全球視野中校外補習的發展趨勢及治理經驗

秦 琳

學科類校外補習是當前我國“雙減”工作的治理重點。目前，世界主要國家都有各種形式的校外補習存在，相關的概念包括“私人補習”（private tutoring）、“課后補習”（after- school tutoring）等。還有研究者提出“影子教育”（shadow education）的概念，指發生在正規學校教育之外，但以提高正規教育學習成績為目的的校外補習活動[1]。

近20年來，校外補習在很多國家和地區都呈擴張趨勢，甚至形成一個補習教育體系[2]，帶來一系列問題。首先，社會不公平加劇，家庭經濟條件越好的學生，校外補習參與率和支付的成本越高，在教育競爭中愈發處于優勢地位[3]；其次，一些國家公立學校教師在校外提供有償補習，導致其對本職工作懈怠，甚至玩忽職守；最后，校外教育的持續擴張可能削弱公眾對于公立教育體系的信心和教師專業性的信念，校外補習甚至被認為可以復制和替代正規教育。因此，各國政府開始對校外補習進行規范和治理。本文對校外補習全球擴張的趨勢、原因以及各國校外補習治理經驗進行分析，以期為我國推進“雙減”政策落地以及建立校外培訓長效治理機制提供借鑒。

一、校外補習的全球擴張趨勢

（一）校外補習的全球趨勢

21世紀以來，校外補習在全球范圍內呈現擴張和加速發展趨勢。研究者對國際數學與科學趨勢研究項目（Trends in Mathematics and Science Study, TIMSS）2003年的數據進行分析發現，46個國家的學生參加校外補習的比例從挪威的29%到新加坡的82%不等，整體校外補習參與率有所提高[4]。經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）的國際學生評估項目（Programme for International Student Assessment, PISA）2003、2012和2015年的測評數據分析表明（圖1），在15個國家和地區中，作為測評樣本的15歲學生均有一定比例參與了校外補習，且參與比例均大幅上升，2003年的校外補習平均參與率為20.6%，2012年上升到29.4%，2015年則大幅上升到63.89%[5]。不同國家和區域的研究均支持這樣一種趨勢：東亞、南亞地區校外補習規模龐大，且不斷擴張；歐洲地區校外補習日漸盛行；美國、澳大利亞等發達國家校外機構數量也在不斷增長，校外補習儼然在全球形成了擴張之勢[6-8]。

圖1 PISA校外補習平均參與率

（二）校外補習的區域特征

東亞和東南亞地區校外補習參與率普遍較高，學科補習成為常態。這些地區深受儒家文化影響，歷來有重視考試和升學的傳統。日本和韓國校外補習在20世紀六七十年代已蔚然成風，目前兩國中小學生校外補習參與率均超過60%[9]。2019年，韓國中小學生校外補習參與率為74.8%，生均每月補習教育支出為32.1萬韓元（約1700元人民幣）[10]。匯豐銀行（HSBC）2017年全球教育消費調查報告顯示，印度尼西亞、新加坡，以及馬來西亞等地都有超過75%的受調查家庭有校外補習消費[11]。

歐洲地區校外補習在不同區域間有較大差異，南歐和東歐校外補習較為普遍，西歐和北歐近十年來呈現快速發展趨勢。在南歐和東歐地區，多項調查顯示，希臘、塞浦路斯和馬耳他三國學生校外補習參與率均超過80%。很多東歐國家在蘇聯時期就有補習教育傳統，蘇聯解體后，經濟壓力成為課外補習進一步發展的主要驅動力，并形成了補習文化。當前，克羅地亞、捷克、愛沙尼亞、匈牙利、立陶宛、波蘭等國都有40%～60%的中學生參與校外補習，并且有很大比例的在職教師在校外提供有償補習[6]。英國、法國、德國、荷蘭等西歐國家，在歷史上有社會上層家庭接受補習的傳統，而近十幾年，校外補習也快速擴張，特別是在大城市和中學高年級學生之中。例如，目前英國校外教育機構已有500多家，倫敦學生參與校外補習比例遠高于其他地區。北歐是受校外教育影響最小的歐洲地區，主要由公立教育體系為學生提供課后補差、提優以及托管性質的活動，但瑞典也出現了大規模有組織的校外補習[6]。

美國、澳大利亞等其他發達國家校外補習率相對較低，但近年來也不斷提高。調查顯示，約14%～21%的美國高中生在與大學入學相關的關鍵考試前會參加校外補習課程[12]。PISA歷年數據顯示，澳大利亞15歲學生的校外補習參與率從2003年的16.7%上升到2015年的61.35%[5]。校外補習在埃及、印度、阿聯酋等發展中國家也非常普遍。匯豐銀行的全球教育消費調查發現，超過70%的受調查家庭為子女安排過補習課程[11]。

（三）校外補習的新特征

全球校外補習在加速擴張的同時，也呈現出三個最新趨勢。一是跨國大型商業機構興起。例如，日本“公文式”（KUMOM）公司業務擴大到全球7個國家和地區，在371萬名學員中，有227萬名在日本本土之外。法國補習教育公司Acadomia每年服務10萬名學生，業務拓展到東歐和美國。澳大利亞Kip Mc Grath公司在四大洲的20個國家運營560個補習中心。二是校外補習教育快速向線上拓展。例如，印度在線教育代表性企業BYJU’s面向中小學生提供視頻課程、測試評估等服務，目前有2000萬注冊用戶，覆蓋印度1400多個城市和鄉鎮。三是校外補習市場的資本化運作加速。例如，韓國2010年以來在線教培市場投資火熱，Megastudy一度是該國發展最快的互聯網企業和資本市場“明星”，2011年市值達到3.03億美元，最多時，韓國一半參加高考的高三畢業生，約280萬人，都是該公司用戶。2021年，韓國AI培訓公司Riiid完成1.75億美元融資，主要向非英語國家的人提供托業英語水平考試相關的練習和備考服務。

二、校外補習全球擴張的多重原因

校外補習之所以超越了教育體制、文化和社會傳統的差異，呈現出一致的擴張趨勢，是世界性趨勢的共同作用。其中，既有社會經濟狀況演變、家庭育兒方式變遷的影響，也有教育政策和教育結構變化的推動，還與技術和商業文化發展密切相關。

（一）社會收入差距持續擴大

研究顯示，近40年，無論是發達國家還是發展中國家，社會收入差距都在不斷擴大[13]。2008年全球金融危機爆發以來，這一趨勢進一步加劇。一方面，主要國家的中等收入群體出現了萎縮，家庭經濟不安全感增加，父母對于子女未來能否保持經濟地位或者實現階層躍升抱有極大懷疑。因此，家庭會傾向于通過增加教育投入的方式，應對不確定的經濟前景。另一方面，收入差距持續擴大導致階層逐漸固化，而學校教育的社會篩選功能被不斷強化，高等教育，特別是精英型高等教育文憑對于提升勞動力市場競爭力具有關鍵作用，教育回報率高，是實現階層躍升、提高收入的有效途徑。因此，父母希望子女通過校外補習維持和提升競爭力，這被認為是校外補習全球擴張的深層次原因。這一點也突出地體現為，在以選拔性升學考試為主的教育體系中，以及教育的個人經濟收益率更高的國家和地區，校外補習也更為普遍[7]。

（二）“密集養育”成為主流養育文化

研究家庭養育方式的學者發現，當代各國父母育兒方式與上一輩以及更早的父母有巨大差異，以密集養育（Intensive Parenting）為典型特征。密集養育是“一種以子女為中心、專家指導、情感投入、勞動密集以及經濟上非常昂貴的養育方式”“父母傾向于在子女發展的全過程進行干預，在早期照管、興趣培訓、課外補習等各個方面不斷增加精力、時間和經濟投入”[14]。經濟學家通過長時段和跨國的經濟學數據分析也印證了這樣的觀點。在大部分工業化國家，無論經濟發展水平、文化傳統和教育制度有怎樣的差異，在過去三四十年中，父母都在用越來越“密集”的方式養育子女[15]。這種趨勢超越了國家間不同制度、文化和經濟發展程度的差異，也席卷了社會各個階層。康奈爾大學的研究者對美國3600多名家長進行調查發現，不同階層、種族和收入水平的家長普遍認同應當以更昂貴、更密集的方式養育子女[16]。替子女安排校外補習，與關注各種育兒知識、協助子女完成作業、替他們安排各種興趣活動和社交活動一樣，都是這種養育文化的體現，也被當代父母視為必需。

（三）教育結構和教育政策的演變

基礎教育的均衡化和高等教育的差異化發展構成巨大張力。伴隨中等教育的基本普及，更多國家在基礎教育領域推行均衡化發展政策，如取消留級制度、限制分流、統一教育標準、強化素質能力培養、弱化考試評價機制。而教育財政的緊縮進一步削弱學校因材施教、提供個性化教育的能力。同時，高等教育持續推進差異化發展策略，資源配置不斷向精英型高等教育傾斜，但各國高等教育入學規模的擴張主要由普通院校承擔。從數據來看，近年來精英型高等教育入學機會的競爭變得更加激烈，這種張力推動學生尋求校外教育，以提升自身在精英高等教育入學競爭中的競爭力[5]。

另一方面，基于學業成績的問責和績效評價制度被不斷強化。自20世紀90年代開始，以PISA為代表的由國際組織主導的大規模國際學生學業評價項目把各國基礎教育質量納入橫向國際比較之中，影響了多國教育政策的走向和社會教育心態。實證主義導向的教育評價策略得到強化，很多國家在基礎教育領域實施問責和績效評估制度，助推了課后補習的發展。例如，美國引入以學生成績來評價教師和學校表現的問責制后，很多學校開始提供課后補習項目以提升學生學業成績[17]。

（四）技術、商業和文化因素助推

首先，信息技術的發展改變了校外教育的收益和成本，助力了校外補習的發展。互聯網的普及大大降低了獲得校外補習信息和優質教育資源的成本，也降低了不同區域和階層之間獲取校外教育資源難度的差異，促進了教育投入。在線教育成為校外補習的重要形式，實現了“互聯網+校外補習”模式，使得校外培訓機構可以以較低的價格提供更大范圍的教育服務，增加了其補習的便利性。其次，在商業化機構中，父母具有高度的選擇權，刺激了對校外補習的投入。與校內教育的低選擇性相比，父母在校外補習的契約式合作中深度參與且具有很高的選擇權和自主權，可以自主選擇教師、學習同伴、學習內容，控制投入的時間和強度，監督教學效果。最后，父母對于教育的參與，與當前流行的“密集養育”文化相互強化，也與媒體對教育焦慮的大肆渲染以及商業機構的推波助瀾不斷交織，致使更多家庭被卷入校外補習之中。

三、校外補習治理的國際經驗

校外補習治理是世界性難題。不同國家存在放任、禁止、規范引導、鼓勵以及混合治理等多種政策導向，但完全禁止和徹底放任都被認為無益于校外補習的治理及其良性發展[18]。尋找學校教育和校外補習的平衡點，實施校外補習的綜合治理和規范引導，提升教育質量，實現教育公平，還需要長期的探索。2021年7月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，要求持續規范校外培訓（線上和線下學科類培訓），有效減輕學生過重作業負擔和校外培訓負擔（“雙減”）。為貫徹落實這一意見，教育部辦公廳和各地教育行政部門先后發布系列文件，堅持從嚴治理校外培訓機構，體現了國家治理校外補習亂象的決心和毅力。“雷霆手段”過后，還需“繡花功夫”跟進。梳理國際上校外補習的治理措施，可以為我國“雙減”政策下校外補習的治理路徑提供一些參考和借鑒。

（一）完善立法，明確治理依據

建立和完善校外補習治理的法律制度。日本校外補習機構被稱為“學習塾”，20世紀70到80年代也出現過校外補習無序發展的“亂塾時期”。從1976年開始，日本文部省多次開展全國中小學生校外補習教育調查，摸底基本情況。80年代末期，日本政府正式明確參照《特定商業交易法》，由經濟產業省以“特殊經營模式”對校外教育機構進行管理，要求所有機構注冊登記，確保信息公開、透明。同時，通過《公司法》《法人稅法》《個人情報保護法》《消費者契約法》《勞動基準法》等相關法律對校外教育機構的經營行為進行約束，明確納稅義務，保護消費者和任職教師權益，并特別對校外補習機構的營利比例以及稅收做出限制，避免暴利和偷稅漏稅行為[19]。

隨著我國新政策相繼出臺，各地陸續開展了校外補習治理工作。要重視立法，完善相應的法律體系。一方面，完善校外補習行業行政機構和行政程序的法律制度；另一方面，完善校外補習治理政策督導制度，對校外培訓相關機構和人員進行監督制約，保證培訓機構教學工作的順利實施，確保校外補習治理政策的落地。

（二）設置底線要求，約束校外補習邊界

深化校外補習機構治理，嚴控補習時間，嚴格審批資質，嚴把機構環境。一是限制補習時間。例如，韓國對校外補習機構實施宵禁令，22點必須關閉。二是對校外補習師資進行限制。一方面對校外補習機構教師的學歷等提出要求，另一方面限制公立學校教師參與校外補習。如新加坡規定，在職教師如果在課外輔導機構代課或以各種名義舉辦補習班，一旦被發現將終生無法再獲得教師職位。烏克蘭、毛里求斯、越南都禁止在職教師為自己的學生提供輔導培訓[19]。三是對校外培訓機構的軟件和硬件條件設置要求。例如，日本對校外培訓機構的設施面積、環境、安全標準等都有具體規定。

目前我國的校外補習機構仍然存在不透明、不規范、無序擴張等問題，要嚴于治理，規范校外補習機構，按照我國《未成年人保護法》相關規定，把控校外補習時間，將校外補習作為學校教育的有益補充，對現有學科類校外補習機構進行機構和教師資質審核，鼓勵機構自查自改，為學生健康成長創造有利環境。

（三）發揮第三方機構作用，強化行業規范

強化第三方監管，促進校外補習行業規范。在日本，經濟產業省推動成立了“全國學習塾協會”，作為對全國校外教育機構進行規范和監管的部門。該協會出臺了針對學習塾及其講師的認證制度，以及《學習塾個人信息保護指南》《學員安全保護方針》《培訓合同范本》《全國學習塾協會自我管理約束》等文件[20]。瑞典也委托第三方機構對校外活動中心任職教師進行認證，目前已有近40%的教師獲得認證。希臘、德國、英國分別成立了專門的校外培訓教師組織，強化行業準則和行業自治。借鑒各國的經驗，我國在行業規范治理上，可以引進第三方機構，通過行業協會認證評估等手段，加強對校外補習機構辦學資質、環境場所、教育體系、教師資質、收費管理等方面的日常監督，逐步提升校外補習機構的整體服務水平。

（四）政府補位，扶助弱勢群體，擴大課后服務

首先，扶助弱勢群體，提供專門公共教育服務，避免其教育不利處境進一步惡化。美國聯邦教育部于1994年專門制定了“21世紀社區學習中心計劃”，該計劃利用社區學習中心，為課外無人監管的低收入家庭學生、青少年犯罪高發學區學生和學習困難學生免費提供學業輔導、技能培訓和心理輔導課程。2019年，該計劃預算超過12億美元，惠及近170萬名學生，并有效降低了貧困學區的青少年犯罪率[20]。新加坡政府設立專項津貼，并在教育部成立專門部門，加強針對弱勢學生和低收入家庭學生的課后托管服務和輔導計劃，到2020年年底，新加坡所有小學都設立了校內托管中心。

其次，擴大普惠性課后服務，提升服務質量。瑞典《學校法案》明確規定，課外活動是義務教育的一部分，義務教育課程大綱也對課外活動的目標、形式、內容、標準等做出具體規定。該國目前有超過83%的6～9歲學生在課前和課后參加設在校內的課外活動中心，超過20%的10～13歲學生參加校外開放式課外活動項目[21]。澳大利亞《國家教育與看護服務法》《國家教育與看護服務條例》對課外托管提出明確的要求，規定提供看護的主體可以是營利或非營利機構，但通常在兒童就讀的學校內提供服務，政府以津貼補助和看護抵扣的形式進行資金支持，并特別制定了“澳大利亞學齡兒童看護框架”，對看護和托管的形式和內容進行指導，以專門的國家質量標準進行評估[22]。

最后，與校外機構開展多方面合作，引導其發揮公益作用，補充公共教育資源和服務的不足。在日本，公立教育體系與校外教育機構的合作日益緊密，委托校外教育機構提供教師繼續教育、學生生涯規劃、學習咨詢等教育服務，以及補充偏遠農村地區的教育資源。在美國紐約州等地，課后服務機構與學區開展合作，在公立學校運營，從業人員資質、衛生安全等方面，由各州教育、家庭和健康部門制定標準進行約束，服務內容既包括放學后的興趣活動，也包括完成家庭作業等學習活動。

綜上所述，校外補習擴張已成為全球性趨勢，其背后有深刻的經濟和社會根源。我國“雙減”政策的出臺，既與這一全球性趨勢緊密關聯，也與校外培訓各種問題的集中凸顯有關。比如，由于教育培訓行業的急速發展和資本無序擴張，造成了教育焦慮大范圍蔓延，教育過度功利化問題更加嚴峻。結合當前我國一系列政策方針來看，校外補習治理是一項復雜的系統工程，需要疏堵結合，并綜合施策、精準施策和長效施策。既要完善法律制度，明確治理依據，也要通過“小切口”的精細政策來約束校外補習行為邊界；同時，還要持續擴大教育投入，加強跨部門合作，發揮校外教育對于公共教育服務的補充作用，利用校外資源保障和改善民生，而非強化教育焦慮，擴大教育不平等。在根本上，解決校外補習過度擴張的問題，還有賴于教育結構的不斷完善、教育評價改革的深入推進，以及整個社會教育心態和教育生態的改變。