新發展階段城市公共交通安全風險及防控路徑研究

■陳 燕，王 馳

（江蘇警官學院，江蘇 南京 210031）

“發展公共交通是現代城市發展的方向”[1]，加強城市公共交通基礎建設，確保人民群眾安全順暢出行，是國之大事、民生實事。近年來，我國城市公共交通基礎建設發展快速，公共交通線網規模不斷擴大，人民群眾出行滿意度顯著提升，但是出行便利的同時，也存在更多的安全風險，如搶奪公交車方向盤、地鐵內偷拍猥褻、網約車司機侵害乘客、平臺信息壟斷等新聞屢見報端，城市公共交通面臨新的安全風險壓力與挑戰。

一、城市公共交通“平安建設”的價值歸旨

（一）發展公共交通是實現“交通強國”戰略布局的關鍵組成

交通是經濟社會發展先行官。黨的十八大以來，中央高度重視“交通強國”戰略布局，連續出臺相關配套政策，持續加大戰略執行力度。2012年12月國務院頒布《關于城市優先發展公共交通的指導意見》，明確“城市公共交通優先發展戰略”；2019年9月中共中央、國務院印發《交通強國建設綱要》，進一步提出“到2035年基本建成交通強國，形成全國123出行交通圈”戰略目標；2021年3月中央“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要，再次強調要“加快建設交通強國”“推進城市群都市圈交通一體化”。交通是百業之基，建設社會主義現代化強國，實現第二個百年奮斗目標，首先要有現代化的綜合交通體系作支撐，當下站在“兩個一百年”歷史交匯點上，加快建設“安全、便捷、高效、綠色、經濟”的現代城市公共交通體系，為新征程助力、為強國路筑基，正逢其時、必須優先。

（二）保障出行安全是“以人民為中心”發展理念的根本踐行

發展公共交通、保障出行安全，是人民群眾的根本需求。近年來，我國城市公共交通基礎建設發展迅猛，國家統計局統計顯示，截至2019年底，“我國擁有城市公共交通運營汽電車584026輛、運營線路總長964919公里，軌道交通車輛40998輛、運營里程達6172公里，地鐵總里程位居世界第一”[2]。但是，公共交通基礎設施的快速發展也導致安全事故的大幅增加，據統計“2007年至2016年，我國大陸范圍共發生各類公交車縱火事件21起，共計傷亡570人，其中死亡141人，受傷429人”[3]。如2016年8月10日昆明大樹營菜市場門口施工地鐵站因暴雨被淹，12人被困；2021年7月20日鄭州地鐵5號線雨水倒灌，14名乘客遇難；2021年7月30日廣州地鐵21號線神舟路地鐵站進水，緊急停運，教訓慘痛。

（三）新技術新業態廣泛應用深刻改變著交通領域“安全生態”

當前隨著視頻監控、衛星定位、射頻遙感、人工智能、5G通信和物聯網等新技術的廣泛應用，智慧交通成為新時代交通發展的必由之路。但是人工智能等新技術是把雙刃劍，“由于技術的不確定性和應用的廣泛性，人工智能發展可能帶來改變就業結構、沖擊法律和社會倫理、侵犯個人隱私、挑戰國際準則等問題”[4]。如：對無人駕駛車輛的交通安全事故責任認定、人機交互服務保障、緊急情況救助以及運營數據安全維護等問題，目前國內尚無相關行業標準或法律法規，新技術無門檻應用帶來的安全風險被嚴重忽視。另外，對公共交通新業態野蠻生長監管不足，尤其信息壟斷、分配不公等問題已經十分嚴重，甚至威脅到了社會穩定和國家安全。2021年5月14日，交通運輸部、中央網信辦、公安部等八部委就因網約車平臺公司抽成比例高、分配機制不公開透明、隨意調整計價規則，以及平臺信息壟斷、惡意壓低運價、隨意上漲會員費等問題，對滴滴出行、曹操出行、美團出行等10家平臺企業進行聯合約談，行動意圖，值得深思。

二、新時代城市公共交通面臨的安全風險分析

（一）極端犯罪與疫情防控風險疊加，公共交通成安全易碎品

1.暴恐和個人極端犯罪風險時刻存在

公交地鐵等公共交通點多線長、空間狹窄、人員密集、不易逃生，且犯罪門檻低、社會危害大、識別防范難，所以極易成為暴恐襲擊、極端犯罪的攻擊目標，一旦發生安全事件，很容易造成重大人員傷亡和社會恐慌。本課題組對2010年至2020年間發生的14起城市公交重大安全事件①進行梳理發現，公交縱火、劫持沖撞等極端犯罪成為嚴重破壞城市公共安全的典型犯罪形式，且有因循擴散的明顯趨勢。在14起安全事件中有10起源于肇事者對生活的不滿情緒，蓄意發泄私憤、制造影響、報復社會，多起事件間有明顯的行為模仿。

2.新冠肺炎疫情防控風險始終高懸

雖然目前國內新冠肺炎疫情防控形勢總體穩定，但疫情反彈風險始終高懸，尤其2021年以來，大連、六安、瑞麗、廣州、南京、西安等地先后發生疫情傳播和外溢情況，不能掉以輕心。這其中，公共交通空間密閉、人流密集，正是病毒傳播的理想環境，一旦有人確診，將給流調工作帶來極大困難，更容易造成病毒隱匿傳播。但是課題組調查發現，當前部分公眾的疫情防控警惕性明顯放松，公交地鐵“一米線”被忽視、驗碼乘車落實不到位、不規范佩戴口罩等現象隨處可見。另外，在南京、西安等地的確診病例中，都曾出現確診人員乘坐過公交、地鐵或出租車的情況，南京甚至有出租車司機被確診感染。所以，做好常態化疫情防控，“交通防疫”是不可或缺的重要一環。

（二）專業力量短缺，新業態監管滯后，安全責任懸空現象始終存在

1.專業安防力量短缺，危機阻遏能力弱

公安機關對交通安全負有規范指導、監督檢查和打擊犯罪的直接責任，是維護城市公共安全的核心力量。但是由于警力有限，面對城市公共交通基礎建設的快速擴張和群眾安全需求的多重延展，單純依靠警方力量難以實現對城市公共交通場站線路和乘客安全的全面保障。僅以南京地鐵公安分局為例，目前南京共有地鐵運營線路10條、地鐵站174座、運營里程378公里，日均客流量315萬人次，日最高客流量420萬人次，未來5年還將新增運營線路11條，屆時總里程將達600余公里。而南京地鐵分局民警卻不足600人，要維護如此流量的客運安全，力量著實捉襟見肘。另外，公交地鐵等運營企業招聘的專職安保人員和志愿服務力量，由于人員結構復雜、工作主動性差、專業知識欠缺，日常工作多以服務引導為主，遇到突發安全事件，也很難發揮實質性防控作用。

2.交通新業態不斷涌現，行業監管相對滯后

近年來，隨著互聯網新技術的快速發展，網約車、順風車、分時租車、定制公交等交通新業態新模式大量涌現，滿足公眾多樣化出行需求、創造大量就業崗位的同時，也帶來了諸多安全問題，集中表現為安全責任落實不到位、司乘糾紛調解機制不健全、司機權益保障不清晰等突出問題。如網約車與巡游出租車的市場沖突問題，近些年多地都曾出現過罷運、對峙的群體性事件。另外，2021年2月長沙貨拉拉女生跳車死亡事件、6月杭州網約車女乘客跳車受傷事件等，讓網約車安全監管成為輿論熱點。對共享汽車的車輛盜竊、人證不符、租車犯罪等衍生問題，也需要相關部門盡快拿出解決方案。

（三）安防投入不足，數據隱患激增，出行安全面臨軟硬件雙重考驗

1.安防投入不足，風險預警效果不佳

近年來公交行業整體萎縮，企業安防投入有限，除安全錘、滅火器等基礎配置外，公交企業對氣味監測、智能安檢、一鍵報警等新技術應用較少，車輛和站點大多無安檢措施，基本處于隨到隨上、上下自由的不設防狀態，即便有人攜帶易燃易爆等?；飞宪?，也極少有人過問或查驗，公交安全先天隱患巨大。相比公交，地鐵安防設施則相對先進，大多數地鐵站均配有防暴器材、高清探頭、智能報警等安防裝置，對暴力犯罪的震懾作用較強。但近年來，城市地鐵面臨的焦點問題是偷拍、性騷擾、不雅直播等違法行為的明顯增加，由于此類犯罪行為較為隱蔽，懲治標準不清、舉證難度大、乘客沉默縱容等原因，大部分受襲擾乘客的權益并未得到有效維護。2017年中國青年報社會調查中心曾做過一項問卷調查，在2023名（其中女性占55.2%、男性占44.8%）受訪者中，有53.5%的女性表示曾在公交車或地鐵上遭遇過性騷擾，71.5%的受訪者建議加大對性騷擾者的懲罰力度[5]。

2.信息資源權屬混亂，數據安全形勢嚴峻

大數據時代，很多涉及公民隱私、經濟利益和國家安全的數據都掌握在少數互聯網企業手中?！皵祿Y產所有權決定的數據權益分配以及對數據質量、安全責任的劃分無法落實，進一步導致數據價值利益被強勢者壟斷，成為新的社會不公平的起源。”[6]事實上，一方面這些互聯網企業不愿意放棄信息壟斷優勢，主動與政府共享資源；另一方面由于對數據的名稱、字段、范圍、頻度、格式等缺乏統一標準，企業也不想為滿足政府監管需求而花費過多成本，最終導致交通出行相關安全數據整合不夠、有效使用率低，難以真正發揮大數據安全預警功能。另外，個別互聯網企業對交通服務信息的高度壟斷也存在著巨大的社會安全隱患。如滴滴出行作為國內最大的具有壟斷性質的交通服務企業，不僅擁有著數千萬的乘客和司機個人信息，而且還有海量的出行數據和翔實的地圖信息，2021年6月滴滴悄然赴美上市，將掌握著的大量國家地理信息和公民隱私數據向國外無條件敞開，給國家安全和公民心理造成嚴重沖擊，后果實難預料。

三、新發展階段防范化解城市公共交通風險的對策建議

2020年10月26日，習近平總書記就《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議》起草情況作說明時，特別強調“當前和今后一個時期是我國各類矛盾和風險易發期，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。我們必須堅持統籌發展和安全，增強機遇意識和風險意識，樹立底線思維，把困難估計得更充分一些，把風險思考得更深入一些，注重堵漏洞、強弱項，下好先手棋、打好主動仗，有效防范化解各類風險挑戰，確保社會主義現代化事業順利推進”[7]。邁進新發展階段，全面建設社會主義現代化國家，首先必須要有立體化現代化的社會治安防控體系作保障，防范化解城市公共交通安全風險是其中重要任務，必須堅持因地制宜、標本兼治、綜合施策。

（一）要加快法治進程、壓實主體責任，強化城市公共交通安全治理法治根基

1.加快公共交通安全治理法治化進程

維護城市公共安全，必須從建立健全長效機制入手，推動實現城市群、都市圈的安全協同、區域共治。首先要以良法促善治，加快城市公共交通地方立法進程。長三角區域城市可借鑒蘇州、南京等先行城市公共交通立法經驗，加快《城市公共交通行業治安管理條例》等專項法規的立法進程，以法律形式明確公共交通安防設施規劃建設、治安保衛、運營管理、監督保障等法律責任，厘清各方權責義務，完善依法監管措施，使城市公共交通安全治理有法可依。其次要嚴格執法，加強違法行為懲處力度。2021年3月，《中華人民共和國刑法修正案（十一）》新增“對行駛中的公共交通工具的駕駛人員使用暴力或者搶控駕駛操縱裝置，干擾公共交通工具正常行駛，危及公共安全的，處一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金”等條款后，司乘爭執、搶奪方向盤等違法行為大幅下降。對當前地鐵偷拍、性騷擾、不雅直播等群眾反應集中的違法行為，也亟需加大法律懲戒力度，阻遏其多發態勢。同時要做好普法宣傳和培訓。尤其對《數據安全法》《個人信息保護法》等新法律，應及時做好學習宣傳和執法培訓，加快新法在維護公共交通信息安全方面的執行效率，提高公眾知法懂法守法護法的法治精神和權利意識。

2.壓實交通運營企業安防主體責任

2021年8月18日，李克強總理在考察鄭州地鐵5號線隧道受災現場時強調“城市建設要把搞好‘里子工程’擺在更加重要位置，首先是安全工程。要整治城市設施安全隱患，提高建設和安全標準，提升管理水平”[8]。維護城市公共交通安全，首先要嚴格落實安保責任制，壓實企業負責人第一責任人責任，督促其落實企業安保任務，健全安保機構，充實安保力量，加大安保投入。其次要夯實區域安防責任，尤其對車輛、車站、控制中心、主變電站等重要部位，要配齊安防設施、把牢安防責任，健全機構、責任落實到人。最后要細化突發事件應急預案，建立健全分級營運應急預案，補倉個性化防控措施，特別是對疫情防控工作，要嚴格執行防疫規定，結合當地實際科學調控客流，認真測溫驗碼做好消殺，遇到暴雨地震等自然災害、惡劣氣象條件或者重大安全事故等，要及時啟動應急預案，果斷停運、迅速報告、火速救援，簡化審批流程，防止貽誤時機。

（二）要整合專業資源、升級安防科技，提升突發事件應急處置能力

1.完善防范設施，建強特勤力量

推進城市公共交通線路內安防與社會面防控有機結合、整體聯動，按照“多點布置、就近取用、及時處置”原則，根據客流情況、治安狀況和車站等級等，科學規劃安防裝備配備種類數量、存取位置，實現人防、技防、物防相互搭配、優化部署。同時，以車站場區為單位組建最小合成作戰單元，對重點區域治安巡邏，精心設置值守點位和巡邏線路，細化巡防時間、警力配置、運作班次、裝備規范，提高單兵裝備水平，強化巡防管控力度，錘煉快速反應能力，實現全天候布警、全覆蓋巡控、一體化響應，打造立體化交通安防體系，提高場站見警率，提升群眾安全感。

2.升級安防科技，筑牢安全屏障

加快市區公共交通高清視頻監控聯網建設，推動人臉識別等新科技在地鐵公交重要線路和出租車網約車上的普及應用，構建后臺實時分析、圖像精準識人、危險及時預警的監控系統，提升風險防控精準性和超前性。建設以一鍵報警、GPS定位、語音巡查、危化品氣味檢測為基礎的智慧安防系統，聯入公安指揮平臺，實現公共交通運營數據、人臉卡口、智能視頻、MAC感知與智慧城市安防數據的多維融合、一體聯動，依靠科技提高城市公共交通風險防控的科學化、專業化、智能化和精細化水平，實現公共交通與智慧城市建設的信息互融共享。

3.借助人工智能，實現快速反應

隨著支付寶、微信、云閃付等移動支付以及公安“網證”業務的普及，乘客信息的采集、核實、加載技術已經十分成熟，輔以人臉識別技術，利用VPN技術聯通警務平臺，運營企業可隨時借助車載視頻系統實現對“追逃、上訪、刑釋”等治安重點人員的智能比對，提前識別危險，分類發出預警。行車過程中，一旦發生盜竊、打架、劫持、縱火等犯罪行為，視頻終端可以通過“人員異常行為智能預警”系統實現精準鎖定、快速分析、自動報警。同時，利用電子圍欄技術對特定區域、線路、車輛的安全行駛實時監控，可對駛離正常路線的異常行為，特別是劫持車輛沖撞路人等危險行為，進行全程監控與遠程制動，做到警情置頂、快速反應。

（三）要堅持為民導向、創新監管思維，引導公共交通新業態健康有序發展

1.堅持“以人為本”，包容審慎引導新業態發展

夯實新業態企業社會責任，嚴格平臺資格審查，加強行業自我約束，規范司乘交易行為，維持新業態市場交易安全。落實“逐層管理、分工負責”制度，平臺重點做好司機信息審核，指導司機提供規范安全的駕駛服務，為車輛安裝報警設備，定期檢測車輛性能，政府主要負責監管平臺，督促平臺落實安全責任，保障乘客權益。科學引導公眾心理預期和評價標準。借助監管平臺大數據信息，及時向社會披露新業態企業服務質量，如網約車的交通違法、安全事故、擁堵指數、誠信記錄等數據，結合市場需求進行行業評估，引導公眾準確客觀評價新業態治理效果，約束平臺企業提高服務質量、強化安全責任。

2.堅持“安全為先”，多元共治防控新業態風險

健全法規制度、完善標準規范，針對性補全新業態監管措施，如對網約車等新行業，要建立健全數據安全管理制度，約束其依法依規采集使用公民信息，嚴禁泄露國家安全信息，進一步明確其數據資源的確權、存儲、開放、流通和交易等相關制度，盡快堵塞數據監管漏洞。加快制定公共交通新業態服務標準，推進新業態服務質量、安全監管、投訴處理、事故賠償等標準化、規范化，建立健全新業態信用評級和考核制度，加強失信行為懲戒力度。加強部門合作、暢通監督渠道，協同做好新業態動態監管。交通運輸、公安、市場監督等部門要做好與新業態平臺企業的信息對接，包括車輛和駕駛員信息、車輛軌跡信息、訂單信息、服務質量、乘客評價和投訴處理情況等，有權隨時調取管轄范圍內的平臺營運數據，對違法違規行為實行累積記分、聯合懲罰。支持行業協會發揮作用，倡導行業自律，維護行業信譽，協調新業態經營行為，協助政府制定并實施行業發展規劃、政策法規，為平臺和司機提供教育培訓和咨詢服務，形成對新業態企業的動態監管、全程監督。

3.堅持“雙向互濟”，統籌推進新老業態和諧發展

城市公共交通從業者屬于以生活服務型崗位及勞動密集型崗位為主的藍領群體，尤其公交車、出租車等司機群體普遍年齡較大，面對交通服務行業數字化轉型和智能化升級沖擊的抗壓能力低、博弈能力差，需高度警惕新業態擠壓帶來的失業、收入降低等社會穩定風險。對此，一要順應“互聯網+交通”發展趨勢，進一步培育壯大新業態。堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，支持網約車、共享汽車等新業態發展，以制度改革、模式創新、結構調整為路徑，全面推動城市公共交通服務供給側結構性改革，推進“互聯網+公共交通”更加廣泛、更深層次融合。二要引導新老業態錯位發展和差異經營。合理劃分網約車、巡游車的從業資格、運營范圍、收費標準、服務要求和權利義務等，推動巡游車移動互聯網技術應用，推動構建企業和駕駛員運營風險共擔、利益合理分配的經營新模式，支持同城出租汽車駕駛員和車輛在兩種業態間雙向流動，保障司機權益，提高收入水平。

（四）要突出聯防聯控、加強安全教育，打造共建共治共享平安新格局

1.落實疫情防控責任，發揮群防群控效率

當前疫情防控局勢極為復雜和變異病毒極度惡性，迫切需要各地對疫情防控常態化有更務實的預判、更全面的自查和更深刻的調整。公共交通密閉空間必須根據疫情傳播新特點嚴格做好消殺，周密管控客流，采取有力措施切實消除疫情傳播危險源、阻斷傳播鏈。加強測溫驗碼管理，督促乘客做好個人防護。2021年7月南京為應對疫情，地鐵、公交、輪渡、有軌電車等公共交通全面實施驗碼乘車，乘客健康碼與乘車卡、移動支付碼等數據實時聯通，方便乘客的同時也可實現對乘客健康信息的精準監督。嚴格執行公共交通工作人員健康管理、疫苗接種和定期核酸檢測等制度，認真做好消殺工作，落實責任，詳細登記，對敷衍塞責、工作疏漏者嚴肅問責追責。加強交通運營單位與街道、社區、醫院、消防、城管、工信、衛健委等部門特別是屬地公安機關的情報共享、應急聯動，借助“大數據+網格化+鐵腳板”優勢，共同做好對確診病例、密接人員的流調工作，快速精準鎖定風險人群，切實有效切斷傳播鏈條。

2.加強安全教育，實現平安共建共享

鼓勵開發城市公共交通智能APP，與微信、地圖導航、公安微警務、視頻公眾號等平臺合作，擴大APP服務范圍，提升公共交通服務便捷度，通過視頻剪輯、新聞推送、法律快播、違規提醒、信用關聯等形式，不斷強化乘客安全意識，減少違規違法行為。健全企業安全教育制度，加強對公共交通司乘人員、安檢人員的安防教育和技能培訓，開辟安全教育“云課堂”，重點圍繞識危查疑、反恐防暴、應急疏散等內容組織開展培訓和演練，推動線上線下教育培訓全覆蓋，切實提升從業人員的安全防范意識和履職管事能力。推動“平安合伙人”“交通志愿者”隊伍從數量型向質效型轉變，通過源頭篩選、專業培訓、動態調整、監督考核等形式，引導合伙人、志愿者有效參與交通治安防控，切實發揮其信息員、安全員和宣傳員作用，提升公共交通重點區域安全動態掌控能力。

3.關注輿情動向，做好輿情疏導

“輿論監督和正面宣傳是統一的，而不是對立的?！盵9]一旦發生公共交通安全事件，新聞媒體和各相關部門必須密切關注輿情走向，及時發布事件處置信息，跟蹤監測輿情動態，對借公共交通安全事件散布謠言、發表不當言論、傷害公眾感情的違法違規行為，公安、網信等監管部門和相關平臺企業既要加強協調配合，做好輿情正向引導，同時也要果斷亮劍、嚴肅懲戒，及時控制輿情波及面，消除群眾疑慮恐慌，共同維護好網絡清朗空間。如2021年5月29日晚，南京新街口發生惡性駕車撞人傷人事件后，警方不但現場處置、傷者救護非常及時，且當晚就發布了警方通報，5月30日中午公安、衛健委聯合召開新聞發布會，及時公布事件真相，阻斷謠言滋生，同時借助大數據手段快速鎖定了信息散布源頭，跟蹤傳播群體，研判輿情態勢，引導公眾關注“胖哥”見義勇為等正能量話題，最大限度降低了該事件的輿情影響，及時消除了公眾恐慌，維護了社會穩定。

注釋：

①14起城市公交重大安全事件包括：長沙“7·21”機場大巴縱火案、廈門“6·7”公交車縱火案、貴陽“2·27”公交車縱火案、昆明5·14公交車劫持人質事件、杭州“7·5”公交車縱火案、長沙“7·11”公交車縱火案、廣州市“7·15”公交車爆炸案、東龍口“8·20”公交車縱火案、柳州“11·21”公交車縱火事件、湖北宜昌“5·27”學生客車側翻事件、香港“2·10”公交側翻事件、重慶“10·28”公交墜江事件、西安“3·16”公交車事故、貴州“7·7”公交墜湖事件。