基于問題導向的高校內部控制建設研究

●莫春華

一、引言

教育部出臺的內部控制指南中指出,高校內部控制目標:保證學校經濟和活動合法合規、資產安全和有效使用、財務信息真實完整,有效防范舞弊和預防腐敗,提高資源配置和使用效益。內部控制的關鍵是以風險為導向,找到各項業務活動中可能遇到的風險點。本文遵照國家內部控制相關政策,結合高校內部控制現狀,梳理高校經濟活動業務流程,找出高校內部控制關鍵風險點,探索規避風險的有效措施,以期將高校內部控制建設落到實處。

二、高校內部控制相關政策

財政部2012年頒布的《行政事業單位內部控制規范（試行）》為高校內部控制建設提供了系統的依據，正式啟動了高校內部控制與實施的系統工程。為了進一步促進行政事業單位內部控制建設和有效實施，近年來我國相繼出臺了一系列內部控制相關文件。國家的高度重視和政策的引導，為高校加強內部控制指明了方向，促進了我國高校建立健全內部控制和有效實施。但隨著我國高等教育事業持續發展,高校師生人數、資金規模持續不斷地增加,經濟業務也日趨多樣化、復雜化,高校所面臨的風險也越來越大。部分高校在內部控制的實施中仍存在一些薄弱環節,這將會阻礙高校的可持續發展,加強內部控制是高校亟需解決的現實問題。

三、高校內部控制中存在的風險點

（一）單位層面內部控制存在的風險點

單位層面的內部控制為業務層面提供環境基礎,本文選取了影響較為廣泛的三個風險點進行分析。

1.對內部控制重視不夠。長期以來，高校普遍存在“重教研、輕管理”的現象。高校領導大部分是由專業教師成長提拔而來，具有較高的專業學術成就，普遍重視教學與科研工作的開展，認為高校辦學質量的好壞取決于教學質量及科研水平的高低，而把內部控制管理工作放在次要位置，對內部控制管理工作重要性的認識不足，缺乏足夠的風險意識。

2.內部控制關鍵崗位監督尚有不足。由于從業人員專業性強的特點或受人員編制限制，不少高校未建立定期輪崗和專項審計機制，對關鍵崗位工作人員缺乏有效的監督，未形成對權力的有效制衡，可能導致串通舞弊風險。

3.信息化建設落后影響內部控制管理工作開展。部分高校業務未實現信息化管理，仍采用的是手工管理模式，尤其是工程項目管理、合同管理業務。在高校已有的信息模塊中，如學生管理系統、會計核算系統、人事管理系統、科研管理系統等，各信息系統之間業務協同程度低，數據未共享，導致內控信息不能在各業務部門之間進行準確及時的傳輸，存在很多重復工作，造成工作效率低下，無法消除人為操縱的風險。

（二）業務層面內部控制存在的風險點

根據財政部內控規范中指出的六大主要業務，本文從中選取了四個主要風險點進行分析。

1.預算管理存在的內控風險點。（1）預算編制環節。預算編制時沒有以學校的發展為目標，未全面了解高校短期和長期發展規劃，未合理利用資金。對于項目支出的必要性、可行性論證準備不充分，導致預算編制質量不高；預算項目較粗糙不夠細化，業務部門對預算編制隨意性大，出現虛報項目及高估預算的問題，從而導致預算約束性不夠。（2）預算執行環節。存在無預算、超預算等問題。跨部門之間信息不對等，溝通不暢，沒有開展定期對預算執行情況進行分析的工作，不能及時發現預算執行中出現的問題，導致發生預算執行進度偏快或偏慢的情況。（3）預算績效評價環節。不重視預算績效管理工作，沒有全面建立績效管理評價機制。對于績效評價結果沒有建立相應的獎懲措施，影響開展績效評價工作的積極性。

2.合同管理存在的內控風險點。（1）合同簽訂環節。高校合同種類一般涉及科研項目、專利權代理、出版、基本建設、修理維護、購銷等業務。實踐中，很多高校簽訂合同時使用的是對方提供的合同文本，而沒有建立本校統一規范的合同文本；未建立全面的合同管理制度，工作中無章可循。因合同簽訂的范圍和條件不明確，存在大額支出經濟業務不訂立合同的情況；對于合同條款、格式把關不嚴，針對一些技術性或法律關系復雜的經濟業務沒有制定相應的審核制度；簽訂合同時合同要件缺乏規范性，時間、簽訂人等要件經常出現空白。（2）合同履行環節。對合同履行缺乏有效的監督，容易出現“重審批、輕執行”的情況，只重視前期合同簽訂環節而疏于合同簽訂之后跟蹤合同進度、交付驗貨、質量方面的監督管理職責，當合同執行過程中出現未按合同約定履行事項時，不能及時發現問題及應對。

3.建設項目存在的內控風險點。（1）建設項目立項環節。建設項目立項可行性研究流于形式，審核審批流程不完善，因決策不當而造成盲目建設，難以實現預期目標，導致資金的浪費。（2）建設項目變更環節。建設項目變更、現場施工簽證等把關不嚴，直接影響建設的成本，導致發生預算超支、工期延誤。

4.資產報廢處置存在的內控風險點。當前高校在資產處置工作中，存在資產處置標準模糊、賬面與實物不符、報廢與處置方式過于簡單的問題。許多仍有使用價值的資產被直接報廢處理。如有的資產達到了報廢的年限但仍可繼續使用或只需要花費少量維修費就可再使用，但由于部分性能不能滿足使用需求直接報廢處理；有的資產領用人為了購置新資產，將閑置或替換下的資產隨意堆放；這些資產沒有物盡其用，形成了資產浪費。其次，對于資產處置回收公司資質把關不嚴，未實行報廢資產分類處置，可能導致低價處理國有資產的風險。

四、優化高校內部控制的對策

（一）加強高校單位層面內部控制

1.加強高校領導及教職工內部控制的意識。要想更好地貫徹實施內部控制相關政策，并以此來完善內部控制建設就必須要對高校的內部控制實施進行重新的思考與定位，加強對內部控制實施的重視，只有充分地重視內部控制的建設才能不斷地提高內部控制的水平。高校在抓好科研事業的同時抓好內部控制建設工作，使科研教育事業的發展與內部控制同步前行。內部控制涉及全校所有部門和每一筆經濟業務，而每一位教職工都是內部控制的責任人和執行者。校長要對高校的內部控制建設健全和有效實施負責，高校領導班子應充分認識到內部控制的重要性，積極提供人力物力的支持，加強內部控制制度建設及管理人員的專業培訓及職業道德教育，確保內部控制有效覆蓋高校經濟業務全范圍。

2.完善內部控制關鍵崗位責任制。科學設置內部控制關鍵崗位，確保不相容崗位相互分離，加強關鍵崗位人員業務能力培訓和職業道德素質教育，嚴格執行內部控制關鍵崗位輪崗和專項審計制度，在制度中明確輪崗范圍、時間間隔周期等。完善高校內部審計職責或建立內審外包制度，從而保證實現內部權力的有效制衡。

3.運用信息化技術加強內部控制。借助現代信息化技術，將經濟活動及內部控制流程等嵌入到信息化系統中，固化標準流程，有效減少或消除人為操控等主觀原因造成的不確定風險。結合高校內部控制建設的實際情況，具體的做法是，在高校現有的各單項經濟業務的信息模塊（如會計核算系統、學生管理系統、采購管理系統、人事管理系統等）基礎上，結合自身風險管控關鍵點進行升級改造，促進信息系統模塊之間的互融互通，使其達到內部控制信息化管理的要求。實現流程環節公開、辦理進度可查、可設置風險預警提示等，使各業務系統按照標準規范建立數據庫，流程聯動和數據貫通，實現共享式信息化管理，全面推進事項處理過程與結果的透明與公開，確保內部控制業務流程管理的高效性、合規性及可檢驗性。

（二）加強高校業務風險防范措施

1.完善預算業務管理。（1）預算編制與高校的短期及長期建設規劃、年度計劃聯系起來，運用成本效益研究形式，為高校發展提供充足合理的資金支持。預算編制應落實各部門的編制責任，并強化相關部門的審核責任，借助事前可行性規劃討論，細化各項內容，以獲取較為準確的測算數額及選出實際效益較高的項目。建立各部門之間溝通協調機制，進行綜合性收支測算，有效調整各個項目預算資金，實行統籌全局的管理理念。（2）高校應當建立預算執行分析機制，可以通過按月、按季等定期召開預算執行分析會議的形式，由財務部門通報各部門預算執行情況，并傳達上級有關主管部門發布的相關財務制度規定；通過預算執行分析會，及時發現預算執行中存在的問題，并提出相關改進措施，以提高預算執行效率。（3）為了有效地實施績效管理工作，要提高實際推行的效果。構建行之有效的預算績效管理機制，建立預算執行情況考核制度，在預算完成時進行評價，將考核評價結果和部門預算經費聯系起來，落實獎懲措施。

2.完善合同管理。規范的合同管理是順利完成高校經濟活動的重要保障，應提高對合同管理工作的重視。建立健全合同管理制度體系，建立合同訂立、合同授權審批、合同專用章管理等制度，整理出規范的標準合同文本。合同管理具有專業性強、法律要求高的特點，應對合同進行歸口管理，在合同管理機構配備專業的管理人員，加強合同管理人員法律法規知識、風險管理、檔案數字化管理水平等專業知識培訓，提升合同審核把控能力及廉政意識，防范經濟和法律風險。建立合同管理信息系統，實現合同全流程動態管理，根據學校風險管理策略設置預警條件，當合同履行發生偏離時將會觸發系統預警，提醒相關部門采取針對性措施，維護學校合法權益，防范風險。

3.完善建設工程管理。（1）以學校的發展規劃為指引，開展成本效益分析，做好對建設項目實施可行性論證，對項目建設決策程序作出明確規定，建立嚴格的審批程序，從源頭上控制盲目建設，避免隨意建設等現象，提高項目決策科學合理性。（2）對于項目建設的各個環節，都必須樹立成本意識。把好工程變更簽證關，嚴格控制各項費用開支，督促監理機構嚴格監理，確保不突破項目預算金額。加強內部審計部門的監督機制，防范質量風險及執行力風險。

4.完善資產報廢處置管理。完善固定資產報廢制度，確保報廢管理有章可循，有據可依。結合實際對資產處置的報廢標準、審批手續、公開處置等環節制定細化的規定，最大限度地發揮固定資產的價值，提高設備利用率，根據固定資產損耗程度、賬面凈值等指標來對報廢固定資產殘值進行評估，為資產處置競拍定價提供依據。為了提升回收價值，以資產類型、市場喜好等為指標，對待處理的資產予以分類和組合。將剩余價值高的資產拍賣出好價格，將剩余價值不高的資產進行合理化組合拍賣，有利于提升資產回收殘值。建設資產處置信息公示平臺，實現相關資產信息公開透明化和共享化，利于回收企業公平競爭、進行資產調撥、避免資產直接報廢等，充分發揮資產利用最大價值，減少資金浪費。

五、結束語

加強高校內部控制管理，是高校保護自身權益和防范各類風險的重要手段，對保障高校安全運營發揮積極作用和重要意義。高校需要重視內部控制管理，從體系建設、制度完善、狠抓制度執行、借助信息化技術等方面優化內部控制管理，實現對經濟活動全過程控制，對促進高校健康發展具有重要意義。