行政執法的住宅檢查權限縮適用芻議

張立

摘 要：卡馬拉訴舊金山市政法院案中，美國聯邦最高法院重新確立了對住宅進行行政檢查與刑事搜查一樣都需要獲得法官簽發的搜查證這一原則。這對于我國行政執法中的住宅檢查權的依法行使具有借鑒意義，為體現對公民住宅的特殊保護，對行政場所檢查權的擴張應持謹慎態度，有必要依法合理限縮和規制其適用范圍和條件，確立合理根據及緊急情況原則，體現價值衡量和比例原則的精神。

關鍵詞：住宅檢查 合理根據 價值衡量 比例原則

美國、日本等國對于行政檢查程序采取令狀主義原則。但美國的司法也經歷了認識上的轉變過程，其在早期認為憲法第四修正案確立的令狀原則僅適用于刑事偵查程序，而將行政檢查私人住宅排除在令狀原則的適用范圍之外，無需獲得法院簽發的搜查令。由此帶來的是，美國政府部門的行政檢查行為曾經多次引發涉及憲法第四修正案的訴訟。如在“弗蘭克訴馬里蘭州”[1]一案中，美國聯邦最高法院以五票贊成、四票反對的表決結果，維持了該州法院對一名房主的定罪，該房主拒絕允許市政衛生檢查員在沒有搜查令的情況下進入并檢查其房屋。直到卡馬拉訴舊金山市政法院案[2]中，聯邦最高法院改變了此前弗蘭克案中的見解，重新確立了行政檢查與刑事搜查一樣都需要獲得法官簽發的搜查證這一原則。

一、卡馬拉訴舊金山市和市政法院案的案情和訴訟經過

（一）基本案情和訴訟經過

1963年11月6日，舊金山市公共衛生部住房檢查司的一名檢查人員進入一棟公寓樓，對可能違反該市住房法規的行為進行例行年度檢查。大樓經理告知檢查人員，作為一樓承租人的上訴人卡馬拉將其租賃物的后部用作個人住宅。檢查人員稱，該建筑物的占用許可證不允許一樓用于居住，要求對該租住處進行檢查。卡馬拉以檢查人員沒有搜查令為由兩次拒絕允許檢查。檢查人員于11月22日返回卡馬拉的公寓告知上訴人，根據《住房條例》第503條，市政部門或市政機構的授權雇員在履行其職責所必需的范圍內，在出示適當的證件后，有權在合理的時間進入城市的任何建筑物、結構或場所。然而，卡馬拉仍然拒絕檢查人員在沒有搜查令的情況下進入他的公寓。此后，卡馬拉被指控因拒絕允許進行合法檢查違反了《住房條例》第507條，其于12月2日被捕，后被保釋。上訴人卡馬拉辯稱，《住房條例》第503條違反了美國憲法第四和第十四修正案，因為該法規允許市政官員可以在沒有“確信的理由”相信該住所中有違反住房條例的情況下，無搜查證而進入私人住處，因此政府不能因其拒絕允許違憲檢查而被起訴。加州的地區上訴法院認為，《住房條例》第503條并不違反第四修正案的權利，因為它“是行政監管計劃的一部分，該計劃本質上是民事性質的，而不是刑事性質的，只要該條例創設的檢視權力受范圍限制并在合理的條件下實施即可。”后卡馬拉上訴至美國聯邦最高法院。

（二）判決結論

White大法官代表聯邦最高法院發表了意見，其重新審視并認為本案的行政執法檢查違反了第四憲法修正案的權利，判決認為：在本案中，上訴人卡馬拉因拒絕允許政府的市政檢查員在沒有搜查令的情況下進入其租賃住所而被指控犯罪。而客觀上當時并不存在需要立即進入的緊急情況;事實上，檢查人員曾三次前往該建筑物，試圖獲得上訴人的搜查同意。然而，最終并沒有獲得搜查令，由此上訴人無法核實檢查的必要性或合理限度。毫無疑問，檢查人員是在房東的同意下，通過大樓經理進入大樓的公共部分的，但這種同意并不足以授權檢查上訴人的房屋。因此，我們的結論是，上訴人有憲法權利堅持要求檢查人員獲得搜查令，上訴人不得因拒絕同意檢查而被定罪。

二、卡馬拉案中美國聯邦最高法院的判決理由

（一）強調了第四修正案的原則精神

《美國聯邦憲法第四修正案》規定“人民的人身、住宅、文件和財產不受無理搜查和扣押的權利不得侵犯，除非根據合理的理由，以宣誓或確認為依據，并特別說明搜查的地點和扣押的人或物，否則不得簽發搜查令。”White大法官指出，盡管人們普遍同意第四修正案的基本目的，但將禁止“不合理搜查和扣押”的抽象規定轉化為對特定案件作出裁決的可行準則是一項艱巨的任務。然而，有一條指導原則是一貫遵循的：未經適當同意搜查私有財產，除非有有效的搜查令授權，否則是“不合理的”。正如聯邦最高法院在Johnson V.United States一案中闡釋的理由：“警察有權進入闖入私宅，這不僅是個人的嚴重關切，也是社會的嚴重關切，因為社會有權選擇在合理的安全和不受監視的自由中生活。當隱私權必須合理地讓位于搜查權時，通常由司法官員決定，而不是由警察或政府執法人員決定。”

（二）搜查令機制的功能無法替代

弗蘭克案中多數派的意見認為：即使沒有搜查令，檢查員入室檢查的具體決定也必須符合憲法規定的合理性標準。此外，搜查令程序在行政檢查領域無法有效運行。因為，檢查整個市區的決定是基于對該地區的年代和條件等廣泛因素進行的立法或行政評估。除非法官要審查這些政策事項，否則發出的搜查令就好比“橡皮圖章”，對住戶的權利并沒有保障。

White大法官認為，這些論點忽略了第四修正案所設計的搜查令機制背后的目的。在目前的行政檢查制度下，當檢查員要求進入時，居住者無法知道所涉市政法規的執行是否需要檢查其房舍，無法知道檢查員搜查權力的合法限制，也無法知道檢查員本人是否在正當授權下行事。這一制度的實際效果是將居住者置于當地行政官員的自由裁量之下。這正是聯邦最高法院所一貫限制并要求中立的法官來決定批準搜查的原因。不能簡單地說在這種情況下不需要搜查令程序提供的保護，廣泛的法定保障措施不能替代個別審查。

（三）基于公共利益的目的并不能讓無證檢查正當化

為無證行政檢查提出的最后一個理由是基于公共利益的目的：整個城市人口的健康和安全取決于最低消防、住房和衛生標準的執行，而執行這些法規的唯一有效手段是對所有物理建筑進行例行的系統化檢查。

White大法官認為，在適用任何合理性標準，包括憲法層面的合理性標準時，當然必須仔細考慮公共利益。但上述論點沒有切中要害。問題不是是否可以進行這些檢查，而是是否可以在沒有搜查令的情況下進行檢查。在評估公共利益是否要求對第四修正案的搜查令設立一般例外時，問題不在于公共利益目的是否讓所涉類型的搜查正當化，而在于搜查的權力來源是否應由搜查令提供。在合理的搜查令要求的范圍內，消防、健康和住房法規檢查計劃也能實現其目標。因此，公眾利益需求這一論據并不具有決定性。

（四）簽發搜查令的“合理根據”標準

第四修正案規定“除非有合理的根據，否則不得簽發搜查令。”White大法官認為，如果進行區域檢查的合理的立法或行政標準在特定建筑物上得到滿足時，就應當認為存在簽發搜查令的“合理根據”。鑒于相關標準將隨著市政計劃的實施而變化，可能基于時間的推移、建筑物的性質或整個區域的狀況而改變，有人建議將行政檢查與適用于刑事案件的“合理根據”標準相區別，即授權簽發一份“綜合搜查令”。但White大法官對此不同意，其認為搜查令程序旨在保證搜查私人財產的決定符合政府利益，但合理性仍應當是最終標準。同時，White大法官強調雖然主張合理根據標準，并不是為了取消法律傳統上支持的在緊急情況下沒有搜查令的及時檢查。但在大多數例行區域檢查的情況下，并沒有在特定日期進行檢查的迫切性。

三、卡馬拉案對我國行政執法住宅檢查權的啟示

（一）我國對于住宅的法規范保護現狀

私人住宅承載著公民的生活安寧、隱私保護、人身安全感乃至人格尊嚴的重要價值。目前，我國已經形成了以憲法以及刑民部門法、訴訟法組成的保護個人住宅的法規范體系。憲法第39條規定：“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”憲法規定的公民住宅不受非法侵犯的基本權利由部門法、訴訟法予以保障和具體實現。刑法第245條規定：“非法搜查他人身體、住宅，或者非法侵入他人住宅的，處三年以下有期徒刑或者拘役。”刑事訴訟法第136條規定：“為了收集犯罪證據、查獲犯罪人，偵查人員可以對犯罪嫌疑人以及可能隱藏罪犯或者犯罪證據的人的身體、物品、住處和其他有關的地方進行搜查。”《監察法》第24條、《公安機關辦理刑事案件程序規定》第222條、《人民檢察院刑事訴訟規則》第203條對于監察、公安和檢察機關調查、偵查相關犯罪均規定了搜查權。民事訴訟法第248條規定：“被執行人不履行法律文書確定的義務，并隱匿財產的，人民法院有權發出搜查令，對被執行人的住所或財產隱匿地進行搜查。”可見，憲法以根本法的形式確認了公民的住宅不受侵犯，刑法從犯罪后果的角度確定了刑事責任，而相關的訴訟法則將住宅搜查權明確地配置給了偵查（調查）機關或人民法院。

（二）對行政場所檢查權的擴張適用應持謹慎態度

除搜查權外，實踐中，各層級的行政執法機關同樣擁有廣泛的行政檢查職權。行政檢查是指“行政主體基于法律授權，為實現公共利益，依法律法規對人、處所或物件所做出的訪視查詢、檢視或檢驗等行為的總稱。它具有特定的執法程序，是典型的外部行政法律行為[3]。”目前《安全生產法》《煙草專賣法實施條例》《反不正當競爭法》《產品質量法》《商標法》《無證無照經營查處辦法》等法律法規[4]均有明文規定行政執法機關的場所檢查權，但其對象并不明確包含住宅，多表述為“經營場所”或從事相關的行政違法活動的場所。實踐中，從事經營或實施違法行為的場所與住宅的界限并非涇渭分明，功能混同交叉的情況時常發生。行政機關在已經掌握當事人的住宅與行政違法行為相關時，如煙草專賣局的執法人員發現行為人的住宅藏匿違法銷售卷煙，此時是否可以徑直對其住宅進行檢查的問題仍存在較大爭議。支持者認為這是相關法律法規授權的應有之義，而反對者認為“應嚴格區分行政檢查與搜查的界限，防止越權”[5]。但可以肯定的是，從住宅安寧權的憲法定位及住宅搜查權與行政檢查權不同的權力配置來看，對行政場所檢查權的擴張適用應當采取謹慎的態度。從程序控制、強制性程度等方面來看，行政檢查權的位階無疑在搜查權之下，其在程序啟動和適用對象方面不能也不應與搜查權等量齊觀。相較于更成熟的刑事訴訟體系下的搜查權，行政監督檢查的職權雖然已有明確的法定依據，但規定相對簡單粗陋，程序控制相對寬松，缺乏有效的外部監督，特別是對于涉及住宅檢查權的程序啟動、適用范圍和行使條件仍有相當的爭議，容易滋生行政公權力的越界失控，亟需進一步完善。

（三）行政執法的住宅檢查權合理限縮芻議

雖然我國目前并未確立類似美國的由法官簽發搜查令的手段來控制行政檢查的令狀主義原則，但美國聯邦最高法院卡馬拉案的判決精神，對于我國行政執法中住宅檢查權的運行機制的塑造無疑具有一定的借鑒意義。在目前的行政檢查規范體系之下，為體現對公民住宅的特殊保護，防止行政檢查權的不當擴張，有必要依法合理限縮和規制行政執法住宅檢查權的適用，具體應當確立以下三個原則。

1.合理根據原則

卡馬拉案的判決精神體現了合理（可信）根據的重要原則，這也同樣蘊含于我國行政法的精神之中，簡言之，行政行為的實施必須具有可信的根據即以事實證據為依據，而不能僅憑主觀猜測或臆斷實施。《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）明確規定依法行政的基本要求之一即合理行政。《行政處罰法》第5條規定：“設定和實施行政處罰必須以事實為依據。”《行政處罰法》第54條規定：“必要時，依照法律、法規的規定，可以進行檢查”，意即現場檢查權不可濫用，“必要時”才可實施并且要依法定職權實施。住宅檢查權更應是如此，行政執法機關只有在掌握了確鑿證據或者具備了高度蓋然性的懷疑時，才適宜啟動該程序。

2.價值衡量和比例原則

在場所功能混同交叉的情況下，行政機關能否直接對私人住宅進行行政檢查的問題，即住宅能否解釋為“經營場所”或其他實施行政違法行為的場所，這牽涉到行政法上的比例原則。比例原則是指行政權特別是行政裁量權的行使應該全面衡量公共利益和個人利益，盡可能地采用對個人利益侵害最小的手段，對個人利益的損害和行政目的所追求的公共利益應該保持均衡[6]。《綱要》對依法行政的基本要求是“所采取的措施和手段應當必要、適當”。而僅僅出于行政執法的合法目的顯然并不能自證其手段的合法合理性。該問題的背后是利用住宅實施了相關行政違法行為的情況下能否改變住宅的性質，對于其解決思路是對于兩種法律保護的價值進行衡量，即是否存在足以對抗或犧牲憲法保護的住宅安寧權利的事實，在此情況下的行政檢查是否足以保護相當的社會利益，以及此時的住宅的主要功能或性質是否已經發生了根本性的改變。因此，如果僅僅因為懷疑違法行為人在住宅內實施了輕微的行政違法行為如存儲非法卷煙，則住宅的基本功能和主要性質并未發生根本變化，行政檢查只是保護了卷煙銷售市場秩序這一法益，尚不足以達到犧牲公民住宅安寧的憲法權利的程度，也不符合行政法上合目的性和手段適當性的比例原則，行政機關在此情況下不宜對個人住宅進行入戶檢查。

3.緊急情況原則

作為行政檢查應同樣以有證搜查為原則，以無證搜查為例外，且應對例外作出高度嚴格的限定。《公安機關辦理行政案件程序規定》第82條在明確了公安機關辦理行政案件的無證檢查權即“對確有必要立即進行檢查的，人民警察經出示人民警察證，可以當場檢查”的同時，特別增設了對住宅進行無證檢查的特定條件，體現了對公民住宅的特殊保護，即“檢查公民住所的，必須有證據表明或者有群眾報警公民住所內正在發生危害公共安全或者公民人身安全的案（事）件，或者違法存放危險物質，不立即檢查可能會對公共安全或者公民人身、財產安全造成重大危害”，意即需要滿足前述的合理根據條件，同時還需符合緊急情況的條件。既然公安機關辦理社會危害更嚴重、緊迫性更強的行政案件時，都尚需滿足特定條件才能對住宅進行無證檢查，則對于一般行政違法行為的查處更應恪守這一原則。因此，該規定的精神有必要嵌入所有行政執法的住宅檢查權機制之中，即行政機關只能在已有證據表明，發生在住宅內的行政違法行為已經足以對公共安全或公民人身財產安全造成重大危險的緊急情況下，才可以在無檢查證的情況下入戶檢查。但即便在此種情況下，出于執法安全和刑行銜接等考慮，行政機關也更適宜通過請求公安機關執行、行政機關予以配合的方式來具體執行[7]。

[1] Frank v. Maryland， 359 U.S.360.

[2] Camara v. Municipal Court， 387 U.S.523.

[3] 沈軍：《中國行政檢查問題研究》，《行政法論叢》第8卷。

[4] 《安全生產法》第65條;《煙草專賣法實施條例》第46條;《反不正當競爭法》第13條;《產品質量法》第18條;《無證無照經營查處辦法》第11條。

[5] 參見曾欽鵬：《執行現場檢查時應注意五個細節》，《中國工商報》2004年8月5日。

[6] 參見章志遠：《行政法總論》，北京大學出版社2014年版，第98頁。

[7] 同前注[5]。

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