中立抑或選邊？印度尼西亞外交行為的歷史考察及其啟示

韋 紅

當今世界，大國競爭日趨激烈。作為東南亞地區重要國家的印度尼西亞，面臨中美競爭，首先表達的立場是不結盟和不選邊站。印度尼西亞總統佐科曾明確表示，印度尼西亞選擇了既開放又競爭的經濟模式，印度尼西亞利益至上，印度尼西亞與所有國家均保持良好關系①UTOMO A P.Ditanya antara Pilih AS atau China,begini jawaban Presiden Jokowi[EB/OL].（2020-02-14）[2022-06-02].https://internasi‐onal.kompas.com/read/2020/02/14/09362311/ditanya-antara-pilih-as-atau-china-begini-jawaban-presiden-jokowi?page=all.。面對美國的游說和拉攏，印度尼西亞外交部部長蕾特諾也明確表示，印度尼西亞無意卷入中美競爭中②Reuters.Menlu Retno:Indonesia tidak ingin terjebak oleh persaingan AS dan China[EB/OL].（2020-09-08）[2022-06-30].https://nasional.kontan.co.id/news/menlu-retno-indonesia-tidak-ingin-terjebak-oleh-persaingan-as-dan-china?page=all.。然而，不選邊站并不意味著消極地等距離外交，印度尼西亞始終根據“獨立、積極”的外交原則和國家利益來處理與相互競爭的大國之間的關系。2022年11月16日，中國與印度尼西亞發表聯合聲明，雙方就加強中國和印度尼西亞全面戰略伙伴關系和共建中國和印度尼西亞命運共同體達成新的重要共識。印度尼西亞作為中國周邊外交的戰略支點，有必要對其外交行為做深入研究，把握其規律，以便為進一步深化兩國關系提供有價值的參考。

本文以冷戰初期（1947—1965年）印度尼西亞對外行為為研究對象，探討其對外行為選擇背后的邏輯，為當今中國對印度尼西亞外交政策提供歷史借鑒。印度尼西亞獨立不久，即面臨著冷戰兩大陣營的激烈爭奪。為最大化獲取國家利益，當時印度尼西亞提出“獨立、積極”的外交思想，決意在大國競爭中奉行不結盟原則，走中立主義道路。然而，中立主義道路并非一帆風順，面臨各種壓力和挑戰，印度尼西亞對外政策左右搖擺，從20世紀50年代初的親西方中立到20世紀50年代下半期的親東方中立，再到20世紀60年代上半期逐漸偏離中立道路，倒向中國等社會主義國家。1965年8月17日，印度尼西亞總統蘇加諾高調宣布：存在一個強大的牢不可破的雅加達—金邊—河內—北京—平壤軸心①AGUNG I AA G.Twenty years:indonesian foreign policy1945-1965[M].The Hague：Mouton&Co，1973：441.。印度尼西亞外交如何從最初獨立時的中立走向1965年的選邊站？其背后的邏輯是什么？本文擬對此做深入探討。

目前，關于冷戰時期印度尼西亞外交研究大致有五種觀點，一是中立外交穩定說。即認為在整個冷戰時期，印度尼西亞的中立外交政策是長期的和穩定的，不因政治制度變動而變動。之所以如此，其原因在于印度尼西亞的地緣和在國際體系的位置、國內政治力量結構、國內政治文化②孫麗萍.印尼中立主義外交初探[J].長春師范學院學報（人文社會科學版），2007（7）：21-24.。也有學者認為印度尼西亞之所以長期奉行獨立自主、不結盟中立主義政策，原因在于印度尼西亞的脆弱性和不安全感③代帆.脆弱性、不安全感與印度尼西亞的外交政策：從蘇加諾到蘇哈托[J].南洋問題研究，2008（1）：38-47.。二是國內政治說。即認為印度尼西亞對外政策的變動主要是國內政治因素所導致的。如利扎爾·蘇克瑪（Rizal Sukma）認為，印度尼西亞對華政策主要反映了其國內政治情況④SUKMA R.The evolution of Indonesia's foreign policy:an Indonesian view[J].Asian survey，1995（3）：304-315.；邁克爾·利弗爾（Michael Leifer）的著作也著重從國內政治視角來分析印度尼西亞的外交⑤LEIFER M.Indonesia's foreign policy[M].London:George Allen&Unwin Ltd，1983：28.。三是第三方大國因素說。即認為印度尼西亞與一大國的關系深受另一大國因素的影響。有學者認為，印度尼西亞在實施對華政策時，美國始終是一重要影響因素，并在其采用制衡、追隨與對沖等戰略方式中扮演相應角色⑥陳翔.印尼對華政策中的美國因素分析：基于不對稱關系的視角[J].區域與全球發展，2018（4）：138-153，160.。同樣，也有學者認為中國因素在美國與印度尼西亞關系變動中發揮著重要作用及影響⑦梅森，高艷杰.冷戰初期美國與印尼關系中的中國因素分析[J].中共黨史研究，2012（9）：106-113.。四是綜合因素說。有學者認為1950年前后印度尼西亞對華關系的發展演變是國內因素、國際因素和華人因素三個因素合力之結果⑧陳衍德，許振政.印尼對華關系的背景：1950年印尼與中國建交前后[J].南洋問題研究，2009（3）：20-29.。也有學者認為，國內政治競爭和印度尼西亞對外部世界的認知共同作用形成了特定時期印度尼西亞的外交政策⑨WEINSTEIN F B.The uses of foreign policy in Indonesia:an approach to the analysis of foreign policy in the less developed countries[J].World politics，1972（3）：356-381.。五是戰略利益說。有學者認為中國與印度尼西亞在20世紀60年代友好關系達到了高峰，根源于雙方的共同戰略利益。中國急需新興力量抗衡蘇聯和美國，印度尼西亞需要中國支持以收復西伊里安，對抗馬來西亞斗爭等⑩李艷輝.戰后中國與印尼的關系[J].南洋問題研究，1994（2）：14-22.[11]高艷杰.1959—1961年印尼排華浪潮與中印尼關系的波動[J].世界歷史，2020（5）：45-59.。

以上各種觀點雖然對冷戰時期印度尼西亞外交及其變遷具有一定解釋力，但是對于1947—1965年印度尼西亞為何從中立道路走向選邊站仍探討不足。例如，中立外交穩定說將中立視為印度尼西亞整個冷戰時期的外交特征，而對歷史上曾出現的選邊站現象未加關注。又如，第三方大國因素說未能有效解釋這樣一個問題：20世紀五六十年代中美兩國對抗關系未發生明顯變化，為何50年代印度尼西亞能基本堅持中立主義道路，而到60年代則不能？再如國內政治說，國內政治因素包羅萬象，到底何種國內政治因素起著關鍵性作用？現有成果對此莫衷一是。關于戰略利益說，現有成果無法解釋為什么在20世紀60年代上半期印度尼西亞與美國及與中國之間的戰略利益會出現如此大的差異和重合。綜合因素說同樣讓人難以識別出導致印度尼西亞與大國關系變化的關鍵性因素。這些都有待于進一步深入探討。

本文認為，冷戰初期，印度尼西亞作為一個剛擺脫殖民統治的新興獨立國家，其外交有著強烈的民族主義目標和角色定位，而大國對于其目標和角色定位的回應則影響著其與大國關系的親疏。當時印度尼西亞外交的目標任務、角色定位及與大國的互動是影響其從中立走向選邊站的關鍵變量。為論證這一觀點，本文分四個部分：第一部分主要探討印度尼西亞爭取獨立期間中立主義外交政策的提出及其背景；第二部分主要探討1947—1952年印度尼西亞在中立主義的框架下所實施的親西方中立外交行為及其原因；第三部分主要探討1953—1962年印度尼西亞親東方的中立外交行為及其原因；第四部分則探討1963—1965年印度尼西亞如何從親東方中立轉為選邊站。

一、印度尼西亞中立主義外交政策的提出及其背景

1945年8月17日，蘇加諾趁日本投降之際發表獨立宣言，印度尼西亞共和國宣告成立。然而不久之后，荷蘭軍隊以接受日本投降名義重返印度尼西亞，向印度尼西亞共和國發動全面進攻，企圖重建殖民統治，印度尼西亞進入爭取民族獨立的斗爭時期。此時印度尼西亞外交的首要目標是在國際上尋求大國支持，爭取民族獨立。與此同時，世界逐漸分裂成兩大集團，東南亞地區成為冷戰前沿。印度尼西亞作為東南亞地區大國，成為冷戰時期大國競相拉攏的重要對象，這也導致了其國內政治的分裂。整合國內政治分裂也成為當時印度尼西亞領導人的重要目標之一。肩負兩大目標，再加上對被殖民的歷史記憶，印度尼西亞領導人面對大國競爭和對抗，提出“獨立、積極”的外交思想，確立走獨立自主的中立主義道路。

（一）“獨立、積極”的中立主義外交政策的提出

1947年，印度尼西亞第一任總理蘇丹·沙里爾（Sutan Sjahrir）參加在新德里召開的亞洲關系會議時，對印度尼西亞的外交政策有著初步的闡釋。他首先譴責世界分化成兩個相互矛盾的集團，他建議亞洲國家不遵循這種模式，放棄加入這些集團。他認為如果加入這些陣營，就意味著增加世界緊張，與亞洲人民的利益相悖。他呼吁亞洲國家為了共同的利益團結起來，與其他國家建立友好關系，從而實現一個世界的愿景①AGUNG I A A G.Twenty years:Indonesian foreign policy1945-1965[M].The Hague:Mouton&Co,1973:25.。這一講話初步反映出印度尼西亞后來提出的“獨立、積極”的外交思想。

1948年9月，新上任的印度尼西亞總理穆罕默德·哈達（Mohammad Hatta）在印度尼西亞中央國民委員會發表了“兩塊礁石之間”的演講，明確提出“獨立、積極”的外交思想。他指出：“印度尼西亞并不迫切需要在兩大集團之間作出選擇。它獨立自主的政策使其不與任何一方為敵，使它不因偏袒任何一方面損害自己的利益，使它在相互尊重的基礎上與所有國家為友。”②HATTA M.Indonesia's foreign policy[J].Foreign affairs,1953（3）:441-452.為了塑造印度尼西亞在世界政治中獨立自主的國際形象，哈達明確表示其政府將考慮同所有不同意識形態的國家合作，尋求與資本主義和社會主義國家同時建立外交關系。如為保持中立，哈達政府既不承認南越的保大政權，也不承認北越的胡志明政權①LEIFER M.Indonesia's foreign policy[M].London:George Allen&Unwin Ltd，1983:28.。

在哈達政府的領導下，印度尼西亞走上了獨立自主的中立主義道路。印度尼西亞希望在日益嚴重的大國對立中，不卷入大國沖突，不追隨任何一方，不與任何一方為敵，獨立自主地決定自己的對外政策。

（二）中立主義外交政策確立的背景

這一時期印度尼西亞之所以強調走獨立自主的中立主義道路，不追隨兩大集團中的任何一方，與當時執政精英確立的目標任務及與大國互動的歷史記憶有著密切關系。

1.實現獨立和團結的目標任務驅使印度尼西亞避免選邊站

1945—1949年，印度尼西亞執政精英定下兩大亟待實現的目標：一是從荷蘭的占領下爭取民族獨立；二是維護國內政治團結，構建國家認同。為了實現第一個目標，印度尼西亞希望與所有大國建立良好關系，最大程度爭取國際社會對其獨立斗爭的支持。1945年10月25日，雅加達發表了印度尼西亞共和國與外交世界的關系公報，強調準備在承認印度尼西亞人民自決權的基礎上同任何國家進行談判②葉菲莫娃.斯大林和印度尼西亞：1945—1953年蘇聯對印度尼西亞的政策：不為人知的一頁[M].呂雪峰，譯.北京：世界知識出版社，2016：22.。隨著冷戰的開始，印度尼西亞政府認識到無論追隨哪一方都不利于其最大限度爭取國際社會對其獨立的支持，中立是最好的選擇。為此，印度尼西亞一直避免將獨立問題視為只涉及其與荷蘭兩國間的談判問題，它成功地將該問題國際化，并將其提交到聯合國安理會。為了贏得這場政治上的戰役，印度尼西亞和一些在聯合國安理會發揮作用的國家保持著密切關系。印度尼西亞在第一時間與澳大利亞、比利時、美國、蘇聯建立外交關系，同時也尋求與中國建立外交關系。印度尼西亞的積極外交使其成功地獲取了來自聯合國的支持及阿拉伯國家、美國、澳大利亞、蘇聯等對其爭取獨立的支持、同情③AGUNG I AA G.Twenty years:Indonesian foreign policy1945-1965[M].The Hague:Mouton&Co，1973：78.。

在爭取獨立期間，印度尼西亞國內政治的特點是政治精英階層嚴重分裂。印度尼西亞中央領導人在建國理念、種族、意識形態和宗教等方面存在嚴重分歧。特別是隨著兩大對立集團敵對情緒的日益增長，印度尼西亞精英階層依據各自陣營的意識形態，對印度尼西亞在國際上采取何種立場看法迥異。共產主義團體要求印度尼西亞站在蘇聯一邊，但其他團體則傾向于西方陣營。在此背景下，印度尼西亞政府提出“獨立、積極”的外交原則，“旨在緩和相互對立的精英之間的競爭”，“防止世界超級大國之間的意識形態競爭加劇該國政治領導人之間的嚴重政治分歧。”哈達認為：“采取獨立的、避免與任何一個大國集團結盟的外交政策，有助于培養國家團結。”④SUKMA R.The evolution of Indonesia's foreign policy:an Indonesian view[J].Asian survey，1995（3）：304-315.

2.與大國互動的歷史記憶導致印度尼西亞青睞中立主義

印度尼西亞近代被殖民的歷史使其對大國懷有極大的戒心。正如哈達所說：“幾個世紀以來把他們束縛在一起的殖民地位的記憶使他們抵制任何他們認為企圖再次殖民他們的東西，無論是通過經濟或意識形態的統治。這種心理因素深刻地影響了印度尼西亞對獨立政策的堅持。”⑤HATTA M.Indonesia's foreign policy[J].Foreign affairs，1953（3）：441-445.印度尼西亞爭取獨立的經歷進一步加劇了對大國的不信任。印度尼西亞政府認為，“與荷蘭人艱難的談判過程給人留下了不愉快的印象：西方列強正在玩一場游戲，以拖延承認印度尼西亞的獨立。西方列強拒絕命令荷蘭人撤出他們以武力占領的領土。”①SUKMA R.The evolution of Indonesia's foreign policy:an Indonesian view[J].Asian survey,1995（3）:304-315.盡管印度尼西亞后來在美國的支持下獲得了受國際社會承認的國家獨立，但其精英階層普遍認為印度尼西亞獨立是經過艱苦斗爭取得的，大國的外部作用是基于自私的目的而非民族自決。印度尼西亞的獨立完整是不能被保證的，大國很容易違背其利益②LEIFER M.Indonesia's foreign policy[M].London:George Allen&Unwin Ltd,1983:26，序言XVII.。在與蘇聯的關系上，盡管蘇聯支持印度尼西亞人民反對荷蘭殖民統治，并在聯合國安理會上給予其支持，但這也沒有建立起印度尼西亞對蘇聯的信任。印度尼西亞強烈懷疑蘇聯對其共和國的支持是機會主義，擔心蘇聯想借此介入印度尼西亞共產黨事務。尤其是“茉莉芬事件”③茉莉芬事件：1948年9月，親印度尼西亞共產黨的左翼部隊在東爪哇的茉莉芬建立新政府，哈達政府派兵前去鎮壓，左翼領導人被捕或被殺。見許利平，薛松，劉暢.印度尼西亞[M].北京：社會科學文獻出版社，2019：90.后蘇聯經常批評共和國的領導人，更加劇了印度尼西亞精英階層的擔心④同①.。印度尼西亞與大國互動的過往經驗加強了他們對獨立自主外交政策的堅持，對大國的戒心導致其難以追隨大國。

二、印度尼西亞親西方中立外交（1947—1952年）

“獨立、積極”的外交思想確立后，印度尼西亞歷屆政府在外交中努力保持著中立。哈達之后的納席爾（Natsir）政府上臺后，再次重申：“兩個大國的意識形態和政策沖突正在迅速發展，且變得越來越激烈。每個集團都在努力尋找更多的盟友，并形成各自的集團，即美國領導的西方集團和蘇聯領導的東方集團。這種意識形態的沖突已經變得嚴重，并造成了冷戰。冷戰隨時可能發展成為在兩個權力集團勢力范圍中的戰爭。在這種非常危險的情況下，印度尼西亞決定采取獨立的外交政策。”⑤AGUNG I AA G.Twenty years:Indonesian foreign policy1945-1965[M].The Hague:Mouton&Co,1973:179.在獨立外交政策下，印度尼西亞在國際事務中采取中立立場，拒絕結盟，不卷入大國沖突。1950年朝鮮戰爭爆發后，印度尼西亞對交戰雙方拒絕表明贊成或不贊成的態度，并發表聲明稱朝鮮半島的敵對態勢是美國與蘇聯發動的另一場冷戰，印度尼西亞不希望選擇任何一方。隨后印度尼西亞頒布法令，禁止所有參加在朝鮮的“聯合國行動”的外國艦隊在印度尼西亞港口補充燃料、裝載或者維修。印度尼西亞政府宣布，由于尚未成為聯合國的正式成員國，印度尼西亞沒有義務遵循安理會關于援助韓國的決議；所有停靠印度尼西亞港口的船只必須向印度尼西亞政府提交申請，印度尼西亞政府會依照國家禮儀予以答復⑥Washington,Information Office,Embassy of Indonesia.Report on Indonesia[R].Washington D.C:Embassy of Indonesia 1950：1-2.轉引自梅森，高艷杰.冷戰初期美國與印尼關系中的中國因素分析[J].中共黨史研究，2012（9）：106-113.。1951年，美國曾與澳大利亞、新西蘭和日本秘密試探印度尼西亞政府，希望建立一個類似于《北大西洋公約》的太平洋條約，但因為印度尼西亞政府不愿對此積極回應而放棄⑦ROADNIGHT A.United States policy towards Indonesia in the Truman and Eisenhower years[M].New York:Palgrave Macmillan,2002:104-105.。

盡管這一時期印度尼西亞堅持獨立自主的中立外交，但是中立外交不等于等距離外交。出于實用主義的考慮，此時印度尼西亞的中立外交具有一定的偏向性。1947—1952年，印度尼西亞將實現國家真正獨立及擺脫國內經濟困境定為其外交的兩大目標，西方集團被認為在其目標實現中具有無可替代的作用，于是其中立外交表現出親西方特征。

（一）實現國家獨立的外交目標定位與對美依賴

印度尼西亞共和國宣布成立初期，其外交的首要目標是要荷蘭承認印度尼西亞共和國的獨立。在當時的印度尼西亞政府看來，由于自身的虛弱，僅靠自身的力量難以實現目標，只有依賴國際社會的支持和大國的干預，而以美國為首的西方國家被認為能在其中發揮舉足輕重的作用。正如沙里爾所說：“印度尼西亞在地理上處于盎格魯—撒克遜資本主義和帝國主義的影響范圍內。因此，印度尼西亞的命運最終取決于盎格魯—撒克遜資本主義和帝國主義的命運。”①CLARK M.Indonesia's postcolonial regional imaginary:from a "neutralist" to an "all-directions" foreign policy[J].Japanese journal of po‐litical science,2011(2):287-304.在他看來，印度尼西亞的獨立更依賴于美國，因為美國是太平洋地區遙遙領先的最大強國，他曾斷言，印度尼西亞的獨立取決于能否與太平洋彼岸的美國保持和諧。他認為在第二次世界大戰后時代，任何試圖追求有形目標的國家，無論是追求獨立的東南亞國家，還是納粹德國戰敗后追求經濟復蘇的歐洲國家，都面臨著需要顧及美國的政治敏感性和地緣政治戰略的局面②GOUDA F,ZAALBERG T B.American visions of the netherlands east Indies/Indonesia:US foreign policy and indonesian nationalism,1920-1949[M].Amsterdam:Amsterdam University Press,2002:212.。

在兩大集團競爭的情況下，哈達試圖以遠共和反共立場來討好美國助其實現獨立的任務。1948年5月，當時荷蘭尚未承認印度尼西亞獨立，蘇聯宣布有意與印度尼西亞共和國建立領事關系，但哈達政府對此并不領情，并“向美國國務院保證，只要他還是總理，就不會與蘇聯交換領事。”③同②259.哈達政府擔心與蘇聯走得太近，會使美國更偏向荷蘭或者失去美國援助。“茉莉芬事件”以后，哈達努力說服美國：“美國的利益和印度尼西亞共和國的利益是一致的。在全球戰爭即將爆發之時，當務之急是在印度尼西亞建立強大民主政權以防止極權主義的趨勢。一個軟弱不民主的印度尼西亞將對世界的福祉構成嚴重威脅。”哈達的策略發揮了作用，“美國政府開始越來越多地將印度尼西亞問題視為冷戰時期的緊急情況。當荷蘭外長交部部長訪問華盛頓并希望獲取美國支持時，美國國務卿喬治·馬歇爾則讓他確信，美國贊成荷蘭與印度尼西亞通過談判解決問題，而不贊成用進一步的軍事行動來解決問題。”④LEIFER M.Indonesia's foreign policy[M].London:George Allen&Unwin Ltd,1983:21.最終在美國的壓力下，1949年12月，荷蘭與印度尼西亞簽署了《圓桌協定》，印度尼西亞獲得了真正的獨立。

（二）爭取經濟外援的外交目標定位與親西遠東

印度尼西亞獨立初期，經濟惡化，政府需要大量資金用于重建工作及維護軍事安全。哈達政府將解決經濟難題視為獨立后最迫切的任務⑤萊格.蘇加諾政治傳記[M].上海外國語學院英語系翻譯組，譯.上海：上海人民出版社，1977：370.。盡管西方列強在印度尼西亞爭取民族獨立時的態度讓其失望，但出于實用主義的考慮，印度尼西亞并沒有表現出與西方的疏遠。在印度尼西亞執政精英看來，恢復經濟同樣也只能依賴西方國家。“援助和投資的主要來源只有一個，那就是包括日本在內的西方資本主義國家。”⑥LEIFER M.Indonesia's foreign policy[M].London:George Allen&Unwin Ltd,1983:113.

出于國家建設的需要，盡管哈達表示在外交中走中立主義道路，但其領導的內閣毫不掩飾與西方國家密切合作的興趣，并以遠共和反共的姿態來吸引西方的援助。美國對此深有感受：“印度尼西亞政府是非共產主義組織，其領導人過去曾表明，他們愿意強行鎮壓任何共產主義奪取政權的企圖，愿意與美國保持密切關系，并積極尋求美國的經濟和技術援助。”⑦Department of State.Policy Statement on Indonesia:611:56D/F2750[C].washington D.C；Department of state,1950.出于對印度尼西亞反共的回報，1950年，在美國的支持和贊助下，印度尼西亞從美國進出口銀行獲得了1億美元的貸款，以恢復其經濟。同年，哈達以印度尼西亞共和國總理的身份與美國政府達成一項協議，為其警察部隊購買500萬美元的小型武器①AGUNG I AA G.Twenty years:Indonesian foreign policy1945-1965[M].The Hague:Mouton&Co,1973:182.。

為了獲得美國的援助，印度尼西亞在與中國的關系上保持著適當的距離。盡管印度尼西亞與中國在1950年4月建交，但是建交后并不熱心發展兩國關系。當時中方在建交后迅速選定王任叔為駐雅加達首任大使，而印度尼西亞則遲遲不任命駐華大使，直到1950年11月17日才任命一名駐華臨時代辦。“印度尼西亞政府任命一名臨時代辦到北京，顯示其打算低調處理與北京的外交關系。”②同①202.1950年9月，蘇加諾向美國駐印度尼西亞大使科克倫（Cochran）表示，他沒有宣布支持共產主義中國加入聯合國③The Ambassador in Indonesia(Cochran)to the Acting Secretary of State756D.00/9-2550[A/OL].（1950-09-25）[2022-06-30].https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1950v06/d660.。

1951年4月上臺的蘇基曼（Sukiman）政府更是奉行明顯的親美政策，在一些重大問題上站在美國一邊。蘇基曼上臺后不久即確認支持聯合國對中國的橡膠禁運。作為對華實施禁運的條件，印度尼西亞不僅從美國政府那里額外獲得5000萬美元的貸款，而且還因此獲得了橡膠和錫的“韓戰繁榮”。印度尼西亞橡膠貿易的世界份額在朝鮮戰爭期間曾一度高達51.9%④LU S C．Relations with Indonesia,1953-1961[D].Columbus：Ohio University,1997：32.轉引自梅森，高艷杰.冷戰初期美國與印尼關系中的中國因素分析[J].中共黨史研究，2012（9）:109.。為了獲取美國的軍事援助，1952年1月，印度尼西亞與美國秘密簽署《共同安全法案》（Mutual Security Act）。根據該法案，印度尼西亞作出保證，將打擊共產主義，并協助美國履行其軍事義務。該法案除了規定提供基本的經濟和技術援助，還允許釋放未交付的200萬美元軍事援助。不過，該秘密協議最終被議會否決，因為它“被指責破壞了印度尼西亞的中立性，將印度尼西亞帶入西方陣營”⑤ROADNIGHTA.UnitedStatespolicytowardsIndonesiain the Truman andEisenhoweryears[M].NewYork:PalgraveMacmillan,2002：97.。蘇基曼內閣也因此倒臺。

（三）蘇聯對印度尼西亞內政批評致兩國關系疏離

這一時期印度尼西亞之所以疏遠共產主義國家，除了上文所提到的印度尼西亞方面的原因，蘇聯對印度尼西亞做出的行為也是原因之一，特別是蘇聯領導層對印度尼西亞領導人的負面看法進一步疏遠了兩國關系。“雖然從1946年起，蘇聯開始積極支持這個國家的反殖民主義斗爭，但對該國的領導人沒有表現出特別的好感……蘇加諾被定性為‘小資產階級領導人，搖擺不定，性格懦弱’，‘真正的妥協分子’。”⑥葉菲莫娃.斯大林和印度尼西亞：1945—1953年蘇聯對印度尼西亞的政策：不為人知的一頁[M].呂雪峰，譯.北京：世界知識出版社，2016:39.在斯大林執政期間，蘇加諾和哈達被視為帝國主義的傀儡或代理人。特別是“茉莉芬事件”后，蘇聯報刊對蘇加諾、哈達、沙里爾進行了強烈的譴責，開始把他們列入由荷蘭殖民者和美帝國主義庇護下的右派反動勢力行列⑦同⑥102.。1950年5月，哈達政府派遣代表團前往蘇聯訪問，以探明蘇聯對于印度尼西亞加入聯合國的態度，但這一代表團在蘇聯受到冷遇，導致該代表團得出這樣的印象：蘇聯政府不太關心印度尼西亞代表團，并對與印度尼西亞建立密切和友好關系表現出漠不關心。雖然這次訪問簽署了交換外交代表的共同協議，但是直到1954年，蘇聯政府才在雅加達開設了大使館，印度尼西亞才第一次派遣大使到莫斯科①AGUNG I AA G.Twenty years:Indonesian foreign policy1945-1965[M].The Hague:Mouton&Co,1973:182.。

總之，執政精英的外交目標定位及對大國在其目標實現中的作用認知，再加上大國對印度尼西亞的政策回應，導致這一時期印度尼西亞親西疏東的外交傾向，這一定程度上反映了印度尼西亞外交中的實用主義特征。不過，盡管這一時期印度尼西亞出于實用主義目標表現出親美傾向，但最終未能完全倒向美國。其主要原因在于爭取獨立的歷史記憶使得印度尼西亞人民充滿強烈的民族主義情緒，他們強烈要求從與殖民主義有關的任何因素中剝離出來。獨立自主的價值與依附美國是不相容的，這就是蘇基曼內閣與美國秘密簽署《共同安全法案》后被迫下臺的重要原因。保持獨立自主的前提下偏向美國只是印度尼西亞當時實現其目標的一種策略選擇。

三、印度尼西亞親東方中立外交（1953—1962年）

1953年，阿里·沙斯特羅阿米佐約（Ali Sas‐troamidjojo）政府上臺后，其外交目標定位相較前任有所改變。此時發展國內經濟不再是外交的優先目標，做反殖民主義的斗爭者以提升印度尼西亞國際影響力成為其新追求。與此同時，隨著印度尼西亞的獨立得到國際社會的承認，收復西伊里安以實現國家統一也成為這一時期印度尼西亞外交的優先目標②1949年荷蘭在向印度尼西亞移交主權時，拒絕把西伊里安交給印度尼西亞，但印度尼西亞主張所有曾經屬于荷蘭東印度群島的領土都應該并入新的印度尼西亞共和國。此后印度尼西亞一直為收復西伊里安與荷蘭政府談判。談判失敗后，印度尼西亞將該問題提交給聯合國，見WEINSTEIN F B.Indonesian foreign policy and the dilemma of dependence:from Sukarno to soeharto[M].Jakarta:Equinox，2007:73.。做反殖民主義斗爭者及收復西伊里安成為此后這十年印度尼西亞外交追求的兩大目標。這兩大目標定位決定著印度尼西亞在保持中立主義基本框架下逐步轉向東方，而大國對其政策回應則為其親東方中立提供了空間。

（一）反殖民主義斗爭者的角色定位促使印度尼西亞外交傾向向東轉

阿里政府上臺后，對“獨立、積極”的中立外交重新進行了解讀，他認為“中立”過于消極，是一種不敢正視現實的“鴕鳥政策”，印度尼西亞自然資源豐富，地處印度洋和太平洋戰略要地，有必要積極參與世界政治斗爭。“不結盟政策不再把重點放在‘不倒向任何集團’的政策上，而是放在維護世界和平和發展中國家的繁榮與福利上。只有盡快填平工業國家與發展中國家之間的物質財富的鴻溝，世界和平才能保持。當然要填平這個鴻溝，需要進行堅忍不拔的斗爭。斗爭包含著積極的意義。因此，積極的因素也寓于‘不結盟’政策中。”③沙斯特羅阿米佐約.我的歷程[M].周高塔，宋康源，譯.北京：世界知識出版社，1983：164，165.阿里希望通過實施積極的“不結盟”政策，并強調能夠引起亞非國家興趣的反殖民主義問題，以形成印度尼西亞的國際形象④同①187.。

反殖民主義斗爭者角色定位決定著印度尼西亞必然轉向東方集團。阿里上臺后，相繼與中國、捷克、波蘭和匈牙利簽訂貿易協定，并拒絕美國一手策劃的東南亞條約組織⑤梁敏和.印度尼西亞史綱[M].北京:世界圖書出版公司，2019：209-210.。1954年，印度尼西亞與蘇聯相互在對方設立大使館。阿里派出印度尼西亞最有才干的高級外交官蘇班德里約（Suban‐drio）前往莫斯科任大使。阿里還提出召開亞非會議的想法，不僅旨在促進亞洲和非洲國家在國際政治中獲得更大的自治權，也將他的政府與前任親美政府區分開來⑥CLARK M.Indonesia's postcolonial regional imaginary:from a "neutralist" to an "all-directions" foreign policy[J].Japanese journal of Po‐litical Science,2011(2):293.。1955年召開的萬隆會議，一方面促進了亞非國家的團結，另一方面也極大地提高了印度尼西亞的國際影響力，印度尼西亞成為亞非合作的領導者。1956年3月，第二屆阿里內閣上臺，繼續加強與亞非國家合作，并宣布自1956年6月6日起，印度尼西亞不再受聯合國有關禁止將橡膠賣給中國的規定約束①梁敏和.印度尼西亞史綱[M].北京：世界圖書出版公司，2019：216.。

（二）親東方外交被蘇加諾視為收復西伊里安的施壓工具

收復西伊里安此時成為印度尼西亞外交重要目標。印度尼西亞曾多次將該問題提交給聯合國，同時希望得到美國的支持，然而美國一直持中立態度。“由于缺乏美國的支持，印度尼西亞（在聯合國）的努力注定失敗。美國的官方立場是中立，但中立實際上是對現狀的支持，這意味著荷蘭繼續占領有爭議的領土。”②WEINSTEIN F B.Indonesian foreign policy and the dilemma of dependence:from Sukarno to Soeharto[M].Jakarta:Equinox，2007:73.收復西伊里安對蘇加諾來說，事關主權和民族自尊問題，經濟發展應該從屬于收復西伊里安的需要③萊格.蘇加諾政治傳記[M].上海外國語學院英語系翻譯組，譯.上海：上海人民出版社，1977：344.。為了促使美國支持其收復西伊里安，印度尼西亞決定以親東方為杠桿，撬動美國立場的改變。為此，蘇加諾一方面口頭上反帝國主義和反殖民主義，不斷與共產主義國家拉近關系，但另一方面仍在尋求與西方國家的談判及美國的支持，并將與共產主義陣營的關系作為工具向美國施壓。

1957年4月，印度尼西亞提出的西伊里安問題再次在聯合國投票表決中失敗，蘇加諾對美國極為不滿。在同美國遠東事務助理國務卿艾利森（Allison）談及西伊里安問題時，蘇加諾一方面強烈批評美國對西伊里安的政策，另一方面則指出蘇聯給印度尼西亞提供了強大的支持。蘇加諾表示：“如果美國支持印度尼西亞對西伊里安的主權主張，我可以在演講中讓印度尼西亞對美國表示出熱情友好。”④Telegram From the Embassy in Indonesia to the Department of State[A/OL].（1957-04-11）[2022-07-03].https://history.state.gov/historical‐documents/frus1955-57v22/d223.1959年3月，蘇加諾在與美國參議員亞歷山大·史密斯（Alexander Smith）談話中再次指出，國際共產主義者給予了印度尼西亞強烈的支持，并強調說：“不要讓共產主義者在這場游戲中獲勝。”“改變你們在這個問題上的立場，我會站出來告訴印度尼西亞人民，美國是他們真正的朋友。”⑤同④.1961年4月，蘇加諾訪問美國，在與美國總統肯尼迪會談中表示，印度尼西亞90%以上的人是穆斯林，他們不可能接受共產主義；革命力量運作的框架是民族主義而不是共產主義；如果美國支持將西伊里安還給印度尼西亞，那他可以對他的人民說美國是我們的朋友⑥Memorandum of Conversation[A/OL].（1961-04-24）[2022-07-12].https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1961-63v23/d172.。由此看出，蘇加諾只是利用與東方陣營的關系來給美國施壓，迫其改變在西伊里安問題上的中立立場，而并非真正倒向東方陣營。

在印度尼西亞不斷揚言走近共產主義國家的情況下，美國對其滑向東方集團表現出極大的擔憂。美國中情局一份評估報告指出：“雖然蘇加諾將繼續推進與主要共產主義國家和非共產主義國家之間的平衡關系，但他最近向共產主義集團靠攏的趨勢可能會持續下去。蘇聯通過個人外交以及軍事和經濟援助來奪取蘇加諾和印度尼西亞的努力已達到相當大的程度，而且看來正在取得重大進展。”⑦Brief Prepared in the Defense Intelligence Agency[A/OL].（1961-03-07）[2022-07-12].https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1961-63v23/d151.為防止印度尼西亞倒向東方集團，美國開始改變在西伊里安問題上的立場，向荷蘭施壓，使荷蘭與印度尼西亞進行談判。經過一系列談判，1962年8月15日，印度尼西亞與荷蘭終于簽署了和平解決西伊里安問題的協議。

（三）大國對印度尼西亞政策助推印度尼西亞親東惡美

出于冷戰需要，東西方都在拉攏印度尼西亞這個極具重要戰略地位的國家。然而，各大國對印度尼西亞拉攏政策不盡相同，這也影響到印度尼西亞與各大國關系的親疏。從美國來看，美國一方面通過經濟援助籠絡印度尼西亞，另一方面則直接干預其內政，對其中立政策大加批評，試圖通過施壓使其倒向西方陣營。時任美國國務卿約翰·福斯特·杜勒斯（John Foster Dalles）認為，任何國家不站隊西方陣營，而在其外交政策中遵循獨立的話語，就是與美國的國家利益相矛盾。1956年5月，蘇加諾訪問美國期間向杜勒斯表示，印度尼西亞無意附和蘇聯，但也不愿緊隨美國，印度尼西亞永遠不會成為任何一個集團的衛星國。杜勒斯則提出反駁，認為美國的政策是全球性的，印度尼西亞必須在兩邊之間做出選擇，中立主義是不道德的①AGUNG I AA G.Twenty years:Indonesian foreign policy1945-1965[M].The Hague:Mouton&Co,1973:188,367.。美國這種居高臨下干涉內政的做法讓向來主張獨立自主的印度尼西亞執政精英頗為反感。“蘇加諾和大多數印度尼西亞人憎恨華盛頓對共產主義斗爭的執著，認為這是對他們內部事務的干涉。”②ROADNIGHTA.UnitedStatespolicytowardsIndonesiaintheTrumanandEisenhoweryears[M].NewYork:PalgraveMacmillan,2002：138.1958年，美國為阻止印度尼西亞滑向共產主義，秘密支持印度尼西亞地方分裂叛亂，這進一步引發印度尼西亞對美國的不信任。軍隊、印度尼西亞共產黨和蘇加諾都對美國抱有不同程度的懷疑。“他們對美國在將自己的意志強加于人方面走得有多遠感到失望。在許多情況下，揭露美國在叛亂中所扮演的角色對重塑他們對這個國家的看法具有決定性。”③WEINSTEIN F B.Indonesian foreign policy and the dilemma of dependence:from Sukarno to Soeharto[M].Jakarta:Equinox，2007:72.

這一時期蘇聯對印度尼西亞政策的改變導致雙方關系不斷拉近。1953年斯大林去世后，蘇聯一改斯大林的政策，不再將印度尼西亞獨立政府視為殖民政府的殘余，也不將蘇加諾和哈達視為帝國主義的傀儡或代理人。出于和美國競爭的需要，蘇聯開始給予印度尼西亞在政治和經濟上以大力支持。1956年，蘇加諾訪問蘇聯，印度尼西亞獲得了1億美元的信貸，用于印度尼西亞經濟的工業化④同③139.。在西伊里安問題上，蘇聯將此問題視為殖民主義問題，是反對殖民權力的自由戰爭，蘇聯在聯合國及其他場合公開支持印度尼西亞的主張。蘇聯在西伊里安問題上的支持為蘇聯擴展在印度尼西亞的影響及進一步發展兩國友好關系開辟了道路。從1959年開始，蘇聯對印度尼西亞的各方面援助迅猛發展。1960年2月，赫魯曉夫訪問印度尼西亞后，蘇聯向印度尼西亞提供了2.5億美元的援助⑤同②374,383.。1961—1962年，有價值超過10億美元的蘇聯武器，包括現代軍機和戰艦，被送到印度尼西亞。印度尼西亞成為當時東南亞地區本土軍事力量最強的國家⑥MOZINGO D.Chinese policy toward Indonesia 1949—1967[M].Jakarta：Equinox，2007：186.。蘇聯的大力援助大大改善了印度尼西亞公眾對蘇聯和共產主義的政治印象。

中國此時對印度尼西亞力求成為反帝國主義和殖民主義斗爭者角色定位及收復西伊里安也給予了積極的回應。1954年2月7日，周恩來總理在接見印度尼西亞大使莫諾努圖時表示，中國與印度尼西亞的處境是相同的，都曾進行過反對帝國主義侵略、壓迫的斗爭。中國政府希望兩國間的貿易與文化交流都能得到發展。1954年6月13日，周恩來總理在接見來訪的印度尼西亞駐法國大使阿納克·阿貴時表示，中國與印度尼西亞可以保證彼此互不侵略、互相尊重領土主權完整、互不干涉內政①中共中央文獻研究室.周恩來年譜（一九四九—一九七六）：上卷[M].北京：中央文獻出版社，1997：351，381.。1955年4月，兩國簽訂《中華人民共和國和印度尼西亞共和國關于雙重國籍問題的條約》，進一步推動印度尼西亞對中國的信任。進入20世紀60年代，中國與印度尼西亞兩國關系進一步發展。1961年4月1日，中國與印度尼西亞雙方簽訂友好條約。同年4月2日，中國外交部部長陳毅在雅加達記者招待會上發表書面講話，明確表示：“中國政府和人民對印度尼西亞人民收復西伊里安斗爭的支持是堅定不移的，過去是這樣，現在是這樣，將來也是這樣。中國人民和印度尼西亞人民在反對帝國主義和反對殖民主義的長期斗爭中一直互相支持。”②陳毅.國務院副總理兼外交部部長陳毅4月2日在雅加達記者招待會上的書面談話[J].中華人民共和國國務院公報，1961（5）：103-104.中國和蘇聯在印度尼西亞收復西伊里安問題上的無條件支持導致其不斷靠近東方集團。正如蘇加諾所說：“（印度尼西亞收復西伊里安的）新政策在北京的反應是非常好的……在莫斯科也是如此……但美國的態度總是偏向荷蘭……這就是為什么印度尼西亞開始轉向另外一個方向。”③AGUNG I AA G.Twenty years:Indonesian foreign policy1945—1965[M].The Hague:Mouton&Co,1973:258.

總之，1953—1962年，印度尼西亞政府在外交上的目標、角色定位及大國對其回應使其偏向了東方陣營。但是，此時偏向東方并未使其放棄中立主義。出于獨立自主的民族自尊及收復西伊里安的實用主義考慮，印度尼西亞仍堅持不結盟。這一時期蘇加諾明確表示不做任何國家的衛星國。“盡管蘇加諾堅持反帝國主義信條，但他仍表現出十分希望巴結美蘇，以達到其國內外目標。”④MOZINGO D.Chinese Policy Toward Indonesia 1949—1967[M].Jakarta：Equinox，2007：158.為了收復西伊里安，他反帝不反美，游走在東西方兩大陣營之間，以左右搖擺的中立主義為杠桿，撬動美國施壓荷蘭，從而解決了西伊里安問題。印度尼西亞人民也承認，親東方的中立既是出于實用主義的考慮，也是保持獨立性的一種方式。“冷戰造成的競爭局面使印度尼西亞有可能從這兩個集團中獲得經濟、軍事和外交援助，而不依賴任何一方。通過挑撥離間，可以保持獨立性。”⑤WEINSTEIN F B.The Indonesian elite's view of the world and the foreign policy of development[J].Indonesia,1971(12):107.印度尼西亞努力在獨立自主與實用主義間保持著平衡，大國相互競爭的拉攏政策為印度尼西亞在中立主義框架下的左右搖擺提供了空間。

四、印度尼西亞從親東方中立走向選邊站（1963—1965年）

收復西伊里安后，蘇加諾認為革命外交還未結束，印度尼西亞要繼續追求提升國際地位，并將自身定位為新興力量領導人角色。而此時馬來西亞聯邦成立問題讓印度尼西亞感到周邊安全受到威脅，與馬來西亞對抗成為當時印度尼西亞對外關系中的大事。大國對于其作為新興力量領導人的角色定位及與馬來西亞對抗政策的回應，則將印度尼西亞從親東方中立推向選邊站。1964年12月31日，蘇加諾正式宣布印度尼西亞退出聯合國，至此與美國等西方國家關系全面惡化。1965年3月18日，美國副國務卿鮑爾（Ball）向美國總統林登·約翰遜報告道：“我們與印度尼西亞的關系處于破裂的邊緣。蘇加諾越來越傾向于共產主義。”⑥Memorandum From the Under Secretary of State(Ball)to President Johnson[A/OL].（1968-03-18）[2022-07-16].https://history.state.gov/his‐toricaldocuments/frus1964-68v26/d118.1965年8月3日，美國駐印度尼西亞大使格林（Green）從雅加達發回報告稱，美國應該為與印度尼西亞斷交做準備⑦Memorandum From the Director,Far East Region(Blouin)to the Assistant Secretary of Defense for International Security Affairs(Mc‐Naughton):I-25070/65[A/OL].（1965-08-03）[2022-07-21].https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1964-68v26/d129.。1965年8月17日，蘇加諾在獨立日講話中高調宣布：存在一個強大的牢不可破的雅加達—金邊—河內—北京—平壤軸心，將五個國家聯為一體的目的是與殖民主義和帝國主義的舊秩序作斗爭，摧毀西方帝國在亞洲的影響力①AGUNG I AA G.Twenty years:Indonesian foreign policy1945-1965[M].The Hague:Mouton&Co,1973:441.。這一講話“明確地將蘇加諾和印度尼西亞與共產主義世界的目標和宗旨聯系在一起”②Memorandum of Conversation[A/OL].（1965-08-18）[2022-07-21].https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1964-68v26/d134.，標志著印度尼西亞與中國等社會主義國家步上了準結盟的軌道。

（一）新興力量領導人的角色定位讓蘇加諾與中國成為同一戰壕的戰友

在“有領導的民主”時期，對國際地位的追求成為蘇加諾的重要目標。在1962年收復西伊里安之后，蘇加諾繼續將自己塑造成反帝國主義和反殖民主義的國際代言人，以此來擴大印度尼西亞的國際影響力。早在1960年9月，蘇加諾在聯合國大會發表題為《重新建立世界》的演講，第一次提出“新興力量”“對抗”思想。他呼吁新興國家參加改革運動，重建新世界，反對、對抗西方資本主義控制的所有的權力堡壘③BUNNELL F P.Guided democracy foreign policy:1960-1965 president sukarno moves from non-alignment to confrontation[J].Indonesia,1966(2):37-76.。蘇加諾的這種思想導致其對不結盟外交的否定。1961年，在貝爾格萊德召開的第一次不結盟國家和政府首腦會議上，蘇加諾挑戰了尼赫魯等提出的不結盟的正統定義。尼赫魯認為不結盟是應對兩大集團的積極反應，兩大競爭集團是對世界和平的威脅。而蘇加諾認為國際緊張不是大國間的意識形態沖突，而是主張自由公正的新勢力與舊勢力的沖突；世界分成正義和非正義兩個部分，沒有共存的可能，不結盟國家已經沒有作為這樣的第三勢力的空間④LEIFER M.Indonesia's foreign policy[M].London:George Allen&Unwin Ltd,1983:58-59.。在這兩次會議上，蘇加諾都以新興力量領導者自居。1963年8月17日，他在演講中更明確地指出，亞洲國家、非洲國家、拉丁美洲國家、社會主義國家的各民族和資本主義國家的進步集團，都是新興力量。他主張全世界的這些新興力量聯合起來，同帝國主義與殖民主義作斗爭。蘇加諾宣布，非亞洲人必須離開整個亞洲⑤Current Intelligence Memorandum:OCI NO.2217/64[A/OL].（1964-08-20）[2022-07-19].https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1964-68v26/d62.。在蘇加諾看來，“冷戰集團的逐漸分裂已經開始迎來國際政治重新組合的階段，這一階段使不結盟變得無關緊要，并為渴望獲得世界強國地位的國家提供了機會”⑥同③.。印度尼西亞的新興力量領導者的身份定位使其有意充當盟主，從而放棄不結盟外交。

印度尼西亞在國際上的角色定位與當時中國外交戰略出現了重合。這一時期中國外交的一大特征就是支援各國反帝國主義和反殖民主義的革命斗爭。在此外交政策下，中國對于印度尼西亞反帝國主義和反殖民主義新興力量領導人的角色定位給予積極回應。1963年4月20日，中國和印度尼西亞兩國發表聯合聲明：“雙方一致認為，帝國主義和殖民主義是威脅世界和平和制造國際緊張局勢的根本原因。為了有效地保衛世界和平，全世界人民必須更加緊密地團結起來，以鏟除這兩個禍害。……雙方重申繼續支持亞洲、非洲和拉丁美洲各國人民為擺脫殖民統治或維護完全的民族獨立、反對新殖民主義和帝國主義而進行的斗爭。”⑦中華人民共和國和印度尼西亞共和國聯合聲明[J].中華人民共和國國務院公報，1963（8）：148-151.1965年1月28日，中國和印度尼西亞兩國再次發表聯合聲明，強調指出：“新興力量和腐朽力量是不可能和平共處，帝國主義力量和反對帝國主義的力量是不可能和平共處的。……中國政府堅決支持印度尼西亞和東南亞各國人民的反對美、英帝國主義的革命斗爭。”⑧中國、印度尼西亞聯合聲明[J].中華人民共和國國務院公報，1965（2）：22-25.中國成為印度尼西亞角色目標實現的堅定支持者，使得印度尼西亞更加靠攏中國。

（二）大國對印度尼西亞與馬來西亞對抗的反應致其最終選邊站

隨著西伊里安問題的解決，馬來西亞問題又擺上了印度尼西亞外交日程。在對待馬來西亞的問題上，大國政策徹底將印度尼西亞推向了中國一邊。

20世紀60年代初，英國計劃將前英屬殖民地及保護地馬來亞、新加坡、沙巴、沙撈越、文萊等合并為馬來西亞聯邦，并由英國負責新聯邦的防務事務。馬來西亞計劃引起印度尼西亞的抗議，蘇加諾認為這是實行新殖民主義和新帝國主義①LEIFER M.Indonesia's foreign policy[M].London:George Allen&Unwin Ltd,1983:79.。鑒于美國和馬來亞在1958年曾秘密支持過印度尼西亞地方叛亂，蘇加諾害怕馬來西亞聯邦的成立不僅用來阻擋共產主義，還會導致印度尼西亞分裂②MOZINGO D.Chinese policy toward indonesia 1949—1967[M].Jakarta,Equinox，2007：200.。盡管印度尼西亞強烈反對，馬來西亞聯邦仍于1963年9月16日宣布成立。同年9月26日，蘇加諾宣布要“粉碎馬來西亞”，為此派出小股武裝部隊滲透到北加里曼丹，雙方對抗強度不斷升級。

在與馬來西亞對抗的過程中，蘇加諾故技重施，仍想以倒向共產主義國家來施壓美國支持印度尼西亞，但美國約翰遜政府考慮到與盟國的關系，同時認為一個親西方的馬來西亞有利于遏制東南亞地區的共產主義，權衡再三，決定不給印度尼西亞以支持，并以停止援助來逼迫印度尼西亞停止與馬來西亞的軍事對抗。1964年1月6日，美國國務卿迪安·拉斯克（Deaw Rusk）在給美國總統林登·約翰遜總統的備忘錄中寫道：“隨著全面對抗的到來，我們強烈反對蘇加諾的政策，并警告印度尼西亞，對馬來西亞的直接攻擊將導致聯合國與美國聯手對抗他們；停止關于新的項目和支持經濟穩定的新的援助談判；削減現有項目中的所有武器和彈藥；并停止培訓印度尼西亞軍官有關游擊活動的課程。”③Memorandum From Secretary of State Rusk to President Johnson[A/OL].（1964-01-06）[2022-07-19].https://history.state.gov/historical‐documents/frus1964-68v26/d4.面對美國的壓力，印度尼西亞并未妥協。印度尼西亞外交部部長蘇班德里約在與美國駐印度尼西亞大使瓊斯會談中表示：“印度尼西亞政府將不得不對此做出強烈反應。也許對雙方有利的最令人滿意的反應是印度尼西亞政府宣布不再接受任何美國援助。”“印度尼西亞人對于被告知該做什么的話題是多么敏感。如果援助項目無法維持下去，除非印度尼西亞政府改變政策，也許最好的辦法是現在就切斷援助。”④Telegram From the Embassy in Indonesia to the Department of State[A/OL].（1964-05-09）[2022-07-19].https://history.state.gov/historical‐documents/frus1964-68v26/d47.

美國的強力施壓造成了印度尼西亞政府進一步倒向東方陣營。正如美國人自己所說，對印度尼西亞施壓“沒有成功地結束對抗，我們還加劇了該政權的反美傾向。印度尼西亞與美國日益疏遠，這可能在一定程度上促進了印度尼西亞與中國的聯系。”⑤Memorandum from the Executive Secretary of the Department of State（Read）to the presidenrs special Asistant for Mational Secur7ty Af‐fairs（Bundy）[A/OL].（1964-05-12）[2022-07-19].https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1964-68v26/d48.1964年7月23日，美國和馬來西亞發表聯合聲明，宣布給馬來西亞以軍事援助。這引起蘇加諾強烈反應，警告華盛頓與雅加達關系將惡化⑥同②.。在1964年的獨立日演講中，蘇加諾宣布美國是亞洲的頭號公敵，并比以往任何時候都更明確地將自己與共產主義集團聯系在一起⑦Memorandum Prepared in the Central Intelligence Agency for the Department of State[A/OL].（1964-09-18）[2022-07-19].https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1964-68v26/d76.。

印度尼西亞與馬來西亞的對抗政策曾想得到蘇聯的支持，但此時蘇聯出于與西方緩和關系的需要，對印度尼西亞的對抗政策保持謹慎的態度，“莫斯科警告印度尼西亞不要過度對抗馬來西亞，并對雅加達退出聯合國和參加新興力量運動會計劃表示不感興趣。”①WEINSTEIN F B.The Indonesian Elite's view of the world and the foreign policy of development[J].Indonesia,1971（12）：97-131.這時的蘇聯已不再承諾對印度尼西亞進行大規模的經濟和軍事援助，甚至不愿意部分取消印度尼西亞的巨大債務，想以此表明蘇聯的支持不會引發華盛頓可能的敵意反應。1964年7月，蘇班德里約和米高揚互訪形成報告，蘇聯同意額外提供印度尼西亞5000萬到1億美元的援助用于武器方面，但這筆援助沒能兌現②MOZINGO D.Chinese policy toward Indonesia 1949—1967[M].Jakarta,Equinox，2007：201-202.。同年，外電傳出蘇聯正同馬來西亞商討建交問題。蘇聯雖然發表聲明表示否認，但是蘇班德里約認為，蘇聯恢復同新加坡、馬來西亞的橡膠貿易已引起了印度尼西亞的不滿，蘇加諾曾為此當面斥責蘇聯大使，并要印度尼西亞共產黨總書記艾地發動輿論攻勢③見《關于馬來西亞問題（1964年2月）》，外交部檔案館:110-01696-03，轉引自張小欣.印尼、馬對抗與中國對印尼外交（1963～1965年）[J].當代中國史研究，2018（1）：81-90，125-126.。從此印度尼西亞與蘇聯關系進入冷淡時期。

而此時的中國，由于同時與美蘇抗爭，需要在世界范圍內建立“反帝、反修”統一戰線，于是給予印度尼西亞以極大的支持，在多種場合贊同印度尼西亞與馬來西亞的對抗。1964年11月，陳毅訪問印度尼西亞期間，重申“中華人民共和國政府和人民完全支持印度尼西亞政府和人民粉碎英國新殖民主義工具‘馬來西亞’的斗爭。”④中華人民共和國和印度尼西亞共和國聯合新聞公報[J].中華人民共和國國務院公報，1964（17）：324-325.1965年1月，兩國發表的聯合聲明明確寫道：“英、美帝國主義合伙制造的所謂‘馬來西亞’，是鎮壓馬來亞、新加坡、沙撈越和沙巴人民革命運動的工具，是直接威脅印度尼西亞和對東南亞進行侵略的軍事基地……中國人民強烈譴責英、美帝國主義的玩火行為，并且莊嚴宣布，如果英、美帝國主義膽敢把戰爭強加在印度尼西亞人民身上，中國人民絕不能置之不理。”⑤中國、印度尼西亞聯合聲明[J].中華人民共和國國務院公報，1965（2）：22-25.在這一時期，中國對印度尼西亞的援助也不斷擴大。1958—1965年，中國對印度尼西亞的援助總額（協議金額）約為2.15億美元，在當時中國對亞非民族主義國家的援助中居于首位。其中僅1965年就援助了約1.6億美元⑥李一平，曾雨棱.1958—1965年中國對印尼的援助[J].南洋問題研究，2012（3）：27-36.。印度尼西亞出于對中國經濟和軍事援助的需要，1965年1月，一批陸海空高級軍官隨蘇班德里約出訪北京，盡管“這些高級將領長期視中國與其國內競爭對手印度尼西亞共產黨的聯系為國家潛在威脅，但因為中國可以支持他們與蘇加諾共同的民族主義抱負，他們認可與北京的聯盟，同時小心地審視這種關系。”⑦同②211.

盡管印度尼西亞并不想徹底放棄中立主義，仍希望通過游走在大國間以實現其外交目標，但是大國在馬來西亞問題上的政策選擇已使其沒有這樣的空間。美國從最初對印度尼西亞的恩威并用政策轉向高壓反對的態度導致兩國關系漸行漸遠。盡管在馬來西亞問題上與西方對抗導致印度尼西亞經濟位于崩潰邊緣，但這并沒有使其退讓，在當時的印度尼西亞政府看來，發展經濟不是首要任務，實現政治安全目標應是第一位的。在蘇聯方面，由于蘇聯未能像支持收復西伊里安那樣支持印度尼西亞對抗馬來西亞，蘇加諾對蘇聯援助已不抱希望。在獲得其他大國支持無望的情況下，印度尼西亞只能依靠中國實現其既定目標，倒向中國不可避免。

五、結論及啟示

在印度尼西亞獨立初期，出于與大國交往的歷史記憶及促進國內政治團結的需要，印度尼西亞提出“獨立、積極”的外交思想，由此開啟了獨立自主的中立外交。然而，印度尼西亞的中立外交并非是等距離的大國平衡外交，而是在不同時期有著不同的偏向性。1947—1952年，印度尼西亞中立外交表現出親西方特征，而在1953—1962年則表現為親東方特征。在這兩個時期，盡管其外交有一定的偏向性，但并沒有導致中立原則的拋棄，不結盟是其堅守的底線。到了1963—1965年，印度尼西亞則從有偏向的中立演變為選邊站，宣布與中國等社會主義國家形成軸心國家。印度尼西亞外交取向變化取決于執政精英對外交目標、自身角色的定位及與相互競爭的大國的互動關系。不同時期執政精英的不同目標、角色定位及大國對其定位的理解和支持程度是印度尼西亞外交行為選擇的重要依據。

印度尼西亞歷史上的外交行為給我們以下幾點啟示。第一，在大國競爭的背景下，印度尼西亞等一些中小國家出于獨立自主原則，力求保持中立，不選邊站，但中立并非是消極的大國平衡外交，它們往往會根據自身對國家利益的判定或對具體外交目標的追求，實施有傾向性的中立。如在1947—1952年，印度尼西亞執政精英將謀取國際社會對其獨立的支持及尋求外援來發展國內經濟作為外交兩大目標，并認定以美國為首的西方國家將在其中發揮舉足輕重的作用，于是選擇了親西方的中立。而在1953—1962年，追求反殖民主義斗爭者角色及收復西伊里安成為執政精英新的外交目標，反殖民主義斗爭者角色使其走近東方，同時與東方關系也被其領導人用作施壓美國改變西伊里安政策的工具。有偏向性的中立是印度尼西亞努力在堅守獨立自主的原則下實現實用主義目標的一種外交行為模式。在當今中美競爭的情況下，印度尼西亞等一些中小國家仍有可能在堅持中立的立場上，出于實用主義考慮，在具體問題上實施有偏向性的中立外交。

第二，中立是很多中小國家面對大國競爭的理性選擇，但在大國競爭異常激烈的情況下，選邊站會時有發生。如前文所述，盡管獨立自主的中立外交是印度尼西亞期望堅守的原則，但是在1963—1965年蘇加諾執政后期，有偏向性的中立外交最終演變為選邊站、一邊倒。這一轉變的根本原因在于大國對于印度尼西亞外交目標、身份角色定位的政策回應。大國出于競爭的目的所采取的爭相拉攏政策會給中小國家左右搖擺的偏向性中立提供空間，但當大國出于某種原因而放棄原來的拉攏策略，此時中小國家的選邊站就有可能發生。因此，在當今大國競爭的背景下，盡管諸多中小國家宣稱不選邊站，但并非會永遠堅守諾言。

第三，作為相互競爭的大國，要爭取中小國家站在自己一邊，必須認清這些中小國家的外交目標、角色定位，并給予充分理解和尊重。政治干預、經濟懲罰并不總是使中小國家選邊站的有效手段，特別是對于那些從被殖民處境中獨立出來的國家，強烈的民族主義驅使其將獨立自主奉為圭臬，大國強制其選邊站的做法往往會適得其反。如同曾經在印度尼西亞所發生的那樣，美國出于冷戰利益，干預印度尼西亞內政，并以停止援助為手段，強力施壓其改變對外政策，這激起印度尼西亞強烈的民族主義情緒和反美傾向，致使兩國關系不斷惡化。目前，中國和印度尼西亞正從全面戰略伙伴關系邁向共建命運共同體新階段，為使兩國友好上升勢頭保持下去，中國可以切實帶頭履行“全球安全倡議”和“全球發展倡議”，充分理解和尊重印度尼西亞所想所需，以包容、平等協商、共建共享方式加強溝通和合作，以此推動其對中國的認同，為兩國命運共同體建設打下堅實的政治基礎。