新型城鎮化進程中被征地農民權益保護法治化路徑研究

●單云慧

一、引言

我國的城鎮化，其規模之大為人類歷史所未有，不僅對中國的經濟和社會發展至關重要，亦會影響全世界。根據國家統計局的數據，2020年末，全國常住人口的城鎮化率超過60%。根據《中國農村發展報告2020》預計，到2025年中國城鎮化率將達65.5%。與此共生的是征地拆遷規模迅速擴大、被征地農民群體規模與日俱增，必然導致被征地農民合法權益保護問題日益突出。如若處理不當，則會成為影響農村穩定、制約新型城鎮化建設的阻礙因素。因此，在新型城鎮化進程中，探討被征地農民權益保護法治化的實現路徑，既有助于防范和化解新型城鎮化進程中征地拆遷沖突的產生，也可以為鄉村振興提供穩定的內生動力，為鄉村社會治理注入新的活力。

二、新型城鎮化進程中被征地農民維護合法權益的困境分析

權利由法律賦予、受法律保護，確定了每個人行為選擇的限度和范圍，是人得以在經濟社會中生存發展、實現自身價值的重要保障。當權利受到損害時必須有相應的救濟，如果沒有救濟機制的“保駕護航”，權利就無從談起，也無從落實。在新型城鎮化進程中，當被征地農民的合法權益受到侵害時，一般可通過公力救濟、私力救濟和社會援助三種方式維權。但三種方式各有不足，具體表現在以下幾個方面。

1.公力救濟的實踐性不強。基于學者們的普遍觀點，公力救濟是指權利人通過法定程序請求國家公共權力機關對其權利進行保護的一種方式。新型城鎮化進程中，被征地農民尋求公力救濟存在的困境表現在：第一，公立救濟成本較高。一方面，公力救濟啟動成本較高，且耗時較長，從提起訴訟到審判再到執行一般快則數月、慢則幾年。雖然在現行法律中對審理期限作出了明確的規定，但法院可以辦理相關手續以延長審判周期，這增加了被征地農民的精神負擔和時間成本。另外，根據《訴訟費用交納辦法》規定，除勝訴方自愿承擔訴訟費用外，由敗訴方負擔訴訟費用。被征地農民如果敗訴，就要承擔全部的訴訟費用，這就加重了被征地農民的經濟負擔。因此，在尋求公力救濟的過程中可能承受精神、經濟和時間三種成本，使被征地農民不愿輕易采用公力救濟去維護合法權益。第二，公力救濟存在有限性。司法救濟僅對受害人進行救濟，且僅當被征地農民與行政機關的行政爭議在法律規定的受案范圍之內，才能提起行政訴訟。合法性審查只能審查具體行政行為是否合法，而行政機關自由裁量權是否使用得當不在審查范圍之內。因此，通過公力救濟來解決被征地農民和政府之間矛盾的力量有限。第三，公力救濟實踐性有待提高。一是提起群體訴訟方面，群體訴訟以共同訴訟制度為基礎，即由群體推選或授權出的代表提請訴訟，這種制度規定的過于簡單，缺乏實際可操作性，而且受到“訴訟標的同一或屬于同一類”訴訟的提起限制，加之尚未公開與之有關的司法解釋，導致大部分被征地農民很少提起群體訴訟。二是提請仲裁方面，程序比較復雜，難以快速有效地解決糾紛。因此，被征地農民“通過有序的、制度化的政治參與無法實現利益訴求時，就會傾向于選擇無序的、非制度化的政治參與方式，甚至走向極端?！?/p>

2.私力救濟的法治化不強。私力救濟是指，依靠自身力量、非正式組織力量或民間力量來維護權利、對受損權利進行的一種自我救濟，既是救濟的一種重要形式，也是公力救濟的一種重要補充。新型城鎮化進程中，被征地農民私力救濟存在的困境表現在：第一，法律定位不清。《中華人民共和國民法典》第一千一百七十七條規定：“合法權益受到侵害，情況緊迫且不能及時獲得國家機關保護，不立即采取措施將使其合法權益受到難以彌補的損害的，受害人可以在保護自己合法權益的必要范圍內采取扣留侵權人的財物等合理措施；但是，應當立即請求有關國家機關處理?！彪m然從法律方面賦予了私力救濟權，但與征地拆遷領域被征地農民采取的私力救濟方式有很大的區別。在我國現有的法律體系中，尚未從立法上對這種依靠自身力量、非正式組織力量或民間力量來維護權利、對受損權利進行的一種自我救濟的私力救濟作出明確定位。第二，社會隱患較大。雖然在國家組織和法律體系建立之前，人們就采用私力救濟的方式解決矛盾和糾紛，從古至今私力救濟都有其存在的合理性和必要性。但隨著社會法治化程度的提升，由于被征地農民往往法律意識淡薄，采取私力救濟這種“非理性”的維權方式，極易引發非法的群體性事件及暴力行為，產生反抗公權甚至是對抗公權的負面影響。

3.社會援助的有效性不強。社會援助是人民生產、生活當中重要的日常行為活動，對社會調整資源配置、實現社會公平正義、維護社會安全穩定有著非常重要的積極作用。新型城鎮化進程中，被征地農民獲得社會援助存在的困境表現在：第一，在征地拆遷工作中基層組織作用發揮不足，會出現消極應對被征地農民合理訴求的情況，導致問題沒有在基層得到有效的解決，同時，聯系群眾的能力不足，征地拆遷征詢制度不夠完善，涉及被征地農民利益的問題公開透明度有待提高，使得被征地農民的困難得不到及時的反映，這在一定程度影響了政府的公信力。第二，法律援助不夠。《中華人民共和國法律援助法》規定，法律援助是國家建立的為經濟困難公民和符合法定條件的其他當事人無償提供法律咨詢、代理等法律服務的制度，是公共法律服務體系的組成部分。在現實中，農村法律援助機構設置偏少，專業人員嚴重不足，且資金來源較少，加之由于宣傳不足，農民對法律援助的信任度不高，成為農村法律援助難以有效開展的重要因素，當被征地農民合法權益受到侵害時，幾乎不會選擇通過法律援助的方式進行維權。

三、新型城鎮化進程中被征地農民保障合法權益的實現路徑

任何法律制度的意義都在于其能否有效地實施，對新型城鎮化過程中被征地農民而言，權利賦予的再多，一旦離開有效的救濟手段，這些權利也只是空中樓閣，被征地農民的境況依然難以改善。而目前我國處于新型城鎮化的快速建設中，有關征地拆遷方面的法律具有一定的滯后性，尤其是農民訴訟能力的不足以及法律援助制度的不完善，尤其需要統籌使用公力救濟、私力救濟、社會援助，切實避免暴力維權、違法維權行為的發生，更加及時有效地保障被征地農民的合法權益。

1.公力救濟方面。（1）降低公力救濟成本。在完善公力救濟過程中，對部分相似的涉及征地拆遷案件，可采取簡易程序，降低訴訟費用，施以法律援助，保障新型城鎮化進程中作為弱勢群體的被征地農民的合法權益，切實用公力救濟的手段幫助被征地農民解決訴訟難、訴訟貴，以及經濟和時間成本高的問題，這是促進公力救濟被普遍使用的重要保障。同時，應改善執行慢、執行難的局面，使被征地農民被非法侵害的權益時有效地得到恢復。

（2）開設法律講堂。針對部分貧困農民不懂法律的短板，積極開展“法律講堂進農村”活動，尤其是在國家新型城鎮化綜合試點地區有針對性地開設“法律講堂”。首先，法律講堂應選取農民關心的、易發生矛盾糾紛的內容，如征地拆遷糾紛，賠償安置處理不善等問題進行宣講；其次，在形式上，采取案例分析、討論等方式進行，以農民身邊發生的、與他們有相同利益訴求或者相同利益糾紛的事件進行教育，讓農民能夠參與進來，充分了解公力救濟的優點；最后，對農民的維權教育要改變以往重責任和義務的宣傳，轉而重點進行法律程序的教育，讓農民了解實體法和程序法，因為農民征地拆遷的問題涉及較多的是政府與被征地農民之間的矛盾，需要借助行政復議或者行政訴訟來解決糾紛，可對于這些被征地農民而言，程序法中的行政訴訟和行政復議是一片盲區，不知如何使用，尤其需要法律講堂幫助被征地農民了解如何使用程序法去維權。

（3）設立征遷行政巡回法庭。針對被征地農民的實際情況，設立巡回法庭可以破解訴訟難和“偏愛”私力救濟的難題。例如，為實質性化解征遷領域爭議，化解矛盾，2021年5月，曲阜市人民法院設立了山東省第一個征遷行政巡回法庭。征遷行政巡回法庭的設立，可以真正起到“審結一個案，教育一大片”的效果。其優勢在于：第一，針對性強。征遷行政巡回法庭主要受理與房屋、土地征收、拆遷、改造等行政行為有直接相關性的行政訴訟案件和行政非訴強制執行案件，極大地提高了案件辦結的效率和質量，降低了被征地農民的時間成本。第二，專業性強。征遷行政巡回法庭會對政府拆遷工作人員開展專業的法律培訓，同時，為被征地農民提供征地拆遷等方面的法律政策解讀、法律問題咨詢、典型案例剖析、行政訴訟指導等“零距離”的專業法律服務。第三，流動性強。征遷行政巡回法庭采用流動設置和固定設置相結合的方式，將根據具體的征地拆遷項目進行設置和轉移，可以充分調動被征地農民學習法律、用法律解決糾紛的積極性，且對于有相同糾紛和利益訴求的被征地農民來說，可以極大地方便他們借鑒經驗。因此，應在全國大力推廣設立征遷行政巡回法庭，不僅可以高效推進征遷項目，同時還可以更加便利地保障被征地農民的合法權益。

2.私力救濟方面。（1）明確私力救濟的法律定位。要走出私力救濟的法治困境，關鍵是要明確私力救濟的法律地位，通過法律界定私力救濟的定義、性質、類型、限度、適用范圍以及如何進行約束和監督，在法律體系中承認合法私力救濟的作用，促使人們規范、合理地運用私力救濟表達訴求，充分發揮合法合規私力救濟對社會穩定的作用以及對被征地農民合法權益保護的作用。

（2）清晰界定私力救濟的合法邊界。賦予私力救濟相應的法律地位，但不意味著私力救濟可以被無限度使用，將私力救濟“關”在合法的范圍之內，防止私力救濟對公力救濟無限侵占而導致的公力救濟失靈，是必須要解決的問題。基于此，本文認為私力救濟的合法邊界應符合：一是私力救濟的目的必須正當且合法，即其試圖恢復的權利具有正當性和合法性；二是私力救濟的手段和限度必須適當且合法，不論是民法上的自助行為，還是刑法上的自救行為，都不能對社會穩定造成不良影響和嚴重后果?？傊谖覈F行的法律體系中，私力救濟合法邊界不明，直接導致現實中由于缺乏理論基礎而使司法實踐受阻，應該盡快在法律上對私力救濟的目的、手段和限度作出嚴格的規定。

（3）將群體性私力救濟納入法治化軌道。目前無論是自助行為還是自救行為，私力救濟強調的主體為個體，此個體是指權益受到損害的直接被害人，那么當群體的利益受到侵害時，例如，征地拆遷中涉及的農民群體，如何采取群體自助行為和自救行為，法律中尚為空白。私力救濟的主體不能只局限于個體，還應該包含由自然人組成的非正式團體、民間組織等法律主體。要明確群體性私力救濟主體的法律地位，應該從法律上規定法人、單個自然人、其他利益共同體組成的群體都是私力救濟實施的主體，這樣才能將群體性私力救濟納入法治化軌道。

3.社會援助方面。（1）發揮基層組織作用。目前，新型城鎮化進程中出現大量被征地農民組織起來選擇私力救濟、爆發群體性事件的現象，源于農民利益組織化表達的急迫需求，這就需要農村基層組織發揮作用，切實提升基層社會治理能力水平。具體措施：第一，土地征收階段，組織被征地農民廣泛參與到政府與土地使用申請者（即第三方）的協商中，被征地農民既可以陳述自身對征地方案、補償標準、補償形式的意見，也可以通過聽證的方式了解征地項目的具體情況，以便政府、農民、第三方更加順暢地達成共識。第二，土地使用階段，組織被征地農民積極參與到第三方使用土地中，加強對土地規劃、土地使用的監督，確保被征用土地依法合規進行開發或使用，為更有保障地支付征收費用奠定基礎。第三，土地維權階段，組織被征地農民依法參與到維護自身合法權益的行動中，充分發揮組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的作用，及時了解傾向性、苗頭性問題，認真聽取真實化、合理化訴求，及時給予針對性、疏導性幫助，切實將群體事件消滅在萌芽狀態。

（2）做好被征地農民法律援助工作。一是要加大被征地農民“法援宣傳”，可通過發放法律援助便民卡，提高法律援助知曉率。二是開辟被征地農民法律援助“綠色通道”，在各法律援助中心設立被征地農民法律援助維權窗口，按照“優先辦、重點辦、協作辦”的原則，主動引導并協助其通過適當方式反映訴求、解決問題，做到法律援助服務高效化、便捷化、可及化。三是對經濟困難的失地農民，適度放寬要求，拓寬援助方式，以咨詢、代書、非訴訟和訴訟指導等方式提供全方位的法律援助服務。另外，定期組織法律援助工作人員通過上門服務、電話回訪等形式，主動關注被征地農民急需解決的法律問題，為他們提供專業、便捷、及時的法律援助服務。

四、結語

基于對新型城鎮化進程中被征地農民私力救濟的現狀分析得出，在我國征地拆遷領域中，由于公力救濟的先天不足、私力救濟的施行偏差、社會援助的力量不夠，導致被征地農民合法權益無法得到切實有效保護，也給社會穩定帶來了不穩定因素。只有將公力救濟、私力救濟、社會援助全部納入法治化軌道，做到并駕齊驅、互為補充，才能更好地保障被征地農民的權益，才能有利于建設和諧穩定的法治社會，才能更好地推動新型城鎮化建設。