新中國成立70年來學校安全立法的回顧與反思

王俊偉

(吉林師范大學 教育科學學院，吉林長春 136000)

學校安全問題已成為社會當前的熱點，對師生安全和教學秩序構成嚴重威脅，亟需通過完善學校安全立法來予以規范。學校安全范圍的廣泛性使學校安全已成為社會公共安全中的重要一環，保障學校安全需要政府、學校、家庭、社會等多元主體共同參與綜合治理，這就需要通過學校安全立法來理清各主體的職責、權利、義務。通過對新中國成立70年來學校安全立法的回顧與反思，總結成功的經驗，發現問題與不足，并以有效預防和解決學校安全問題為導向進行展望，對完善我國學校安全立法，構建學校安全法治化的綜合治理機制有重要意義。

一、新中國成立70年來學校安全立法的歷程

(一) 1949年—1977年間無法可依階段

新中國成立之初，由于我國經過長期的動亂和戰爭的洗禮，社會矛盾尖銳，當時的主要任務是進行政治制度和經濟制度的建設，教育制度嚴重缺失。教育領域的規定很少，主要有1951年8月10日頒布的《中央人民政府政務院關于改革學制的決定》明確了各類學校的適當地位、年限及不同程度學校之間的銜接；1954年6月5日頒布的《政務院關于改進和發展中學教育的指示》對中學教育的全面發展做了整體布局；1954年9月20日頒布的《五四憲法》確立了保護公民的受教育權；1956年5月29日頒布的《師范學校附屬小學條例》規定了師范附屬小學的設立及管理機制等，規范的是教育體制機制的內容，側重的是教育事業發展與改革，并未涉及學校安全管理。并且，從1966年5月至1976年10月這段時期，教育制度遭到嚴重的沖擊，教育立法停滯不前。此階段教育立法尚且嚴重缺失，就更別提學校安全立法，學校安全問題并不是此階段亟需解決的主要問題，處于無法可依的空白階段。

(二) 1978年—1985年間政策調控階段

1978年12月13日，鄧小平在黨的十一屆三中全會上所作的報告中指出要加強法制，使民主制度化、法律化，杜絕以言代法，樹立法律的權威，這為我國開展法制建設奠定了基調。十一屆三中全會后，教育領域的立法有所發展，但主要以國務院發布的政策性文件和教育部制定的部門規章的形式存在，并非嚴格意義上的法律。只有1980年2月21日全國人民代表大會常務委員會頒布的《中華人民共和國學位條例》是我國教育領域真正意義上的第一部法律。這一階段教育領域立法仍以政策調控為主，主要集中在各級各類學校設置、教師管理、教學管理、學生教育培養等事項，針對學校安全的立法在教育政策中雖然有所涉及，但仍處于探索階段，只有原則的安全意識性規定，內容并不具體。

此階段學校安全立法的意識并不明顯，主要在關于學生入學體檢、學生精神文明建設、學生思想政治工作、高等院校食堂工作和學生人身權益保護的具體規定中有所體現。比如1980年4月12日衛生部頒布的《技工學校招生體檢標準及執行細則(試行)》和 1985年4月24日教育部、衛生部聯合頒布的《普通高等學校招生體檢標準》規定了技校與普通高等學校招生時對學生的體檢要求，明確了各專業因身體健康原因不予錄取的限制，這并不是歧視性規定，而是從預防安全事件的角度考慮，以防日后因學生人身安全問題而發生紛爭。1981年2月28日中宣部、教育部、文化部、衛生部、公安部聯合頒布的《關于開展文明禮貌活動的通知》向青少年發出倡議，開展以講文明、講禮貌、講衛生、講秩序、講道德和心靈美、語言美、行為美、環境美為主要內容的“五講四美”文明禮貌活動，加強青少年的精神文明建設，這也有利于青少年安全意識的形成。1983年8月10日教育部頒布《關于進一步提高普通中學教育質量的幾點意見》特別強調要加強愛國主義教育、共產主義理想教育、道德教育和法制教育；嚴禁體罰和變相體罰學生；要加強學校的后勤工作，辦好伙食，搞好宿舍管理和環境衛生，綠化、美化校園等，對營造安全、和諧的校園環境提出了要求。1984年1月5日共青團中央、教育部、全國教育工會發布的《關于加強高等院校食堂工作的報告》指出高等院校食堂工作搞的好不好不僅僅是生活問題，更是政治問題，要為學生營造良好的生活環境。1984年5月4日教育部辦公廳頒布的《關于堅持正面教育，嚴禁體罰和變相體罰學生的通知》要求要愛護學生，以理服人，不得體罰或變相體罰學生，要保護學生的人身安全和心理健康。這些規定中體現了保護學生人身安全與營造安全和諧學校環境的重要性，體現了學校安全環境的形成離不開對學生精神文明與思想政治意識的培育。學校安全立法的探索最早隱含且分散在教育制度的政策文件中，雖不明顯但意義深遠。

(三) 1986年—2003年間多維立法階段

在法律法規層面，學校安全立法以原則性的規定為主，橫跨行政、民事、刑事三大領域。比如1986年4月12日《中華人民共和國義務教育法》頒布實施，其第十六條規定：“任何組織或者個人不得侵占、克扣、挪用義務教育經費，不得擾亂教學秩序，不得侵占、破壞學校的場地、房屋和設備；禁止侮辱、毆打教師，禁止體罰學生”，將學校教學秩序、教學設備設施維護及教師和學生人身安全保護以立法的形式予以明確。1991年9月4日《中華人民共和國未成年人保護法》出臺，專門設置未成年人的學校保護一章，明確了學校保護的范圍、義務和責任。1997年3月14日修訂的《中華人民共和國刑法》第一百三十八條規定了教育教學設施重大責任事故罪，將明知校舍或者教育教學設施有危險，而不采取措施或者不及時報告，致使發生重大傷亡事故的行為入刑。1999年6月28日頒布的《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》明確了學校、家庭與社會在預防未成年人犯罪方面的責任。

在部門規章層面，學校安全立法的內容更為具體且以專項立法為主。比如1990年3月12日國家教委頒布的《學校體育工作條例》規定了學校應采取措施保障學生在體育活動中的安全。1990年4月24日國家教委與衛生部聯合頒布的《學校衛生工作條例》規定了學校應采取措施保障學校的衛生安全。1992年4月15日國家教委《關于普通高等學校學生安全教育及管理暫行規定》出臺，對高等學校學生的保護及學校校園環境維護進行系統性規定。1992年6月10日，國家教委頒布的《中小學校園環境管理的暫行規定》要求中小學應加強教學設施、飲水飲食、取暖用電、開展體育、勞動和其他集體活動等方面的安全防范，應做好安全制度建設，保證師生安全。2002年6月25日教育部頒布的《學生傷害事故處理辦法》以列舉方式明確了學校安全事故承擔責任的類型、歸責原則及事故的處理程序，為各級各類學校安全事故的處理提供了依據，填補了學校安全事故責任處理的立法空白。

在地方性規定層面，拓展了學校安全立法的深度和廣度，不僅注重學校安全的管理，更注重學校安全事故的預防和處理。比如自1986年開始，山西省、黑龍江省、北京市等18個省市先后制定了《關于實施中華人民共和國義務教育法的辦法》，對教師與學生的人身權益保護、校舍安全的維護及教學秩序的維持做出了原則性規定。自2001年開始，上海市、杭州市、湖南省等13個省市先后制定了《中小學學校學生人身傷害事故預防和處理條例》。

在中央與地方規范性文件層面，以年度學校安全事故預警與檢查的方式進行調控。每年度教育部與地方政府教育行政部門都會針對宿舍安全、衛生安全、體育活動安全、防火防電、溺水、交通安全、食品安全、校園暴力等與學校安全事故有關的事項發布預警文件，并以中央與地方相結合的方式進行安全預警與檢查，使學校安全管理動態化、及時化、常態化。

在司法適用層面，由最高法院對學校安全事故糾紛的處理做出明確的司法解釋，為有效解決學生傷害糾紛提供依據。比如1988年1月26日最高人民法院審判委員會通過的《關于貫徹執行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見(試行)》第160條規定：“在幼兒園、學校生活、學習的無民事行為能力人或者在精神病院治療的精神病人，受到傷害或者給他人造成損害，單位有過錯的，可以責令這些單位適當給予賠償”，明確了無民事行為能力學生在教育機構學習期間受侵害時的責任認定與歸責原則，為責任劃分提供了依據。2003年12月26日最高人民法院制定的《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》明確了人身傷害案件的賠償項目及計算標準，為學校安全事故責任賠償標準提供了計算依據。

隨著教育事業的發展，學校安全問題逐漸顯現，營造和諧穩定、安全有序的學校環境是教學計劃落實和教育目的實現的基礎。此階段的教育立法開始關注學校安全問題，認識到學校安全立法的重要性，在教育立法中專門設置學校安全維護條款，雖然是原則性規定，但為學校安全立法的進一步發展奠定了基礎。逐漸地，從地方層面到國家層面，專門針對學校安全秩序維護的立法開始出現，內容也由粗到細，針對學校安全的校內保護、學校周邊保護及校外實踐活動中的安全保護進行系統性規定，學校安全立法呈多維度、分散式發展狀態。

(四) 2004年—2019年間深化發展階段

自2004年開始，寧波市、深圳市、遼寧省等先后有12個地方制定了《學校安全條例》，規定了學校、家庭、社會各自在學校安全治理中的權利、義務和責任，對學校安全的綜合治理做出了系統性的規定。自2006年以來，鄭州市、合肥市、貴州省等9個省市先后制定了《中小學學校學生人身傷害事故預防與處理條例》，極大地促進了學校安全事故的預防與處理。2009年12月26日頒布的《中華人民共和國侵權責任法》明確了學校在未成年人學生傷害事故中的歸責原則與責任分擔機制，成為劃分學校安全事故責任的基本依據。2012年3月28日頒布的《校車安全管理條例》專門對校車的安全管理及保障乘坐校車學生的人身保護做了專門規定，此條例是法律效力層級最高的學校安全專門立法。學校安全立法進一步深化，內容更為具體和更具可操作性，從地方性立法到中央層面立法，立法效力層級更高，更具普遍適用性。學校安全治理的視角更廣，逐步從分散式治理轉向綜合式治理。

學校的活動是多元的，應以綜合治理為原則，從社會各角度考慮制定法律可能產生的效果，不能只以校園為中心，應該讓學校、家庭、社會形成一個統一體，為學校營造良好的教育教學環境〔1〕。學校安全的綜合治理是從學校治安的綜合治理開始的，1996年11月29日中央社會治安綜合治理委員會、國家教委與公安部聯合頒布的《關于進一步加強學校治安綜合治理工作的意見》有力地促進了學校的治安工作。然而，由于部門規章和地方性法規效力層級的局限性及不同地域的差異性，現行學校安全立法并未對學校安全形成綜合治理的有效機制，亟需進行立法完善。2016年1月11日教育部頒布的《依法治教實施綱要(2016—2020年)》指出要大力加強教育立法工作，積極推動《學校安全條例》的起草。2017年2月民革中央婦女和青年工作委員會辦公室在全國政協十二屆五次會議上提交《關于完善校園欺凌防范和治理機制的提案》，建議將防范校園欺凌的專題教育作為教學要求常規化，借鑒國外立法模式，制定《校園安全法》，完善相關法律法規。這為學校安全立法從分散式治理到綜合性治理的完善奠定了基礎。

二、新中國成立70年來學校安全立法存在的不足

(一) 立法缺位，覆蓋率不足

新中國成立以后很長一段時期，學校安全問題并不是教育領域亟需解決的問題，包括學校安全立法在內的教育立法并未得到足夠的重視，直至1980年《學位條例》的頒布，標志著教育領域立法的開始，此后義務教育、職業教育、高等教育、民辦教育等領域的立法蓬勃發展〔2〕。隨著教育領域立法的發展，學校安全立法分散在不同的部門法中，橫跨民事、行政與刑事三大領域，雖取得重要進展，但立法仍缺位嚴重。

學校安全涉及領域仍存在立法缺位。學校安全立法除在教育、食品安全、消防、侵權責任、道路交通等專項法律中規定有學校安全條款外，中央與地方立法相結合，也制定了大量行政法規、部門規章、地方性法律法規、地方規章與規范性文件甚至司法解釋；也出現了《校車安全管理條例》的單行立法和《中小學幼兒園安全管理辦法》的綜合立法；立法數量雖多，但過于分散，地方立法多是對中央立法的實施性規定，重復多，創新少；至今尚未出臺一部針對學校安全的綜合性立法〔3〕。現行學校安全立法雖針對校車、校舍、食堂、衛生、體育活動等進行了立法，但彼此之間各自分立且覆蓋率嚴重不足，而學校安全并不僅僅局限于這些領域，校園安全、校園周邊安全、校園欺凌、師生人身安全、學校安全事故責任認定與處理、責任分擔與救濟機制等方面亟需進行立法完善。

效力層級較高的學校安全立法缺位。在國家立法層面，學校安全的立法雖然在其他法律法規中有所涉及，但只是強調學校應加強安全制度建設并做好安全預案，應保障師生的人身不受侵害，若發生安全事故，應及時進行處理，都屬于原則性的規定，操作性不強，且至今未出臺專門的學校安全法。2012年4月5日國務院頒布的《校車安全管理條例》才稱得上學校安全的第一部單行立法，其法律性質為行政法規，以規范校車安全為目的，側重的是行政調控且適用范圍有限。衛生安全、體育活動安全、食堂安全、安全事故責任處理、中小學幼兒園安全管理等方面都以部門規章形式存在。在地方立法層面，部分省市專門制定了《學校安全條例》和《中小學學校學生人身傷害事故預防和處理辦法》，較中央立法內容上更具體且更具操作性，但卻有地域的適用限制和存在貫徹落實的不力，并沒有發揮應有的作用。甚至教育部、地方教育行政部門每年度發布的臨時性預防學校安全事故的通知文件成為調控學校安全管理的主要依據，而制定的學校安全立法卻被束之高閣。究其原因是因為缺乏具有普遍適用效力的學校安全立法，部門規章與地方性法規在法律效力層級上是一樣的，在法律適用上只能作為參考依據，而不能直接作為法律依據，再加上地方性法規的地域適用性限制，更具可操作性的規定因效力層級偏低而無法普遍適用。實際上，仍然是分散在其他法律法規中的安全立法原則一直在解決學校安全問題中起著主導作用，效力層級較低的學校安全立法難以發揮實效，已無法滿足司法實踐的需要。在法律制度和實踐層面并沒有從根本上改變學校安全問題所面臨的嚴峻局面，學校仍面臨沉重的壓力〔4〕。

(二) 立法重微觀輕宏觀

學校安全既包括校內安全，也包括校外安全。學校安全是社會安全的重要組成部分，學校安全不能脫離社會安全而存在，社會安全是學校安全的前提和保障，學校安全問題首先是一個社會安全問題，需要集合家庭、學校與社會共同的力量才能有效地預防學校安全。學校安全立法需要從宏觀上正確把握家庭、學校與社會之間的關系，厘清彼此之間的權責利。然而，現行學校安全立法的視角多聚焦在學校安全管理活動中的某一方面，針對校車、食堂衛生、體育活動、校舍、事故的處理與預防等特定的管理活動進行具體規定，規范的也只是該管理活動中的特定行為，并不涉及其他學校安全管理活動，立法彼此之間缺乏銜接和聯動，具有適用的局限性。教育部及地方各級教育行政部門每年度都會以紅頭文件的形式發布防溺水、防交通事故、防校園欺凌、防衛生事件等各類通知，警示學校事前預防、事中控制和事后處理學校安全事故；此類政策性文件替代了安全立法應有的作用，甚至于成為主導，安全立法中卻缺乏具體且具可操作性的規定；而政策具有臨時性和司法適用的局限性，并不能成為解決學校安全事故糾紛的依據，并不利于學校安全事故的預防和處理，也不利于學校安全立法的貫徹落實。甚至一旦發生學校安全事件，教育行政部門通常以“運動式”的形式開展學校安全的檢查與監督，而往往此種方式達到的效果卻比現有立法起到的規范作用更好。從以上情形看，針對某一管理活動進行專門立法，或以臨時規范性文件替代立法，亦或以“運動式”開展學校安全監督檢查，都是從微觀的視角開展學校安全的預防和處理，都是把學校安全問題僅僅看作是教育領域的事，并未把學校安全置在社會安全中進行考量，至今未出臺一部綜合性的學校安全立法來規范家庭、學校和社會各主體之間的關系。僅僅靠學校與教育行政部門的力量是無法解決學校安全問題的，微觀視角的現行立法已無法滿足解決學校安全問題的實際需要。

(三) 責任主體缺位與錯位

學校安全的有效管理需要整合社會各種有利資源，集聚社會多方力量共同參與來實現，需要各相關責任主體履職盡責。然而，現行學校安全立法并未構建各責任主體明晰的權責界限，責任主體嚴重缺位與錯位。教育部、公安部、司法部等十部門聯合頒布實施的《中小學幼兒園安全管理辦法》是第一部關于學校安全的綜合性立法，雖然明確了學校、學校舉辦者及學校安全管理相關行政部門在學校安全管理活動中的職責，但規定過于原則，職責界限與主體責任不清、行動權限協調性不足，致使各責任主體不履行、不完全履行或錯位履行職責。教育部頒布實施的《學生傷害事故處理辦法》是專門為解決和處理學校安全事故制定的部門規章，雖然列舉了學校擔責與不擔責的各種情形，但針對的責任主體僅僅是學校、學生與第三人，并未涉及其他責任主體，對教育行政部門等責任主體缺位或錯位引發的學校安全事故責任卻缺乏規定。在現有學校安全立法規范的條件下，一旦發生學校安全事故，學校往往成為唯一的責任主體，其他責任主體是否應承擔責任，承擔何種責任，以及責任如何認定卻缺乏明確的依據，并不利于學校安全問題的解決，校園安全事件仍然呈上升態勢，對學生、家長、學校甚至整個社會都產生了不利的影響〔5〕。

三、我國學校安全立法的展望

(一) 學校安全領域全覆蓋

因學校安全立法的不完善，學校安全隱患的增多，學生安全意識薄弱、自我保護差及學校周邊環境愈加復雜等因素的影響，學校安全問題頻發，已成為危害師生人身安全和教學秩序的嚴重威脅，亟需進行校園安全立法使校園安全管理規范化、法制化，才能保障學校安全管理工作依法有序進行〔6〕。學校安全涉及政府、學校、家庭、社會等多方主體；涉及民事、行政與刑事多種法律關系；涉及學校食堂、衛生、宿舍、消防、體育活動、校園暴力、學校周邊等多種安全領域；涉及幼兒園、中小學、高校等各級各類學校等多種安全問題，是一個綜合性的、紛繁復雜的難題。而現行學校安全立法的分散性、不完善性、效力層級較低性等因素的制約已無法滿足學校安全管理的現實需求和司法實踐的要求，亟需進行立法完善，只有將其納入到法制化與法治化的管理，才能有效預防和處理學校安全問題。基于學校安全的紛繁復雜性，制定一部適用于各級各類學校、用于調整學校突發事件應對全過程的、公私合體的統一立法勢在必行〔7〕。學校安全立法趨向綜合性與普遍適用性，形成自上而下以學校安全法律為中心，學校安全行政法規、部門規章、地方政府規章及各級政府規范性文件相配套的學校安全法律體系。

(二) 學校安全社會化

學校安全是一個系統性的概念，包括校園安全與學校外部安全，與社會安全互相交融，并不存在超然于社會安全母系統而獨立存在的校園安全；學校安全立法是學校安全治理問題上頂層設計的最好方式〔8〕。學校安全的預防需要政府、家庭、學校等各類主體共同的參與，應將學校安全作為社會公共安全的重要內容。學校安全立法應立足于有效預防和處理學校安全風險，充分合理利用社會各種資源，協同各類相關主體共同參與治理構建立法體系。首先，厘清學校安全與社會安全的關系。學校安全是社會安全的重要組成部分，也是社會安全的重要體現，學校發生不安全事件會對社會安全造成威脅；社會安全是學校安全的基礎和保障，社會不安全事件會影響學校安全；學校安全是全社會的事，應在社會安全中去衡量學校安全立法。其次，明確學校安全的相關責任主體及職責范圍。確定政府、家庭、學校及社會中與學校安全相關的責任主體，厘清各自的職責范圍、行動權限銜接機制、責任承擔及追究機制，使各主體協同治理學校安全。再次，程序與實體并重，構建安全事故責任認定機制。實踐中多通過學校管理制度匯編、學校宣傳手冊、班會記錄、學生安全責任書、校務日志、班主任工作日志、每日安全提示記錄、學校廣播的安全注意事項等證據進行判斷，造成司法認定的標準不統一〔9〕。通過加強學校安全事故處理的立法，明確安全事故責任的認定標準與程序，統一標準，為有效處理學校安全事故提供法律依據。

(三) 學校安全責任分散化

學校安全立法應加強事故責任認定后的賠償責任保障機制，確保受傷害學生應得的賠償得以實現，消除安全事故造成的影響。因安全事故誘因的多樣性，學校資金的有限性，致害人經濟能力的不確定性，意外或不可抗力情形下賠償主體的缺失等，僅依靠學校、致害人的力量很難負擔起安全事故的賠償。這就需要將學校安全事故責任的分擔社會化，將校方責任險強制化，保險費納入政府財政預算；學生意外傷害險普及化，逐漸使學生人身意外傷害保險全覆蓋；探索設立學生傷害事故社會救助基金，通過財政撥款、社會籌集、救助基金孳息和投資營運收入、救助基金管理機構依法向學校安全事故侵權責人追償的資金來保障資金的來源，來給予經濟困難的受害學生一定的經濟補償，使其得到及時救治〔10〕。如此才能使學校安全事故得到真正的解決，才能消除影響，保障權利，維護秩序。

(四) 學校安全監督全程化

在完善學校安全立法的基礎上，還應加強學校安全立法的監督機制構建。學校安全立法的監督機制應將視角著眼在事前、事中和事后的全過程監管。一是應加強安全教育。將學校安全教育納入到依法治教的規劃和日常教學的計劃中，并將其作為考核學校安全管理履職的重要內容。二是應設置專門的學校安全監督機構實施監管。教育行政部門與學校都應設置專門的監督機構，校內與校外相結合，監督學校安全工作開展情況、安全事故處理情況、權利救濟保障情況。三是應加強執法監督。對各相關主體在學校安全綜合治理中不依法履職、怠于履職的行為，加強執法監督，并采取強制措施予以監管。四是借助第三方專業機構進行監督。基于學校安全管理活動，將宿舍安全、食品安全、供水供電安全、校園安全風險防范等事項委托給專業的第三方機構進行監管。