政黨政治、國家治理與社會發展：印度尼西亞佐科政府的政黨善治研究

潘 玥

近年來，政黨政治、國家治理與社會經濟發展的關系成為研究熱點，其中，政黨的治理職能在國家治理體系和治理能力現代化研究中越來越受到重視。政黨政治是現代國家的發展趨勢，能夠促進國家治理體系的發展和治理能力現代化水平的提高，增強全社會發展和創新活力，實現善治政黨、有為政府、共益市場與有機社會的統一。政黨在善治過程中如何發揮引領作用，是值得思考和研究的問題。印度尼西亞在佐科政府時期通過政黨善治，在一定程度上推動了社會經濟的持續快速發展。但是，受到新冠肺炎疫情的沖擊，印度尼西亞經濟又在短時期內出現明顯下滑，并引發社會爭議和執政隱憂。

基于此，本文對在佐科領導下印度尼西亞的政黨善治如何推動社會經濟發展展開研究。本文將從比較政治學的角度，從對內和對外兩方面闡釋佐科執政期間政黨善治的具體措施，以及政黨善治是如何實現政治和社會經濟目標的，并評估其政黨制度建設對社會經濟發展的成效，進一步闡明政黨善治與國家治理之間的關系，最后分析新冠肺炎疫情背景下佐科政府的政黨建設，嘗試說明政黨治理在全球公共衛生事件中的應急與穩定社會秩序的作用。

一、文獻回顧與問題的提出

20世紀末，隨著全球化水平的不斷提高，“治理”逐漸成為國際社會的共識。與此同時，政黨的作用也日益凸顯，“政黨—社會”關系的研究逐漸成為“顯學”。學界普遍認為，政黨對社會發展具有直接且重要的影響力。西摩·馬丁·利普塞特（Seymour Martin Lipset）認為，政黨是民主政治不可或缺的要素①LIPSET S M.The indispensability of political parties[J].Journal of democracy,2000(1):48-55.。謝茨施耐德（E.E.Schatt‐schneider）則明確指出：“政黨并不是現代政府的附屬物；它們處于現代政府的中心，并扮演著決定性和創造性的角色。”②謝茨施耐德.政黨政府[M].姚尚建，沈潔瑩，譯.天津：天津人民出版社，2016:44.如何通過政黨治理推動社會經濟的發展，也是多數政黨主導型國家所面臨的一個重要的共性問題。對絕大多數發展中國家來說，探討這一問題具有重大的現實意義，尤其是那些第二次世界大戰前被殖民、第二次世界大戰后紛紛獨立的東南亞國家，它們雖然在獨立后選擇了西方的政治制度，包括多黨制、憲政和自由媒體等，但大部分國家還沒有解決自身經濟發展的問題③鄭永年.政黨與發展中國家治理模式的選擇[J].行政管理改革，2021（9）：4-8.。因此，本文選取東南亞最大經濟體、人口最多的印度尼西亞作為研究對象，具有一定的典型性和代表性。現有關于印度尼西亞政黨的研究主要集中于印度尼西亞的政黨制度化④TAN P J.Indonesia seven years after Soeharto:Party system institutionalization in a new democracy[J].Contemporary Southeast Asia,2006(1):88-114.⑤WEBB P,WHITE S.Party politics in new democracies[M].Oxford University Press,2007:1-19.⑥夏方波.政治轉型、權力結構與政黨制度化發展：以印度尼西亞為例[J].東南亞研究，2021(2):91-115，156-157.、印度尼西亞民族主義政黨與伊斯蘭政黨的權力博弈⑦HAMAYOTSU K.The end of political Islam?acomparative analysis of religious parties in the Muslim democracy of Indonesia[J].Journal of current Southeast Asian affairs,2011(3):133-159.⑧佘綱正，夏方波.伊斯蘭政黨世俗化改革動因及運作機理探析：以東南亞和中東宗教政黨重組轉型為例[J].國際論壇，2021（2）：72-100，158.⑨陳琪，夏方波.民族主義政權與伊斯蘭政黨的盛衰：以印度尼西亞為例[J].當代世界與社會主義，2020（5）：131-140.⑩唐慧.印度尼西亞伊斯蘭教政黨的崛起及其發展前景[J].東南亞縱橫，2010（5）：33-35.及印度尼西亞政黨政治與民主鞏固[11]LIDDLE R W,MUjANI S.Indonesian democracy:from transition to consolidation[M]STEPAN A.,KüNKLER M.Democracy and Is‐lam in Indonesia.New York:Columbia University Press,2013:24-50.[12]潘玥.佐科政權與印尼政黨政治的發展：以處理美國自由港公司問題為例[J].東南亞研究，2019（6）：22-42.等，甚少將印度尼西亞的政黨善治作為主要的研究主題，遑論政黨治理與社會經濟發展之間的關系。

在新一波新冠肺炎疫情在東南亞蔓延的背景下，談論印度尼西亞的政黨治理與社會經濟發展意義重大。一方面，新冠肺炎疫情在一定程度上引發了政局不穩和社會動蕩，發揮政黨善治的穩定作用有利于穩定國內局勢，進一步控制疫情。正如塞繆爾·亨廷頓（Samuel P.Huntington）所述，政黨制度化是發展中國家政治穩定的一個先決條件①亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華，劉為，譯.北京：生活·讀書·新知三聯書店，1989：381.。另一方面，新冠肺炎疫情使許多國家深陷發展泥淖，社會經濟發展停滯不前。通過政黨善治在疫情中逆勢發展經濟，為奪取疫情防控和社會經濟發展的“雙勝利”貢獻力量，也具有明顯的必要性和緊迫性。

一般來說，現代政黨實現善治的路徑主要體現在對內和對外兩大層面。對內促進黨內良治，推動各個政黨尋求內部“自治”，即提高政黨組織性、優化運作效率；推進黨內民主、實現權力平衡；凝聚黨內共識，避免造成重大政治和政策失誤。對外則主要集中在協調政黨、政府與民眾三者之間的關系，將政黨在制度體系上與國家緊密地捆綁在一起，在憲法和法律的范圍內將政黨意志轉化為國家意志，通過國家來實現其政治和社會經濟目標，包括推動政黨與政府、社會力量形成“共治”，即政黨以代表不同社會集團利益為名，擴大政府政策惠及面；與政府形成“利益共同體”，確保政黨長期生存；吸收社會力量進入政黨內部，擴大社會支持基礎②王小穎.一些外國政黨提升治理能力的做法及面臨的挑戰[J].黨政研究，2014（5）：31-33.。

二、佐科政府實現政黨善治的對內路徑

2014年，佐科第一次當選總統時，就提出了“九大優先發展議程”（Nawa Cita），其中第2點就是通過建立廉潔、有效、民主和可靠的治理，繼續改革政黨制度、選舉制度和代議制度鞏固民主，優先恢復公眾對民主制度的信任，讓政府不缺席③WEDHASWARY I D.“Nawa Cita”，9 Agenda Prioritas Jokowi-JK[EB/OL].（2014-05-21）[2022-03-05].https://nasional.kompas.com/read/2014/05/21/0754454/.Nawa.Cita.9.Agenda.Prioritas.Jokowi-JK.。可見，從佐科勝選起，政黨治理與改革就是他執政的重點議程，政黨善治也成為其任期內社會經濟發展的上層基礎。

（一）改善政黨組織

“草根”出身的佐科能在短短10年內完成從家具商人到印度尼西亞總統的蛻變，離不開斗爭民主黨的支持與認同。于是，在佐科當選后，他的政黨治理工作也首先從國會第一大黨斗爭民主黨展開。斗爭民主黨具有數量龐大的下屬組織，從上到下，隸屬明確、職責不同。一般認為，政黨的下屬機構數量越大，形式越多，政黨確保其成員效忠的能力就越強④羅干.政黨制度化與國家治理：后發展國家政治發展的理論觀察[J].江蘇社會科學，2016（3）：129-137.。在佐科的推動下，斗爭民主黨中央執行委員會、肅貪委員會與印度尼西亞科學研究院緊密合作，制定政黨廉潔組織化與制度化進程，包括黨的結構、干部程序、工作程序和黨的經費等方面。

在肅貪委員會的鼓勵下，斗爭民主黨有意改善之前飽受詬病的財政透明度問題，落實增加的政黨援助資金，旨在加強治理和保持誠信。2015年10月，斗爭民主黨決定開設政黨賬戶，并承諾以負責任的方式向公眾募集資金，確保黨的資金來源于干部、黨員、黨務工作者和公眾的捐款⑤ACO H.Pengamat:rekening PDIP bisa jadi model untuk semua partai[EB/OL].（2015-10-21）[2022-03-06].https://www.tribunnews.com/nasional/2015/10/21/pengamat-rekening-pdip-bisa-jadi-model-untuk-semua-partai.。這被視為與佐科總統“九大優先發展議程”的承諾相符，即鼓勵印度尼西亞的政黨改革。當斗爭民主黨作為獲勝黨控制行政部門并擁有最多的立法席位時，其必須通過修改政黨條例來推動政黨治理與改革。加強黨員和政黨的財務透明度，成為一項制度建設，成為黨內制度的一部分，成為印度尼西亞所有政黨制度化的一部分。

此外，為打擊貪污腐敗，斗爭民主黨將規則制度化，并通過向政治領導層注入新鮮血液，加強黨員的紀律。斗爭民主黨嚴格制裁腐敗干部，有可疑身份的干部永遠不會被提名為立法委員或地區負責人，絕不允許資本所有者控制政治進程⑥SIHALOHO M J.PDIP berupaya bangun sistem politik yang baik[EB/OL].（2017-08-31）[2022-03-11].https://www.beritasatu.com/nasi‐onal/450261/pdip-berupaya-bangun-sistem-politik-yang-baik.。

如何保持公眾信任的可持續性，使之愿意捐款，是籌集公共資金所面臨的困難與挑戰。這種黨民關系不是交易性的，而是捐贈性和政策性的。這一綱領建立在人民與黨的干部之間的牢固關系上。這意味著，干部必須表現良好，并正確地為人民的愿望而奮斗。如果斗爭民主黨能夠證明公眾捐款將造福于人民并對他們產生積極影響，公眾信任度將得到加強。此外，為維持公眾信任，必須通過問責制和清晰的財務報表證明透明度，包括在對財務狀況進行專業和透明的審計。

（二）實現權力平衡

由于印度尼西亞的民主改革進程僅有20余年，政黨制度化相對較滯后，權力不平衡一直影響著黨內民主的推動。佐科具有雙重身份，既是政黨領袖，又是國家首腦。他秉持公平的施政理念，對國家和民族有強大的使命感且具有過硬的對現代政治運行規律的把握能力，進而能夠嚴肅黨紀、規范黨內民主，并以一種政黨威權主義去推動印度尼西亞現代化的發展。在印度尼西亞，黨內權力制約雖然也有“以權力制約權力”的形式，但更多的是“以權利制約權力”，具體是通過改組內閣，使得國會各個政黨之間的權力相對平衡。

佐科僅在第一個任期內就曾3次改組內閣，而截至2021年4月28日，佐科大規模改組內閣的次數達到5次①INTAN G.Presiden Jokowi rombak kabinet Indonesia maju periode 2019-2024[EB/OL].(2021-04-28)[2022-03-13].https://www.voaindo‐nesia.com/a/presiden-jokowi-rombak-kabinet-indonesia-maju-periode-2019-2024-/5869799.html.。事實上，因為改換的人選均為專業人士，所以2015年8月的第一次內閣改組不涉及政黨利益分配的問題，但從第二次內閣改組起，每一次內閣改組實際上都成為佐科“以權利制約權力”的體現，即政黨利益的重新分配和政黨實力的重新配置。在此過程中，佐科不斷擴大執政聯盟的規模，凡支持佐科執政聯盟的政黨，大多分配到內閣部長的職位。以第二次改組內閣為例，原本屬于“紅白聯盟”的建設團結黨、國民使命黨和專業集團黨轉而支持佐科執政聯盟，但原內閣中并沒有國民使命黨和專業集團黨的成員，因此需要重新改組內閣。在這次改組中，佐科更換了13位部長，主要是政黨成員或伊斯蘭組織成員取代無黨派的專業人士，或更換成大黨的成員，如穆哈吉爾·艾芬迪（Muhadjir Effendy，來自印度尼西亞第二大伊斯蘭組織穆罕默迪亞）取代教育與文化部部長阿尼斯·拉希德·巴斯丹威（Anies Rasyid Baswedan，大學校長），恩加迪亞斯托·盧基達（Enggartiasto Lukita，來自國家民主黨）接任貿易部部長托馬斯·倫旺（Thomas Trikasih Lem‐bong，專業人士）的職務，工業部部長沙勒·胡辛（Saleh Husin，來自民心黨）被艾爾朗卡·哈塔托（Airlangga Hartarto，來自專業集團黨）取代，阿斯曼·阿布努爾（Asman Abnur，來自國民使命黨）取代行政與官僚改革部部長尤迪·格里斯南迪（Yuddy Chrisnandi，來自民心黨）②IQBAL M.Dalam dua tahun,Jokowi tiga kali rombak cabinet[EB/OL].(2016-10-20)[2022-03-15].https://news.detik.com/berita/d-3325212/dalam-dua-tahun-jokowi-tiga-kali-rombak-kabinet.，等等。

2018年8月，佐科第三次改組內閣后，在34位部長中，除了21位無黨派人士或伊斯蘭非政府組織成員，在代表各個政黨成員的部長中，有13位部長均來自佐科的執政聯盟，占整個內閣的38.24%。通過改組內閣，佐科逐步將“朝小野大”扭轉成“朝大野小”的有利局面，許多重大、顛覆性的社會經濟改革議題在國會幾乎沒有阻礙，其本人也成功實現連任。

（三）凝聚黨內共識

受多年威權主義的影響，在印度尼西亞的許多政黨中，個人化和派系化趨勢明顯，派系化政黨結構導致維系政黨運作的組織原則不規范，一旦發生危機，極易走向分裂，因此需要增強內聚力。內聚力是政黨不至分裂的保證，政黨的組織發展并不能作為衡量制度化的指標，內聚力和自主性指標才是核心①胡榮榮.政黨制度化：理論框架與實踐分析[J].廣州社會主義學院學報，2012（3）：14-17，8.。為凝聚黨內共識，佐科還采取了一種更為極端和激進的方式，即直接介入黨內斗爭激烈的政黨事務，迫使這些政黨放棄對立立場并承諾支持政府。佐科政府借助反對黨黨內斗爭的時機，授意司法與人權部發出決議書，從法律層面承認或拒絕其中一個政黨領導委員會的合法性，支持兩個反對黨建設團結黨和專業集團黨中的親政府派系。最終，兩黨的黨內斗爭有所平息，黨內共識明顯提升，一致同意宣誓效忠政府，并在關鍵問題上（如自由港續約問題、修改肅貪委員會權限等）支持佐科政府的政策或決策。由此，佐科政權實力顯著增強，反對派被削弱。

以專業集團黨為例，在蘇哈托時期，專業集團黨是絕對大黨，這樣的地位保持了長達數十年。在民主改革時期，專業集團黨雖然失去了過去的“壟斷”地位，但仍是印度尼西亞舉足輕重的大黨。在2014年的國會選舉中，專業集團黨成為僅次于斗爭民主黨的第二大黨，成為“紅白聯盟”中最有實力的政黨。但佐科巧妙地利用專業集團黨在自由港之爭中的利益糾葛，與第一個任期內的副總統卡拉合作，不僅成功平息專業集團黨長期存在的黨內矛盾與分歧，將其拉攏至執政聯盟中，還順利瓦解了政治巨頭阿布里扎爾·巴克利（Aburizal Bakrie）長期以來的掣肘。

實際上，自蘇西洛時代起，專業集團黨黨內的分裂就已公開化，副總統卡拉是專業集團黨的成員，但他對巴克利帶領下專業集團黨的走向多次公開表示不滿。于是，在佐科總統的授意下，專業集團黨一分為二，一部分自詡“正統”的專業集團黨黨員，轉而支持佐科執政聯盟，支持巴克利領導的黨員則仍然反對佐科執政聯盟。佐科敏銳地判斷，應趁專業集團黨分化之時，徹底打壓政治寡頭巴克利。佐科借巴克利在東爪哇拉賓多（Lap‐indo）采油的火山泥漿淹沒事故與巴克利進行談判，提出如果巴克利不同意放棄專業集團黨內所謂的“主導”，將拒絕從國家預算中撥付每年約7700億印尼盾的國家補助經費，還將就自由港股權貪腐、侵吞國家銀行資產及破壞環境等問題起訴巴克利。權衡再三，迫于對既得利益的不舍及對牢獄之災的恐懼，巴克利選擇在社交媒體上停止對“正統”專業集團黨和佐科政府的攻擊，淡出印度尼西亞政壇。就此，作為前總統蘇哈托親手創立的政黨，專業集團黨在佐科一拉一扯之間勢力衰退，2015年，其民意支持率急劇下滑至8.4%，在2019年國會大選中僅以0.26%的微弱優勢領先于大印尼運動黨，成為國會第二大黨，但與第一大黨斗爭民主黨19.33%的差距越來越大②HasilakhirperolehankursiDPRRI PDI-Pteratas,golkarunggul7kursidarigerindra[EB/OL].(2019-09-01)[2022-03-20].https://www.kom‐pasiana.com/rintar_sipahutar/5d6b324d097f361b0e3d9342/hasil-akhir-perolehan-kursi-dpr-ri-pdi-p-teratas-golkar-unggul-7-kursi-dari-gerindra?page=all.，再也不復當年叱咤風云的地位。2021年2月，獲得連任的佐科有意在反對黨斗爭民主黨的黨內領導權問題上如法炮制，以進一步提高各政黨黨內共識。反對黨黨內共識的提高有利于支持佐科政府在重大社會經濟改革中的決策，如大興基礎設施、簡化投資手續、禁止原礦出口，以及將自由港大部分股份收歸國有等。

三、佐科政府實現政黨善治的對外路徑

佐科政府實現政黨善治的對外路徑，其核心就在于“共治”，即協調政黨、政府與民眾三者之間的關系。政黨是政府與民眾之間的橋梁。一方面，政黨是民眾與政府之間銜接的紐帶，政黨收集民眾的意愿，向政府反映民眾的意見，是民眾進行利益表達及利益聚合的重要機制。在某項公共決策出臺后，政黨也應當向民眾進行普及與宣傳。另一方面，政黨與政府的利益緊密地捆綁在一起，其政黨領導人奪取或維持對政府的控制③FRIEDRICH C J.Political leadership and the problem of the charismatic power[J].the journal of politics,1961(1):3-24.，在憲法和法律的范圍內將政黨的意志轉化為政府和國家意志，通過政府來實現其政治和社會經濟目標。

雖然“朝小野大”的不利局面在佐科第一個任期的中后期得到徹底扭轉，但是忌憚于連任的壓力，佐科沒有在經濟發展與改革的問題上表現出“鐵腕”，反而刻意放緩部分法律修訂案的審批流程以提高連任的可能性。在順利連任后，佐科公開表示，未來5年沒有政治包袱，將更容易進一步推動全面經濟改革①IHSANUDDIN.Jokowi:5 tahun ke depan sudah enggak ada beban,yang terbaik akan saya lakukan...[EB/OL].(2019-05-09)[2022-03-25].https://nasional.kompas.com/read/2019/05/09/10384251/jokowi-5-tahun-ke-depan-sudah-enggak-ada-beban-yang-terbaik-akan-saya.。2019年10月，佐科在就職演說中明確提出五大重點，其中包括發展人力資源；加速發展基礎設施；簡化法規特別是與勞動市場及中小企業相關領域；改革官僚體系，以吸引投資；推動經濟轉型，減少對高耗能產業的依賴，提高競爭力及附加價值等②MUKAROMAHVF.Pidato presiden,Jokowisampaikan 5 program kerja utamanya dimasa mendatang[EB/OL].(2019-10-20)[2022-03-25].https://www.kompas.com/tren/read/2019/10/20/173617165/pidato-presiden-jokowi-sampaikan-5-program-kerja-utamanya-di-masa-mendatang?page=all.。由此，這五大重點至少需要修訂人力資源、中小企業、能源與礦產資源及土地等領域的法律，以獲得改革的合法性。

另外，受新冠肺炎疫情的影響，印度尼西亞經濟陷入停滯甚至倒退，使得佐科政府更加迫切需要振興經濟，鞏固第一個任內經濟發展與改革的成果。截至2022年3月9日，印度尼西亞全國累計確診病例增加至5800253例，累計死亡人數150831例，均為東南亞國家首位，成為東南亞疫情最嚴重的國家③Corona Jakarta.Grafik kasus positif nasional[EB/OL].(2022-03-09)[2022-04-02].https://corona.jakarta.go.id/id.。印度尼西亞也多次出現醫療擠兌現象。受疫情影響，印度尼西亞經濟方面的頹勢已經非常顯著，2020年，國內生產總值（GDP）比上年下降2.07%，為1998年亞洲金融危機以來的首次萎縮。雖然2021年印度尼西亞的國內生產總值同比增長3.69%④NASUTION D D.Ekonomi Indonesia 2021 Tumbuh 3,69 Persen[EB/OL].(2021-02-07)[2022-04-03].https://www.republika.co.id/berita/r6x88b370/ekonomi-indonesia-2021-tumbuh-369-persen.，比2020年有了明顯的改善，但是，要想讓印度尼西亞經濟發展重回疫情前5%以上的高位，仍然需要較長時間。

在此背景下，浩大繁復的《創造就業綜合法案》應運而生。從2019年10月20日佐科在總統就職演說中首次提出，到2020年2月提交1035頁的版本供國會審議，再到當年10月5日國會通過1028頁版本的草案，2020年11月2日，長達1187頁的正式版本得到佐科正式簽署。該法案從無到有僅耗時11個月，這在多黨派政治、政府行政效率低下、部門繁多且配合度差的印度尼西亞可謂“火箭速度”。佐科是通過哪些手段，在一兩年間迅速使這些法律修訂案得以正式簽署，并且減少民眾對這一重大經濟與法律改革的誤解的呢？

首先，佐科在國會的支持率達到前所未有的高度。2019年大選前，在國會的560席中，有337席支持佐科聯盟，比例達60.18%。在2019年大選后和佐科任命內閣后，佐科聯盟在575個席位中則分別獲得了349席和427席，支持率達60.70%和74.26%⑤Cak imin:parpol bersatu,Pemerintah Mau Bikin Apa Aja Bisa[EB/OL].(2021-08-19)[2022-04-09].https://www.cnnindonesia.com/nasi‐onal/20210819131238-32-682399/cak-imin-parpol-bersatu-pemerintah-mau-bikin-apa-aja-bisa.。隨著2021年8月26日國民使命黨正式宣布加入執政聯盟⑥國民使命黨靠攏佐—馬聯盟民主黨稱將削弱印尼國會的監督功能[EB/OL].(2021-08-26)[2022-04-15].http://www.shangbaoindonesia.com/read/2021/08/26/politics-1629982816.，佐科在國會中取得了壓倒性的控制權，使得法律修訂在國會環節幾乎沒有任何阻力。

其次，佐科善用政黨溝通民眾的功能，消除民眾對《創造就業綜合法案》的誤解。《創造就業綜合法案》共分為十一大類法案，旨在加速國家經濟轉型和升級進程。這十一大類包括簡化繁瑣的投資許可申辦手續、修訂勞工法、簡化征地程序、改善經商環境、增強自主創新研發能力及完善政府行政功能等。受疫情影響，印度尼西亞國內大型集會受到限制，政府、國會與民眾的政治溝通質量日益下降，導致印度尼西亞因修訂法律而示威游行頻發。國會在通過《創造就業綜合法案》之前，未與民眾及利益相關方進行充分的政治溝通，使得示威游行等街頭政治似乎成為民眾宣泄不滿的唯一途徑。社交媒體上充斥大量假消息①PRIHATIN I U.Mahfud sebut Marak demo tolak UU Cipta Kerja karena banyak hoaks beredar[EB/OL].(2020-10-08)[2022-04-18].https://www.merdeka.com/peristiwa/mahfud-sebut-marak-demo-tolak-uu-cipta-kerja-karena-banyak-hoaks-beredar.html.，民眾理解的《創造就業綜合法案》往往與頒布法案的初衷背道而馳，尤其是在勞工權益方面。首先，佐科多次召集執政聯盟中七大政黨的主席開會，討論和闡釋《創造就業綜合法案》，回應民眾的核心關切，以便在各政黨的集會上就相關核心問題向民眾釋義②AZIZAH N.Jokowi bahas RUU Ciptaker bersama pimpinan Partai[EB/OL].(2020-03-06)[2022-04-20].https://www.medcom.id/nasional/politik/VNx499yN-jokowi-bahas-ruu-ciptaker-bersama-pimpinan-partai.。其次，佐科鼓勵各大政黨的黨魁和領導層在各個媒體發聲，嚴厲駁斥反對黨或媒體的誤導性解讀，將解釋《創造就業綜合法案》的主動權把握在政府和政黨聯盟手中。再次，政黨的首要作用就是爭取本階級群眾的支持和擁護，包括爭取更多的同盟者。佐科鼓勵各個政黨黨內學習《創造就業綜合法案》及其釋義，同時在向選民宣傳時，收集民眾的意見與建議，最后匯總，向政府提出完善意見③PAATH C K.Hasto:PDIP Pelajari RUU Cipta Kerja[EB/OL].(2020-02-16)[2022-04-27].https://www.beritasatu.com/politik/600528/hasto-pdip-pelajari-ruu-cipta-kerja.。雖然佐科旨在加強政黨與人民的溝通功能的相應措施并不能立竿見影，民眾對《創造就業綜合法案》的疑問并沒有在短時間完全消解，但是《創造就業綜合法案》的后續執行和推進受到的阻力與反對確實越來越少，這與佐科實現政黨善治的對外路徑不無關系。

四、佐科政府政黨善治的效果與展望

評估政黨治理的標準一方面在于政黨的執政能力，另一方面在于是否達到了良好的治理，也就是善治。從政黨執政能力的角度來看，佐科任內各個政黨的執政能力都得到了一定程度的提高，尤其是斗爭民主黨完成了黨內廉政和黨內民主選舉等多項改革。從善治的角度來看，佐科執政期間的政黨治理在一定程度上達到良好水平，解決了部分政黨多年的領導權分化或碎片化問題，使得黨內凝聚力有所增強，對外決策更為統一。因此，佐科任內的許多重大且顛覆性的社會經濟改革與發展政策得到了很好的推動，也獲得了一定成效。通過推進基礎設施建設與行政改革，改善了本國的營商環境，綜合性行政改革取得了良好效果。根據世界銀行發布的《2020年全球營商環境報告》，印度尼西亞的營商環境有明顯改善，其在世界上的排名由2014年的第120位提升至2020年的第73位④World Bank Group.Doing business 2020:comparing business regulation in 190 economies[EB/OL].(2019-10-24)[2022-05-01].https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/32436/9781464814402.pdf.。根據透明國際的數據，印度尼西亞的清廉指數排名也從2014年的第107位上升至2021年的第96位⑤Corruption perceptions index[EB/OL].(2021-02-12)[2022-05-05].https://www.transparency.org/en/cpi/2021.，雖然與北歐國家仍存在較大差距，但是在短短數年間上升11位，已屬不易。佐科政府通過消除貧困和維護社會公平，促進了包容性發展。

為充分發揮財政政策的積極作用，佐科政府進行了大刀闊斧的財政改革，促使財政支出由補貼項目轉向投資項目。2014年11月，剛就任印度尼西亞總統的佐科宣布取消燃油津貼補貼，并計劃在5年后完全取消燃油補貼⑥周檬.印尼總統宣布上調油價減少燃油補貼開支[EB/OL].(2014-11-18)[2022-05-09].http://world.people.com.cn/n/2014/1118/c157278-26046199.html.。印度尼西亞的燃油補貼關系千百萬民眾的切身利益和復雜的經濟多米諾骨牌效應，一直以來都是印度尼西亞歷屆政府的“燙手山芋”。每年大量的燃油補貼不僅使政府財政不堪重負，同時也讓基礎設施建設、農業、教育、醫療衛生和國防等急需資金的領域捉襟見肘。2015年，為了緩解貧困民眾因燃油調價而面臨的困難，佐科政府加強了對貧困民眾的社會援助，其中包括通過福利家庭卡、健康卡和智能卡等措施，為民眾提供免費醫療服務和平等受教育權利。此外，針對糧食生產不足和能源價格提高對居民生活水平產生的不利影響，佐科政府通過“非現金糧食資助綱領”（BNPT）和“福利米”（Rasta Beras Sejahtera）政策向貧困民眾提供大米、糖和油等實物補貼，通過“福利家庭儲蓄綱領”（PSKS）向受燃油津貼削減影響的家庭發放補助，成功地降低了物價波動對民眾生活的不利影響①林梅，那文鵬.印尼的新發展主義實踐及其效果研究[J].亞太經濟，2019（4）：62-70，151.。

在國際事務方面，佐科政府的政黨善治也大大提升了印度尼西亞在地區和全球治理中的地位和話語權。2021年12月，印度尼西亞正式擔任二十國集團（G20）輪值主席國。事實證明，印度尼西亞所擔任的二十國集團主席國非但不是“儀式性”的，而且很考驗佐科政府的外交能力。2022年6月，佐科前往德國參加七國集團（G7）峰會后，又馬不停蹄地先后訪問了烏克蘭和俄羅斯，成為俄烏沖突爆發后首位拜訪俄烏兩國的亞洲國家領導人，這對調停西方國家借俄烏沖突干擾俄羅斯參加二十國集團峰會發揮了關鍵性的推動作用。2022年7月，佐科訪問中國，成為北京冬季奧林匹克運動會以來首位應邀訪華的外國國家元首，這一安排確立了中印尼雙方將朝著共建命運共同體大方向努力，也顯示出中印尼兩國的戰略水平和雙方對兩國關系的高度重視。

但事無俱全，佐科的政黨治理也引發了印度尼西亞社會對民主鞏固的憂慮。一般認為，政黨體系的制度化是支持民主的關鍵力量，強大而穩定的政黨有利于民主鞏固。但是，印度尼西亞的政黨政治似乎過于“強大”，出現了另一種極端的傾向，修訂《肅貪委員會修訂法案》和《創造就業綜合法案》也加深了民眾對印度尼西亞民主倒退的憂慮。在高價贖回自由港股權、改組內閣和提高國會議席門檻等問題上，反對黨指責佐科通過煽動民意、動用權力賦予自己“絕對及不受約束的權力”②佐科.印尼沒有“絕對集權”[EB/OL](2017-07-30)[2022-05-16].https://www.zaobao.com/news/sea/story20170730-783040.。在34位內閣部長中，13位來自支持佐科的政黨，這與佐科剛剛當選時承諾不會將部長席位作為政治交易的初心大相徑庭。在反對《創造就業綜合法案》的系列示威游行中，已經有部分學生組織提出“改革遭到腐化”的口號，強烈譴責政府篡奪民主轉型的政治與法律成果，直接質疑佐科政府的執政合法性③PRABOWO D.Reformasi dikorupsi hingga：Mosi TidakPercaya yang warnai setahun jokowi-Ma'ruf……[EB/OL].（2020-10-21）[2022-05-21].https://nasional.kompas.com/read/2020/10/21/06155431/reformasidikorupsi-hingga-mositidakpercaya-yang-warnai-setahun-jokowi-maruf?page=all.。印度尼西亞的政治觀察員也指出，這種權力過于集中的局面將削弱政黨政治的制衡功能，對聯盟政治制度化的進程產生消極影響④鄺耀章.我國脆弱的政黨聯盟[EB/OL].（2019-10-17）[2022-05-24].http://www.shangbaoindonesia.com/read/2019/10/17/opinion-1571326593.。佐科辯稱，在印度尼西亞現行的政治體制下，不可能出現“絕對集權”。但不可否認的是，從“朝小野大”到“朝大野小”，在第二任期，佐科執政聯盟在國會中的席位越來越多，話語權越來越大，內閣中來自執政聯盟的部長比例越來越高，執政聯盟的無限制擴大也意味著更多的政治交易，權力的過度集中和頻繁的政治交易將不利于印度尼西亞民主的發展。

從另一角度來看，過度“膨脹”的執政聯盟，在某種程度上也反映了印度尼西亞政黨政治的脆弱性。民眾憂慮佐科的執政聯盟發展成“分利集團”，甚至極端地預測，斗爭民主黨甚至可能成為“極權政黨”，侵蝕社會財富，“降低社會效率和總收入，并使政治社會中的分歧加劇”①OLSON M.The rise and decline of nations:economic growth,stagflation,and social rigidities[M].New Haven:Yale University Press,1982:45.。執政聯盟似乎完全建立在各自的利益而非國家意志、公共知識和意識形態上。即使加入了執政聯盟，由于缺乏足夠的內聚力和向心力，一旦佐科無法滿足“政治盟友”日益膨脹的胃口，執政聯盟就有從內部分崩離析的可能性。比如“政治盟友”要求獲得更多的部長級配額，要求總統改換關鍵機構的核心領導。或會由于聯盟成員眾多而內部不協同，比如國民使命黨加入聯盟就遭到團結互助黨秘書長拉賈·朱利·安東尼（Raja Juli Antoni）的強烈批評并引起罵戰②LAELANI R.Gabung koalisi,PSI ingatkan PAN dilarang main dua kaki apalagi“Nembak”Jokowi[EB/OL].(2021-08-29).[2022-05-28].https://www.pikiran-rakyat.com/nasional/amp/pr-012490016/gabung-koalisi-psi-ingatkan-pan-dilarang-main-dua-kaki-apalagi-nembak-jokowi.；斗爭民主黨和團結互助黨在電動方程式（Formula E）項目上與其他七大政黨意見不合③WAHYUDI N A.Diinterpelasi PDIP&PSI,anies kumpulkan elit 7 fraksi di rumah dinas[EB/OL].(2021-08-27)[2022-05-29].https://ja‐karta.bisnis.com/read/20210827/77/1434794/diinterpelasi-pdip-psi-anies-kumpulkan-elit-7-fraksi-di-rumah-dinas.。2024年總統大選未至，各政黨派系斗爭已開始，執政聯盟可能不堪一擊，分崩離析。這都是佐科第二個任期內巨大的潛在威脅，也為其執政與政令的推行蒙上陰影。

新冠肺炎疫情則在某種程度上放大了印度尼西亞的政治經濟隱憂，進一步增加了佐科政府的管控與治理壓力，也給印度尼西亞的經濟復興之路帶來更多的不確定性。印度尼西亞嚴峻的疫情在一定程度上摧毀了佐科深耕數年的經濟發展成果，大大沖擊了印度尼西亞尚在發展初期的經濟和產業體系，也對佐科的執政水平提出了嚴峻的考驗。印度尼西亞經濟表現不佳，加之2021年中一波疫情引發了民眾對政府防疫無能的批評，佐科的支持率也隨之跌落至5年來新低。2021年8月，根據“印度尼西亞政治指標”（Indikator Poli‐tik Indonesia）的民調結果顯示，只有59%民眾對佐科的表現感到滿意，這是自2016年3月以來佐科支持率的歷史新低④印尼政府抗疫無能引發民怨佐科支持率跌至五年新低[EB/OL].（2021-08-27）[2022-05-30].https://www.zaobao.com/news/sea/story20210827-1186849.。同時，由于佐科的執政出現“絕對集權”的傾向，民眾非常擔心佐科會基于新冠肺炎疫情，以及疫情后的經濟復蘇或新首都的建設等理由，通過修憲的方式，將總統任期延長至2027年。2022年2月25日至3月1日，印度尼西亞調查研究所進行了全國性民意調查中，有71%的受訪者反對延長總統任期⑤NURITA D.Survei LSI:masyarakat tolak semua alasan perpanjangan masa jabatan Jokowi[EB/OL].(2022-03-03)[2022-05-30].https://na‐sional.tempo.co/read/1566802/survei-lsi-masyarakat-tolak-semua-alasan-perpanjangan-masa-jabatan-jokowi.。

接下來，佐科必須在經濟改革發展與公共衛生健康之間取得微妙的平衡，既要選擇有效的方式防控疫情、平復民眾的不滿和穩定社會秩序，又要加快法制、行政與經濟改革，以應對全球經濟下行風險加劇、不確定性因素顯著增多帶來的沖擊。在此過程中，許多以往存在的執政問題突然暴露出來。比如，在疫情背景下，國家預算嚴重不足、項目開工不足導致國家財政收入大大減少。此外，醫療防護、秩序維穩和社會救濟等公共投入導致國家財政支出大大提高，使得本就捉襟見肘、用于全面經濟改革與發展的資金更加短缺。雖然佐科針對性地提出“加速經濟復蘇與社會改革”的方案，有意將產業投資復蘇與衛生體制、教育改革、社會保障和抗災體系改革結合起來，通過削減非優先支出和暫停遷都等舉措平衡財政分配⑥KUSUMA F.Presiden paparkan sejumlah rencana yang jadi prioritas tahun 2021[EB/OL].(2020-08-14)[2022-06-01].https://www.suara‐surabaya.net/kelanakota/2020/presiden-paparkan-sejumlah-rencana-yang-jadi-prioritas-tahun-2021/.，但是，這些舉措能否取得預期的成效、真正增加國內生產總值、降低居高不下的貧困率與失業率、有力救助弱勢群體，仍是未知數。

面對疫情影響下的社會、政治和經濟隱憂，佐科政府越發重視政黨在維護穩定中的關鍵作用。穩定是社會發展的前提，社會與政治的不穩定現象卻不可避免，在這樣的情況下，強大的政黨政治就對社會與政治穩定產生決定性的影響。總體而言，在疫情背景下，佐科的政黨治理依然發揮著重要的穩定作用，印度尼西亞的政治、經濟和社會運行沒有出現失序或失控情況。每一次政府延長緊急公共活動限制措施的期限，各大政黨的領導人都第一時間在電視或社交媒體上公開表示支持。接下來，佐科對內將繼續嚴打各個政黨的黨內腐敗和權力不均的現象，減少對執政聯盟的戰略性傾斜，抑制甚至遏制可能使政治社會分歧加劇的“分利集團”的膨脹，維護各政黨黨內的民主、公平和清廉。在對外方面，佐科將繼續發揮政黨在政府和民眾之間的軸樞作用，通暢民眾對政府的理性表達渠道，使民眾的聲音匯總到政黨處，再在政府層面對民眾的核心關切進行解讀與研判；善用社交媒體，公開和豐富民眾意見反饋的途徑與方式，通過政黨的溝通功能，減少民眾對政府政策尤其是重大的防疫政策和經濟發展政策的不理解。尤其是在延長總統任期的問題上，佐科本人多次在斗爭民主黨活動的各個場合明確反對延長任期的做法，也無意競選第三個任期，更不會因此修改1945年《憲法》①Jokowi yang berulang kali tolak perpanjangan masa jabatan[EB/OL].(2022-03-05)[2022-06-01].https://news.detik.com/berita/d-5969284/jokowi-yang-berulang-kali-tolak-perpanjangan-masa-jabatan.。

因此，雖然受疫情肆虐和經濟下行的雙重壓力，佐科的執政滿意度一度下滑，但在最新的民意調查中，印度尼西亞民眾對佐科組合的執政滿意度重回高位，對副總統馬魯夫的滿意度也創歷史新高。“印度尼西亞政治指標”民意調查結果指出，在2021年11月2—6日的一項調查中，72%的受訪者表示對佐科的表現感到滿意。同時，馬魯夫的民意調查表現也創下新紀錄，達到50.9%，滿意度首次突破50%②SAPUTRA R S.Survei indikator politik:kepuasan masyarakat terhadap kinerja presiden Jokowi naik jadi 72 persen[EB/OL].(2021-12-05)[2022-06-02].https://www.tribunnews.com/nasional/2021/12/05/survei-indikator-politik-kepuasan-masyarakat-terhadap-kinerja-presiden-jokowinaik-jadi-72-persen.。這從側面說明，佐科政府的政黨善治既有長期的效果，又有應對突發事件的能力，不僅讓民眾感受到政府穩定政局和復蘇經濟的努力，而且也能夠通過政黨團結共同應對新冠肺炎疫情。

四、結語

2014—2022年，印度尼西亞總統佐科通過對內“自治”，包括改善政黨組織，實現權力平衡，凝聚黨內共識；對外發揮政黨在政府與人民間的軸樞作用，力求“共治”，從而實現政黨善治。這在一定程度上推動了社會經濟的持續快速發展，尤其是在吸引外資、大興基礎設施建設和改善營商環境方面。受新冠肺炎疫情的沖擊，印度尼西亞經濟在短時期內又出現明顯下滑并引發社會爭議和執政隱憂，這些爭議和隱憂突出表現在權力過于集中、政黨政治的脆弱性和民主的倒退等。但值得肯定的是，佐科的政黨治理在全球公共衛生事件中發揮應急與穩定社會秩序的作用，政黨善治為印度尼西亞的疫情防控和經濟恢復提供了較為穩定的政治環境。理想狀態下，政黨應既不受精英挾持，又免于大眾的俘獲，以保證施政的公義。但就印度尼西亞的歷史與現實來看，政黨政治一直游走在寡頭或民粹的道路上，如何平衡好政黨政治、國家治理與社會發展間的關系，進一步發揮政黨善治的積極作用，將繼續考驗佐科政府的執政智慧。