淺析實質性化解行政爭議的方式

滄州市人民檢察院第六檢察部辦案組

摘 要：在“河北朱某訴某市某區民政局婚姻登記檢察監督案”中，經檢察機關審查，人民法院歷次裁判并無不當，民政部門在審查當事人的再婚申請時存在工作疏漏，損害當事人權益。檢察機關經充分調查核實、召開公開聽證會，向民政部門制發檢察建議，依法作出不支持監督申請決定，并促成當事人與民政部門和解，使行政爭議得到有效解決。在辦理該類案件時，檢察機關應充分進行調查核實，并適時通過釋法說理、組織公開聽證、精準制發檢察建議等方式，推動行政爭議實質性化解。

關鍵詞：行政爭議實質性化解 不支持監督申請 公開聽證 檢察建議

《人民檢察院行政訴訟監督規則》（以下簡稱《行政訴訟監督規則》）第6條規定：“人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，應當查清案件事實、辨明是非，綜合運用監督糾正、公開聽證、釋法說理、司法救助等手段，開展行政爭議實質性化解工作。”對于經過數次審理，但均因法院適用程序性事由裁定駁回起訴、未進入實體審理的案件，檢察機關應高度關注，適時開展行政爭議實質性化解工作，真正實現案結、事了。

一、基本案情與監督過程

[基本案情]2001年朱某與張某（張某系假戶口，2009年該戶口被公安機關注銷）登記結婚，2006年二人訴訟離婚，人民法院對夫妻雙方共同財產進行了分割。后因二人對財產分割不服，歷經二審、發回重審、再一審、二審、再審，2013年，滄州市中級人民法院作出（2012）滄民終字第140號民事判決（以下簡稱“140號判決”），除對兩人爭議的財產作出判決外，法院認為二人婚姻關系已經解除，對（2010）滄民再終字第42號民事判決中“準予朱某與張某離婚”的判項予以撤銷。2016年，朱某持140號判決和其他相關材料到某區民政局辦理再婚登記，某區民政局對朱某的再婚登記不予受理，并出具說明，稱朱某不能出具有效的法院離婚判決， 140號判決書中沒有判決朱某與張某離婚，因此不能辦理朱某的再婚登記。后朱某提起行政訴訟，請求法院判令民政局依法撤銷其與張某的冀滄運婚字xxxx號結婚證。法院以超過法定的起訴期限為由不予立案。2018年朱某再次起訴，要求依法確認冀滄運婚字xxxx號結婚證無效。法院對朱某的起訴，不予立案。后經二審、再審，朱某的訴訟請求均被駁回。

2020年，朱某向滄州市人民檢察院（以下簡稱“滄州市院”）提出監督申請，滄州市院依法受理。滄州市院經過初步審查后，認為法院的裁判結果并無不當，擬作出不支持監督申請決定。但鑒于此案歷時多年，經數次審理，始終未實質解決，遂將本案列為爭議實質化解重點案件，并開展各項工作。一是約見申請人朱某，充分了解其訴求和案件情況。二是向市、區兩級法院調取了2006年以來與該離婚訴訟有關的民事、行政裁判文書共計19份。三是了解到行政訴訟與離婚訴訟案情的牽連關系后，向市公安局查詢已失聯多年的張某的下落，在仍然查詢不到張某的任何有效信息后，辦案組將重心轉移到對朱某進行釋法說理，以及在尊重其意愿的基礎上促成其與民政局和解的工作中。四是先后五次到民政局對朱某婚姻狀況、申請結婚登記、申請再婚登記、民政局辦理回復情況等進行全面調查核實。

經審查查明：（1）朱某與張某的離婚判決早已生效， 140號判決雖然沒有列明“準予朱某與張某離婚”判項，但判決書“本院認為”部分寫明“朱某與張某的婚姻關系已經解除”，該判決書足以證明二人婚姻關系已經解除;（2）即使民政局認為依據上述判決無法認定二人婚姻關系已經解除，也應當告知朱某提供證明二人離婚判項的判決書，再決定是否為其辦理再婚登記手續，因此，民政局工作存在疏漏。

滄州市院綜合審查案卷和聽證情況，在征求雙方當事人意愿后，促成雙方當場和解。朱某對檢察機關為化解爭議所作的工作和努力表示感謝。民政局在聽取法律專家意見和聽證員評議意見后，當場表示對行政相對人的結婚登記及時審查，并依法為其辦理再婚登記手續。

二、辦案中的重點問題

（一）當事人關于結婚證無效的主張是否成立

自2009年張某戶口被注銷，朱某向民政局、人民法院請求撤銷其與張某的婚姻關系均未果后，數次變更案由向民政局遞交申請、向人民法院重復起訴。人民法院未進行實體審查，均以程序性事由裁定駁回起訴或者不予立案。本案中朱某一再主張其與張某的xxxx號結婚證無效，是可撤銷的具體行政行為。針對這一爭議點，辦案組專門與民政局工作人員進行探討。根據辦案當時適用的《婚姻法》第10條規定，“有下列情形之一的，婚姻無效：（一）重婚的;（二）有禁止結婚的親屬關系的;（三）婚前患有醫學上認為不應當結婚的疾病，婚后尚未治愈的;（四）未到法定婚齡的”。第11條規定，“因脅迫結婚的，受脅迫的一方可以向婚姻登記機關或人民法院請求撤銷該婚姻。受脅迫的一方撤銷婚姻的請求，應當自結婚登記之日起一年內提出。被非法限制人身自由的當事人請求撤銷婚姻的，應當自恢復人身自由之日起一年內提出”。根據相關規定，xxxx號結婚證系民政局按照規定為當事人辦理并發放，頒證過程中民政局并無過錯，朱某的結婚證不存在無效或者可撤銷的事由，民政局除在朱某申請再婚登記時未盡審查義務外，無其他過錯。本案爭議能夠成功化解的關鍵，便是向朱某進行充分釋法說理，使其接受其結婚證有效的事實，這也是本案爭議實質性化解工作中的難點。

（二）法院裁判有無不當

2018年，朱某向人民法院提起行政訴訟，請求依法確認冀滄運婚字xxxx號結婚證無效，人民法院根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第162條“公民、法人或者其他組織對2015年5月1日之前作出的行政行為提起訴訟，請求確認行政行為無效的，人民法院不予立案”之規定對朱某的起訴作出不予立案的裁定。經審查，該裁定并無不當，檢察機關應當作出不支持監督申請的決定。在2018年之前的行政訴訟中，朱某主張撤銷冀滄運婚字xxxx號結婚證，人民法院以超過法定的起訴期限為由不予立案，或者以重復起訴為由駁回起訴。經檢察機關審查，法院歷次裁判并無不當。

（三）行政機關工作是否存在疏漏

2016年，朱某持140號判決及其他材料到民政局申請再婚登記。140號判決中判項為：“一、維持滄州市中級人民法院（2010）滄民終字第42號民事判決第一項及訴訟費負擔部分;二、撤銷滄州市中級人民法院（2010）滄民終字第42號民事判決第二項 [1]。”民政部門認為140號判決不能證明朱某與張某已解除婚姻關系，遂向朱某出具了《某區民政局婚登處關于朱某再婚登記結婚登記不予辦理的情況說明》，內容為：“我婚登處審核當事人結婚登記材料時，發現當事人不能出具有效的法院離婚判決，140號判決沒有判決朱某與張某離婚，因此不能辦理當事人的再婚登記。”

經檢察機關審查，140號判決“本院認為”部分表述如下：“朱某與張某婚姻關系已經解除，根據《中華人民共和國民事訴訟法》第202條規定，‘當事人對已經發生法律效力的解除婚姻關系的判決、調解書，不得申請再審’。本院（2010）滄民終字第42號民事判決，又判決準許雙方離婚，違背當事人對已經發生法律效力的解除婚姻關系的判決，不得申請再審的法律規定，對該項判決應予以撤銷。”故檢察機關認為140號判決足以判定朱某與張某已解除婚姻關系。民政局在處理朱某再婚登記一事中未盡審慎義務。在與民政局深入溝通后，民政局也已認識到自己在工作中的不足之處。其在聽取法律專家意見和聽證員評議意見后，當場表示對朱某的結婚登記及時審查，并依法為其辦理再婚登記手續。

三、檢察機關開展行政爭議實質性化解工作的方式

對于經過數次審理，但均因法院適用程序性事由裁定駁回起訴、未進入實體審理的案件，檢察機關應秉持客觀公正立場，充分調查核實、辨明是非，按照《行政訴訟監督規則》有關規定進行審查，并根據審查結果適時采取釋法說理、組織公開聽證、精準制發檢察建議等方式，促進行政爭議實質性化解。

（一）充分進行釋法說理

在審查后，發現訴訟活動不存在違法情形、程序瑕疵的，檢察機關應通過擺事實、講道理、講法律，與當事人客觀梳理案件經過，進行充分釋法說理，以凝聚共識。如本文案例中，經辦案組審查，法院歷次裁判并無不當，此后，辦案組、民政局及聽證員針對朱某婚姻登記無效的主張，從法律法規、政策等角度入手，闡明張某雖以假戶口登記，但不符合法律規定中冒名頂替的情況，朱某與張某的婚姻屬于合法婚姻，二人的婚姻登記行為是有效的。經過充分釋法說理，朱某最終認可此觀點，為案件爭議實質性化解奠定了基礎。

此外，在本案中，經檢察機關審查查明，法院裁判并無不當但民政局行政行為存在瑕疵，損害了朱某合法權益。為保護朱某依法申請再婚登記的合法權益，真正化解本案爭議，辦案人員專門到區民政局婚姻登記窗口實地觀摩、并邀請市民政局負責人共同座談探討實務問題。在與民政局深入溝通與釋法說理后，民政局逐漸認識到自己在工作中的不足之處，不僅指定專門的工作人員配合辦案組工作，還保證朱某再次提交相應的申請材料時會依法為其辦理婚姻登記，甚至表示如果聽證會現場朱某備齊材料可以當場為其辦理登記。民政局的積極配合是本案爭議能夠成功化解的重要保證。

（二）善用公開聽證

檢察聽證，聽的是爭議的實質焦點，聽取的是與案件沒有利害關系的聽證員及其他專業人員的意見，通過借助“外腦”，可以更好地幫助當事人從不同的角度了解案件事實，正視案件爭議，多方力量擰成一股繩，釋法說理的效果也會事半功倍。最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）于2020年9月14日發布了《人民檢察院審查案件聽證工作規定》，為檢察聽證助力行政爭議實質化解提供了政策依據。“行政爭議實質性化解專項活動”開展以來，滄州市縣兩級院行政檢察部門在行政訴訟監督、行政執行（非訴）監督、訴前、訴中、復議階段應邀參與化解的工作中，嚴格貫徹執行行政爭議“能化解盡化解、能聽證盡聽證”的理念，已舉行公開聽證會十余次，均取得預期效果。以聽證促和解、以公開促公正贏公信，成為檢察機關實質性化解行政爭議最有力的方式。

在本文案例中，因爭議已持續多年，滄州市院決定組織公開聽證，進一步查清事實，分清權利、義務與責任，推動爭議實質性化解。為切實發揮聽證效果，滄州市院重點做好如下準備工作：（1）聽證前溝通。聽證會前，辦案組專門向朱某、民政局詳細介紹召開聽證會的原因、本次聽證的焦點問題、聽證程序及聽證結論對案件的影響，保障當事人全面了解聽證程序和作用，依法充分行使申辯、質證等權利，充分征求當事人對于公開聽證的意見，征得雙方同意。（2） 確定3名人民監督員為聽證員。因本案涉及婚姻關系，聽證員的選擇兼顧了社會代表性和法律專業性，通過網上系統隨機選取專業律師人民監督員1名、非律師行業人民監督員2名，并提前發送案件材料，便于聽證員掌握案件情況。（3）邀請2名法律專家列席。為彌補法律專業人士不足，特邀請本地2所知名律師事務所主任作為法律專家列席，充分發揮其作用。（4）邀請相關人員監督。邀請省政協委員、市人大代表等旁聽監督，申請人所在村委會和滄州市院相關內設部門派員旁聽。聽證會經過當事人陳述、查證辯論、詢問、評議等四個環節。雙方當事人充分闡述觀點、表達訴求;檢察人員對雙方當事人進行釋法說理;3名聽證員和2名法律專家從不同角度進行分析，就本次聽證的焦點問題，即朱某與張某婚姻是否有效，申請人朱某目前所持的裁判文書能否認定其已經與張某解除婚姻關系，民政部門能否就現有判決為朱某辦理婚姻登記等形成一致意見：一是朱某向法院訴請撤銷其與張某的結婚登記確已超過訴訟時效，法院裁定駁回起訴并無不當，檢察機關應作出不支持監督申請決定;二是民政部門在朱某備齊相關材料的情況下，應當為其辦理再婚登記;三是因民政部門在2016年審核申請人朱某再婚登記材料時工作存在疏漏，導致申請人未能及時實現自身合法權益，并陷入新一輪訴訟，檢察機關應向民政部門提出檢察建議。

（三）適時精準制發檢察建議

最高檢《關于充分發揮檢察職能服務保障“六穩”“六保”的意見》中明確要求，在辦案中發現行政執法行為損害公民、組織合法權益和社會公共利益的，及時提出檢察建議，促進行政機關依法行政。

檢察機關辦理行政訴訟監督案件，要充分發揮行政檢察“一手托兩家”的重要職能，將行政檢察觸角延伸至社會治理層面。應突破某個特定案件表面，深挖案件背后行政機關某一類具體行政行為的合法性、規范性問題，通過聯合座談等方式開展實地調研，了解問題現狀、及時總結發生規律，提出具有高度可行性的整改意見，促進行政機關從正視一個問題到消除一類問題隱患，促進行政機關對這一類問題的系統治理。由此，檢察機關從個案辦理拓展至對特定領域問題的建言獻策，將“穿透式監督”理念落到實處，為促進法治政府建設貢獻檢察力量。

如在本文案例中，滄州市院采納聽證意見，依法作出不支持監督申請決定，并向某區民政局現場送達檢察建議。建議指出，民政局在處理朱某婚姻登記問題上有不當之處，未能及時保障當事人的合法權益，產生了不良社會影響，建議民政局今后加強本單位工作人員業務培訓，提高業務能力和服務水平，杜絕類似情況再次發生。某區民政局將聽證會情況和收到檢察建議情況向滄州市民政局作了匯報，對檢察建議書的意見建議進行了書面回復，表示：一要狠抓政治思想教育，牢固樹立為群眾服務的宗旨意識，培訓婚姻登記工作人員真正成為為婚姻當事人服務的服務員和矛盾糾紛的化解員;二要狠抓業務學習，掌握好新形勢下婚姻登記的知識和本領，提高為群眾服務的水平;三要狠抓作風建設，堅決摒棄“門難進、臉難看、話難聽”的衙門作風，使婚姻登記機關成為政府為民辦實事、辦好事的示范窗口。

*辦案組負責人：李濤，河北省滄州市人民檢察院第六檢察部主任、四級高級檢察官;辦案組成員：張玉香，河北省滄州市人民檢察院第六檢察部副主任、四級高級檢察官;馬瑩瑩，河北省滄州市人民檢察院第六檢察部四級檢察官助理[061000]

[1] 滄州市中級人民法院（2010）滄民終字第42號民事判決判項：一、維持河北省滄州市某區人民法院（2009）運民再字第9號民事判決;二、準予朱某與張某離婚。

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