紅色資源保護軍地協作及相關問題檢視

李軍靈

摘 要：針對相關部門在紅色資源保護中職責不清、權責不明，致使部分遺址、紀念設施損毀嚴重的問題，軍地檢察機關通過訴前程序督促有關單位依法履職，形成紅色資源保護合力，較好地維護了國防和軍事利益及社會公共利益。在紅色資源保護行政公益訴訟案件辦理中，應將明確紅色資源概念和分類、確定紅色資源保護主體、針對不同類型紅色資源開展針對性保護作為辦案重點。建議加強軍地檢察機關協作，推動提升專業(yè)保護能力與水平，構建常態(tài)化管護機制，注重歷史資料的考證和收集，保護好、傳承好寶貴的紅色資源。

關鍵詞：行政公益訴訟 紅色資源保護 軍地協作

2021年6月25日，習近平總書記在主持十九屆中央政治局第三十一次集體學習時指出，“紅色資源是我們黨艱辛而輝煌奮斗歷程的見證，是最寶貴的精神財富，一定要用心用情用力保護好、管理好、運用好”[1]。2021年4月，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）下發(fā)《關于結合黨史學習教育切實做好革命文物等紅色資源保護檢察公益訴訟工作的通知》，要求各地檢察機關結合正在開展的黨史學習教育，充分發(fā)揮檢察公益訴訟職能，助力保護好革命文物。[2]筆者結合一紅色資源保護檢察公益訴訟具體案例，就辦案實務中的一些問題進行分析和思考，以期為辦理類似案件提供借鑒。

一、基本案情與辦理過程

豫南T縣是革命老區(qū)，從1925年到解放戰(zhàn)爭勝利的24年間，該縣境內先后建立了3個中央級、6個省級、9個地級、12個縣級黨、政、軍領導機構。全縣共有革命遺址、紀念設施200多處，但因疏于管理保護，經過自然侵蝕、人為破壞，有的建筑存在較大安全隱患，有的建筑殘缺破敗，有的甚至已經完全滅失，紅色資源受到嚴重損害。

2021年1月，T縣人民檢察院在履行職責中發(fā)現，縣域內部分紅色資源存在保護不善問題。根據軍地檢察機關有關協作機制，T縣人民檢察院向Z軍事檢察院通報了相關情況，并邀請Z軍事檢察院共同對該縣革命遺址和紀念設施開展調查摸底。

經查，該縣200多處革命遺址、紀念設施中，有3處省級保護文物存在污損和嚴重安全隱患，有63處縣級保護文物受到不同程度的損壞，部分遺址已經滅失，多處烈士墓葬及紀念設施處于無人管理狀態(tài)。2021年4月19日至28日，T縣人民檢察院分別對該縣文化廣電和旅游局、退役軍人事務局以及6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行行政公益訴訟案件立案。隨后，T縣人民檢察院和Z軍事檢察院共同向以上責任單位制發(fā)檢察建議書，督促相關部門依照法律規(guī)定積極履職、形成合力，共同保護好革命遺址、紀念設施等紅色資源。

檢察建議書發(fā)出后，軍地檢察機關針對各責任單位在文物修繕和保護中存在的障礙和顧慮，結合黨史學習教育，于2021年5月7日邀請人大代表、政協委員和各相關單位負責人召開紅色資源保護座談會，提升各方思想認識，明確自身職責。隨后，T縣人民政府下發(fā)紅色資源保護的實施意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府也根據檢察機關建議進行了整改。Y鎮(zhèn)人民政府對N地區(qū)第一個黨小組成立地進行了修繕，并籌建10間房屋作為展覽室;X鎮(zhèn)人民政府建立了N市第一個村級紅色革命遺址紀念館;P鎮(zhèn)人民政府、C鎮(zhèn)人民政府派專人負責收集紅色文化和黨史資料、修繕革命遺址和紀念設施，并計劃打造紅色資源愛國主義教育基地。截至2021年12月，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)已修繕重要革命遺址30余處，樹立紀念石碑50余座，收集相關黨史資料1000余份。

二、案件辦理重點與難點

（一）明確紅色資源概念和分類

紅色資源是一座“富礦”。 [3]“每一個歷史事件、每一位革命英雄、每一種革命精神、每一件革命文物，都代表著我們黨走過的光輝歷程、取得的重大成就，展現了我們黨的夢想和追求、情懷和擔當、犧牲和奉獻，匯聚成我們黨的紅色血脈。”[4]根據《四川省紅色資源保護傳承條例》《安徽省紅色資源保護和傳承條例》等內容，紅色資源是指五四運動以來，中國共產黨領導全國各族人民在新民主主義革命時期、社會主義革命和建設時期、改革開放和社會主義現代化建設新時期、中國特色社會主義新時代所形成的具有歷史價值、紀念意義、教育意義的下列物質資源和精神資源：（一）重要舊址、遺址、紀念設施或者場所等;（二）重要檔案、文獻、手稿、聲像資料和有關實物等;（三）重大事件和重要事跡等;（四）有代表性的文學、藝術作品等;（五）其他具有歷史價值、紀念意義、教育意義的物質資源和精神資源。清楚界定紅色資源的范圍，是做好紅色資源保護和傳承工作的基礎。防止不真實的或者有爭議的紅色資源進入到保護和傳承的范圍，是檢察機關在開展監(jiān)督時要重點注意的問題。

本案中，在200多處紅色資源中，有的屬于文物，有的尚不屬于文物;有的在黨史中有收集記錄，有的在地方志中有顯示，還有的僅在民間傳承、由民間進行保護。對這些相對較分散、無法相互印證的紅色資源進行甄別是案件辦理的重點。首先，T縣人民檢察院從縣文物管理部門調閱全縣文物臺賬，確定已納入文物保護的紅色資源;從黨史辦、民政局、退役軍人事務局收集紅色資源的相關記載資料;委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站工作人員收集鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方志及民間流傳和保護的紅色資源。其次，會同黨史辦、文物管理部門、退役軍人事務局到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對收集的紅色資源進行實地調查考證，確定各類紅色資源的淵源和現狀。最后，組織相關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開座談會對收集考證的紅色資源進行集中研討，最終確定縣域內有保護價值的紅色資源200余處，篩查出有爭議和不符合紅色資源標準的遺跡3處，資料20余份。

（二）確定紅色資源保護主體

目前在國家層面還沒有關于紅色資源保護的統(tǒng)一立法，紅色資源保護的主體責任散見于《文物保護法》《英雄烈士保護法》《烈士褒揚條例》等法律法規(guī)中。涉及的責任主體主要集中在地方各級人民政府、文物保護主管部門、退役軍人事務主管部門、軍隊有關部門等，規(guī)定的比較原則。多頭管理、條塊分割、資源整合不足等問題較為突出。案例中，責任主體分散、職責不明造成紅色資源保護工作處于“都能管、都不管”的狀態(tài)，軍地檢察機關通過召開座談會、聽證會等方式使各責任部門最終達成紅色資源保護共識，形成了保護合力，如明確由文物管理部門制定紅色資源保護方案和提出相關技術要求，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的保護工作進行具體指導;退役軍人事務局負責對烈士紀念設施和散葬烈士墓排查登記，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照方案和檢察建議開展修繕、立碑、管護工作;各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立專人專班，集中3個月時間開展紅色資源保護專項活動，并作出長遠保護規(guī)劃。

（三）針對不同類型紅色資源，開展有針對性保護

本案中，T縣有200多處紅色資源，其中3處省級保護文物、63處縣級保護文物存在污損等問題，涉及革命文物、遺址、紀念設施、黨史資料和非物質文化遺產等多個方面，不是用一個方案、一把尺子就能把保護工作做好，而是需要根據不同的情況，因地制宜、因時制宜、因人制宜，做到因類施策、統(tǒng)籌安排。因此，T縣人民檢察院對相關部門提出有針對性的建議并督促落實，如對已消亡的紅色文物史跡或建筑，原則上不宜再進行復建，可采取在原址樹立標志或碑刻的方式作為紀念;留有部分遺址的可以在保護原遺址的基礎上建紀念館進行綜合保護等，如此才能實現最佳保護效果。

此外，還應確認民間散葬烈士并對其墓葬進行保護。《烈士褒揚條例》第33條規(guī)定：“烈士在烈士陵園安葬。未在烈士陵園安葬的，縣級以上人民政府征得烈士遺屬同意，可以遷移到烈士陵園安葬，或者予以集中安葬。”《民政部、財政部關于加強零散烈士紀念設施建設管理保護工作的通知》規(guī)定“中央財政將根據零散烈士紀念設施普查數據、搶救保護總體規(guī)劃、各地工作進展、地方財力差別等情況對各地開展零散烈士紀念設施搶救保護工作給予一次性補助”。實踐中，往往面臨幾個問題。一是被認定為烈士且有遺屬，但遺屬不同意遷移的烈士散葬墓的保護問題。二是未被認定為烈士，但黨史資料有記載的為革命犧牲的人員的墓葬的保護問題。三是黨史資料無記載，但民間一個區(qū)域均了解其革命事跡的為革命犧牲人員墓葬的保護問題。案件辦理中，賈姓烈士墓、周連長墓、無名新四軍墓未得到有效保護即屬于此種情況。實際工作中，T縣對已經認定為烈士的散葬墓，由退役軍人事務局和烈士遺屬共同按照相關規(guī)定進行保護;黨史有記載未被認定為烈士的，由檢察機關督促退役軍人事務局和黨史研究部門在調查核實的基礎上積極進行申報;無黨史記載但民間流傳確實是為革命犧牲的人員，按照烈士標準進行保護，由退役軍人事務局和相關村組簽訂保護責任書。

三、提升紅色資源保護工作實效的思考

（一）進一步加強軍地檢察機關協作

2020年4月22日，最高檢、中央軍委政法委員會聯合印發(fā)《關于加強軍地檢察機關公益訴訟協作工作的意見》（以下簡稱《意見》），其中“關于協作案件范圍”規(guī)定“軍地檢察機關在依法辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英雄烈士保護等領域涉軍公益訴訟案件中加強協作配合。……，加大對破壞軍事設施、侵占軍用土地等涉軍公益訴訟案件的辦理力度，積極穩(wěn)妥探索辦理在國防動員、國防教育、國防資產、軍事行動、軍隊形象聲譽、軍人地位和權益保護等方面的公益訴訟案件，著力維護國防和軍事利益”。《意見》實施以來，河南、上海、遼寧等地均有效開展了軍地協作調查核實、制發(fā)檢察建議工作。紅色文物保護、烈士紀念設施、英烈名譽榮譽、軍用設施安全以及軍人軍屬合法權益等得到有效維護。但司法實踐中，還存在幾個問題。一是軍事檢察院在協作辦理案件中的作用需進一步加強。《意見》中“關于調查取證”方面規(guī)定“軍事檢察機關需要向地方單位或者人員調查取證的，地方檢察機關應當予以協助”。實踐中大部分協作案件的調查都是由地方檢察機關進行，軍事檢察院因其特殊的職責地位和相對封閉的工作環(huán)境，在某些領域開展調查取證時，還未能像地方檢察機關那樣熟悉，聯合辦案時職能作用沒有得到充分體現。二是軍地檢察院交流聯系需進一步深化。一方面，軍事檢察院辦理公益訴訟案件起步較晚，同時，因其特殊的機構設置和職能配置，在專業(yè)積累和與相關職能部門溝通協調方面，較地方檢察機關略顯經驗不足。另一方面，地方檢察機關對涉軍利益某些領域的辦案技能和知識儲備也存在短板。因此，應進一步加強軍地協作、軍地交流、軍地資源和技術共享。

（二）推動提升專業(yè)保護能力和水平

紅色資源是鮮活的歷史，是開展黨史學習教育的生動教材，要保護好、管理好、運用好。實踐中，相關職能部門在開展紅色資源保護工作時往往陷于“不敢動” “不會動”的窘境。文物的修繕和管理有著嚴格的要求，《文物保護法》第8條第2款規(guī)定，地方各級人民政府負責本行政區(qū)域內的文物保護工作。按照屬地管理原則，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級政府是文物保護修繕的主要責任主體，但其對文物類紅色資源的修繕和保護普遍缺乏專業(yè)的知識和預判，更缺乏修繕的資質。這也是案例中反映的省級、縣級紅色文物持續(xù)受到損壞的主要原因之一。處于損害風險影響下的紅色文物，需要有專業(yè)的人員定期進行評估、止損、修復，對于亟需修復的紅色資源，各級政府應委托有資質單位制作方案，及時進行有效修復。另外，紅色文物種類多，修繕資金投入大，也是制約紅色資源保護工作效果的重要因素。省級文物保護有專項資金進行扶持，到縣級文物保護層面，受資金掣肘，文物保護工作開展受限。如案例中，T縣已多年未對文物保護工作撥付專項資金，對大量未達到文物保護級別的紅色遺址、舊址和黨史資料、非物質文化遺產等的保護更是缺乏資金支持。因此，應拓寬融資渠道，在增加專項預算的基礎上，出臺有關政策，吸納更多社會資金參與到紅色資源保護中。

（三）開展跟進監(jiān)督，推動構建常態(tài)化管護機制

最高檢張軍檢察長在十三屆全國人大常委會第十四次會議上所作《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》中提到，“樹立‘持續(xù)跟進監(jiān)督’理念”[5]。2021年7月1日實施的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第77條規(guī)定，“提出檢察建議后，人民檢察院應當對行政機關履行職責的情況和國家利益或者社會公共利益受到侵害的情況跟進調查，收集相關證據材料”。檢察建議不能一發(fā)了之，檢察機關必須跟進監(jiān)督，確保檢察建議落地落實，確保國家利益和社會公共利益得到及時有效的保護。紅色資源因其時間久、位置偏僻、自然遺址多等特性，具有易滅失、修繕難度大的特點。跟進監(jiān)督，確保實效顯得尤為重要。如易滅失的偉人故居、自然遺址要保證不受到損害;紀念性標志、碑刻要保持清潔和周邊環(huán)境的整潔;烈士陵園和散葬烈士墓的保護、黨史資料和非物質文化遺產的收集傳承等工作要長期開展。檢察機關要持續(xù)跟進監(jiān)督，督促相關部門構建常態(tài)化管護機制，防止出現面子工程、短期工程，損害紅色資源的可持續(xù)利用。要提升監(jiān)督剛性，對于應付性整改、怠于整改或整改后因怠于管理又反彈的，要及時固定證據，在督促效果不明顯的情況下，及時提起行政公益訴訟。

（四）注重歷史資料的考證和收集，豐富紅色資源

在紅色資源保護中，黨史資料收集整理、黨史宣傳教育是各級人民政府的職責，也是檢察機關開展紅色資源保護檢察公益訴訟的重要內容。黨史資料的收集是一項嚴謹的工作，要反復地比對、考證，去偽存真。既要有相關資料相互印證，還要盡可能保持歷史事實的連續(xù)性，不能僅憑一處記載或幾人口述就確定下來。在具體認定中，應以黨史記載為主，參考地方志，吸納民間傳承內容，最后確定哪些可以固定下來作為歷史資料，哪些需要再繼續(xù)補正，哪些不能作為黨史資料收存。在本文案件辦理中，T縣檢察機關邀請黨史辦、文廣旅局、退役軍人事務局、民政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對檢察監(jiān)督中收集的歷史資料進行了集中會審，篩選出有價值的黨史資料1000余份，為黨史教育提供了素材。

[1] 習近平：《用好紅色資源 賡續(xù)紅色血脈 努力創(chuàng)造無愧于歷史和人民的新業(yè)績》，人民網http：//jhsjk.people.cn/article/32244129，最后訪問日期：2021年12月22日。

[2] 參見《最高檢發(fā)布通知? 以檢察公益訴訟保護革命文物》，《人民日報海外版》2021年5月10日。

[3] 參見許徐琪：《用好紅色資源，傳承紅色基因》，《經濟日報》2021年6月21日。

[4] 同前注[1]。

[5] 《張軍：以功成不必在我的態(tài)度和建功必定有我的擔當奮力開創(chuàng)新時代公益訴訟檢察工作新局面》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191023_435573.shtml，最后訪問日期：2021年12月1日。

2455500783331