǔn)確反映實際情況，不斷提高審計工作質(zhì)量和時效。

（三）把握工作重點，創(chuàng)新方法手段，提升審計工作效果

鐵路內(nèi)部審計要緊緊圍繞服務(wù)新發(fā)展格局、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，加強(qiáng)審計信息化建設(shè)，堅持科技強(qiáng)審，創(chuàng)新方法手段，提高審計工作質(zhì)量效果。要圍繞集團(tuán)公司工作重點，將常規(guī)審計與專項審計相結(jié)合，提高審計的針對性，特別是要抓好重大決策部署跟蹤審計、建設(shè)項目和更改大修項目審計監(jiān)督、安全資金投入和業(yè)務(wù)外包和資金管理等專項審計項目，提高審計精準(zhǔn)度和深度，充分發(fā)揮內(nèi)部審計保障落實、防控風(fēng)險、改進(jìn)經(jīng)營管理的作用。

（四）內(nèi)部審計與其他審計優(yōu)勢互補(bǔ)，實現(xiàn)審計全覆蓋

在我國的審計體系中，國家審計具有政治性、法定性、獨立性、全面性、專業(yè)性等特點；社會審計具有獨立性、廣泛性等特點。目前鐵路內(nèi)部審計包括審計特派辦和鐵路局集團(tuán)公司實施的內(nèi)部審計等，同時鐵路單位還要接受會計師事務(wù)所的財務(wù)報表審計等。為解決鐵路局集團(tuán)公司審計資源與審計任務(wù)不匹配、難以實現(xiàn)審計全覆蓋的困境，鐵路內(nèi)部審計要實現(xiàn)各層級內(nèi)部審計與國家審計、社會審計的優(yōu)勢互補(bǔ)。鐵路局集團(tuán)公司在編制年度審計計劃和審計項目安排上要進(jìn)一步做好統(tǒng)籌規(guī)劃，通過優(yōu)勢互補(bǔ)、成果共享推進(jìn)實現(xiàn)審計全覆蓋。

（五）提升鐵路內(nèi)部審計人員素質(zhì)

2022年1月6日全國審計工作會議指出：“加強(qiáng)隊伍建設(shè)，重點培養(yǎng)審計人員能查能說能寫本領(lǐng)”。鐵路內(nèi)部審計人員要把專業(yè)知識和審計實踐有機(jī)結(jié)合，提高分析、總結(jié)、邏輯判斷和文字表達(dá)能力，提升自身業(yè)務(wù)素質(zhì)。通過審計現(xiàn)場實踐、業(yè)務(wù)交流研討、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等多種形式，培養(yǎng)自身能查能說能寫的“三個本領(lǐng)”。鐵路企業(yè)要積極為內(nèi)部審計人員的交流搭建平臺、拓展渠道，并合理配備審計、會計、工程、經(jīng)營管理等相關(guān)專業(yè)的人員，并為非審計專業(yè)人員職稱評定、晉升等開設(shè)“綠燈”，進(jìn)一步促進(jìn)各專業(yè)優(yōu)秀人才投身鐵路內(nèi)部審計工作，為內(nèi)部審計在集團(tuán)公司治理中更好發(fā)揮作用奠定人才基礎(chǔ)。

（六）有效利用審計成果，促進(jìn)集團(tuán)公司治理

一是把審計成果納入各部門考核范圍。鐵路局集團(tuán)公司相關(guān)職能部門要把審計成果納入單位績效考核；組織人事部門要把審計成果作為干部選拔任用的重要依據(jù)；紀(jì)檢監(jiān)察部門要充分利用審計成果發(fā)現(xiàn)問題線索。二是發(fā)揮內(nèi)部審計成果的增值作用。通過預(yù)防、揭露和警示問題點、風(fēng)險隱患，督促單位及時整改防范，將內(nèi)部審計成果有效轉(zhuǎn)化為增加企業(yè)價值。三是建立審計問題庫，促進(jìn)成果共享。由于鐵路企業(yè)專業(yè)較多，經(jīng)營特點、管理重點及風(fēng)險點不盡相同，通過建立審計問題庫，供內(nèi)部單位學(xué)習(xí)、借鑒，發(fā)揮內(nèi)部審計“治已病、防未病”的作用，促進(jìn)單位引以為戒，預(yù)警預(yù)防。