山西沿黃地區基本公共服務發展路徑研究

●張興毅

保障和改善民生不僅關系改革發展穩定，更關系人民群眾的切身利益。黨的十九大報告提出，堅持在發展中保障和改善民生，保證全體人民在共建共享發展中有更多的獲得感。沿黃地區作為一個典型的欠發達地區，經濟發展相對滯后，基礎公共服務能力嚴重不足，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等各個環節上均需要補齊短板，推動民生工作進一步改善。

一、沿黃地區基本公共服務建設現狀

近年來，沿黃各縣以民生改善和社會發展為統領，始終堅持把民生作為一切工作的出發點和落腳點，財政支出的八成以上和全部增量均用于民生改善，切實解決了一批人民最關心、最直接、最現實的利益問題，讓改革發展成果惠及到沿黃各縣的人民群眾。

一是教育均衡發展的基本情況。近年來，沿黃地區教育資源配置不斷優化，各階段教育的內涵建設有序推進。地區教育支出占地區生產總值的比重超過國家財政4%的要求，地方教育經費收入和財政教育支出占公共財政支出比例持續提高。全面實行城鄉免費義務教育，實施義務教育標準化建設工程和農村薄弱學校改造計劃，義務教育薄弱學校基本辦學條件持續改善，到2019年底，沿黃地區全部縣通過縣域義務教育均衡發展國家督導評估認定，建立起覆蓋學前到研究生的資助政策體系，進城務工人員隨遷子女實現在就讀地參加中考。截至2019年，學前教育毛入園率達到88.2%，高中階段毛入學率達到93.9%。

二是衛生事業的基本情況。2015年以來，沿黃地區各縣連續4年將九成以上的衛生經費和建設項目以及大量人才、技術、培訓、設備資源投向基層。通過鞏固發展縱向幫扶的省市縣醫聯體，形成了整體托管、技術幫扶、專科聯盟等效果明顯的對口支援模式，實現三甲醫院和縣級醫院達到全覆蓋。2016年和2017年，區域內城鎮居民醫保和新農合分別實現統一管理，職工醫保和城鄉居民醫保參保率達到95%以上，全域基本實現應保盡保。

三是就業工作的基本情況。沿黃地區經濟發展水平相對滯后，二產、三產等吸納就業人數較多的產業發育不足，區域就業消納能力存在先天障礙。近年來，沿黃地區各縣圍繞扶持大學生創業、援助困難群體就業等出臺了一系列含金量高、操作性強的政策措施。區域城鎮新增就業人數，轉移農村勞動力人數均低于全省平均水平，城鎮登記失業率均控制在4%以下，就業局勢總體保持穩定。各縣均開展了對離校未就業大學生實行實名制跟蹤服務，高校畢業生就業率保持在90%以上。建立了社區管理、當月清零的零就業家庭等困難群體的就業援助機制，托底安置就業困難人員20000余人。實施職業培訓全覆蓋計劃和農民工技能提升計劃，實現了農村技校學生免學費全覆蓋。依托輸出地勞務公司，簽訂勞動合同、參加社會保險、給予社保補貼，建立靈活的勞動關系和穩定的社保關系，打造呂梁護工等系列品牌。

四是居民收入的基本情況。2019年，沿黃各縣通過城鎮居民人均可支配收入由2018年的22456元提高到27352元，增長了21.8%，收入分配秩序日趨規范，中等收入群體逐步擴大。發揮最低工資標準的基礎拉動作用，按照省市要求，2013年以來6次調整最低工資標準。沿黃各縣根據地方實際，建立了鄉鎮工作補貼、政法委機關工作津貼等項目，提高了艱苦邊遠地區津貼、人民警察警銜津貼等標準。對農民工欠薪案件實行“三個清零”，即：欠薪存量案件限期清零；新發生的欠薪案件，必須在3個月內清零；四季度發生的欠薪案件，必須在年底前清零；全面推行“農民工工資無欠薪市縣”創建活動，有效遏制了欠薪高發勢頭。

五是社會保障的基本情況。近年來，沿黃各縣按照省、市“廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟巍⒖沙掷m”的方針，全民全覆蓋的養老保險、醫療保險制度體系初步建成。社會保險綜合參保率達95%以上，有效發揮了社會保障“安全網”“穩定器”的作用。合并實施城居保和新農保，建立了統一的城鄉居民基本養老保險制度，解決了城鄉職工、居民養老保險制度轉移銜接和可攜帶、流動性問題。

六是社會救助的基本情況。沿黃地區大部分位于山陜峽谷東岸的呂梁山區，自然條件相對較差，土壤貧瘠、降水條件較差，旱田為主、廣種薄收，多數沿黃縣屬于革命老區和經濟欠發達地區，因此，密織困難群眾的基本生活安全網甚為重要。2014年以來，沿黃各縣連續五年統一提高城鄉低保標準，兩次統一提高農村五保供養省級補助標準。醫療救助力度進一步加大，困難群眾個人負擔的合規醫藥費用，經各類保險報銷后，救助比例不低于70%，救助封頂線提高到不低于1.5萬元。為城鄉低保、農村五保供養對象設置15度免費用電基數，強化最低生活保障與住房、教育、醫療、司法、扶貧開發等政策的銜接，多渠道解決困難群眾遇到的生活難題。農村低保平均保障標準達到每人每年3627元，農村低保標準達到或超過了3200元的扶貧預估標準。依托農村老年人日間照料幸福工程，利用農村閑置的學校、村委會等設施，改造建設農村老年人日間照料中心。

七是社會養老的基本情況。加強對鄉鎮敬老院進行整合改造、提檔升級。為解決農村留守、空巢、高齡老人的生活問題，利用農村閑置學校、村委會等設施，新建90余個農村老年人日間照料中心。穩步推進城市社區居家養老服務，采取政府購買服務方式，積極培育社會養老服務機構和組織開展社區養老服務。

二、沿黃地區基本公共服務建設問題和不足

在充分肯定過去成就的同時，我們也必須清醒地看到，當前民生社會事業仍處于較低水平，與周邊地區差距逐步拉大，城鄉之間基本公共服務均等化問題依然嚴峻，難以滿足人民群眾對美好生活的需要。

1.基本公共服務不到位。從總的形勢看，社會結構還在進一步分化，社會風險在積累，城鄉差距、地區差距等深層次問題依然存在。一是沿黃縣普遍經濟發展水平較低，產業集中于一、二產業，且第二產業制造業企業偏少，容納社會人員就業能力偏弱，從業人員規模呈現較快的增長趨勢，造成勞動力資源供給和需求之間的矛盾仍然未能得到有效的緩解，從而導致勞動就業壓力總體上有增無減，勞動力總供給過剩和結構性短缺并存，大學生、農村富余勞動力、復員退伍軍人等群體就業壓力較大，同時，不同行業、產業、經濟所有制下的就業結構也不均衡。二是沿黃地區普遍屬于經濟欠發達地區，公共財政投入絕對值和增幅與多數周邊地區相比有不小的差距，從而造成各階段教育在城鄉、縣域、校際之間發展極不均衡。三是當前公共醫療衛生體系在結構和功能方面難以適應城鄉居民的需求。“十三五”以來，人均衛生總費用呈逐年增長的趨勢，但一直低于全省平均水平。四是文化建設的布局和結構還不盡合理，文化資源的開發和利用不足。公共文化服務體系尚不健全，區域、城鄉文化發展還不平衡，服務質量和水平需進一步提高。

2.社會保障能力不到位。目前雖已基本實現社會保障制度的政策全覆蓋，但無論從單個項目還是總體水平而言都比較低，降低了群眾應對各類社會經濟風險的能力，群眾福利和主觀幸福感的提高也較為有限。社會保險銜接難，仍未得到有效解決，流動人口重復參保、退保等現象時有發生。在社會救助方面，沿黃地區近三分之二的人口是農業人口，農村低保人數約為城市低保人數的1.5倍，但農村低保平均保障標準僅為城市低保平均保障標準的一半左右，救助水平差別較大。經濟發展水平相對落后的地區需要救助的困難群眾較多，但因財政困難救助資金往往投入不足，制約了困難群眾救助水平的提升。

3.特殊矛盾調處不到位。隨著經濟生產高強度、大規模、大面積的開發建設，在廣大的農村地區造成了空氣污染嚴重、水環境持續惡化、地質災害頻發、貧富差距懸殊、群訪事件增加等一系列影響當地居民生產生活的社會問題，形成煤礦企業與礦區地方政府（包括縣市級政府和鄉鎮政府）、煤礦企業與村集體和村民、煤礦企業與關聯企業的利益沖突。煤炭資源整合前，各地形成了各具特色的“以煤補農”的辦法措施，對緩解礦地矛盾發揮了一定的作用。但隨著煤炭資源的整合，原有的“以煤補農”機制被打破，新的補償渠道還沒有完全建立，當地政府、村集體、村民的補償收入明顯減少，對解決因煤造成的社會問題帶來了很大的困難，地礦矛盾進一步顯現，并成為引發群訪、非訪等維穩事件的主要誘發因素之一。

4.社會管理創新不到位?？傮w上看各級政府社會建設的規劃、目標、任務還有待進一步明確，各級各部門協調、合作、集約的工作機制還沒有完全建立；基層社會管理力量相對薄弱，管理理念落后，管理方式簡單，科技含量不高等問題仍然不同程度存在；民間資本對社會建設的投入還處于起步階段，調動社會力量參與社會建設的政策法規還需要進一步完善；公眾參與社會建設社會管理的渠道還不太順暢，社會建設的透明度、公開性、公正性需要進一步加強。特別是對當前許多拆遷問題、征地問題、干群沖突問題等社會熱點問題、矛盾、群體事件，提前介入、基層調解、民主協商、辦事公開等手段運用不到位、不充分，在一定程度上造成群體事件有增無減，社會矛盾化解調處機制亟待完善。

三、對沿黃地區基本公共服務建設的建議

1.系統推進“互聯網+民生”，讓先進科技與信息化成為提升民生品質的強大載體。當今時代，互聯網、大數據和人工智能已經成為各領域跨越發展的重要支撐和重構發展模式的爆發點，誰搶占這個高地，誰就會搶占發展先機。沿黃各縣財力基礎薄弱，民生事業普遍滯后，一定要抓住“互聯網+民生”這個重要抓手，推進民生領域的跨越發展。第一，構建頂層設計，在各個領域統一數據標準、數據格式、數據接口，建立跨部門、跨地區的統一的公共服務網絡系統，實現數據開放共享和部門間的業務協同；第二，民生關聯部門都要設立專門機構，按照統一要求，顛覆傳統思維，重構運作框架，設計本系統基于互聯網、大數據和人工智能為基礎的新型管理與服務模式，讓現代科技與信息化成為提升民生品質，重構發展模式的重要載體和推動力。

2.為民間資本進入民生領域“松綁”，壯大民生事業發展的財力基礎。在“人民日益增長的物質文化需要”面前，政府有限的財力總是捉襟見肘難以滿足，尤其沿黃各縣財力與全省其他地區比較財力更為吃緊，依靠政府投入難以解決根本問題，因此，推動社會組織和民間資本的強勢進入就顯得尤為重要。然而，社會組織和民間資本進入難、發展難、補位難的情況在域內持續存在。究其原因在于受前置審批和政策門檻的制約，這就需要地方決策者解放思想，管理者拓寬思路，從源頭上松綁給力。要在引導和規范社會力量參與上有作為。要不斷擴大開放領域，全面落實基本公共服務領域民辦非營利機構與同行業公辦機構同等待遇。先行采取以政府紀要、并聯審批等形式解決部門之間互為前置的審批掣肘，掃清社會資本進入民生領域的制度障礙。同時，盡快制定相應法規，理順各類事項審批程序，堅持做到社會資本的“無障礙”進入。各縣政府要嘗試以國有建設用地使用權作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設。

3.建立職業培訓長效機制，全面、持續提高勞動者技能、素質和素養。免費對勞動者提供職業技能培訓，有效提高勞動者的技能、素質和素養，打造一批“呂梁山護工”的品牌，對于沿黃地區勞動力疏解釋放就有重要作用。一是整合部門資源，建設統一的就業培訓服務平臺，廣泛采集培訓對象資源總量信息數據，完善就業信息系統，實現數據動態化管理。二是建設統一標準的公共實訓基地。每個市建立一個技術先進、特色性強、輻射面廣、體現公共利益的就業培訓、職業技能鑒定等公共實訓基地。依托公共實訓基地打造一個人才培養、評價、交流、競賽為一體的公共實訓平臺，面向社會提供技能訓練和職業技能鑒定服務，打造一批像“呂梁山護工”等知名品牌。三是全面落實縣級職教中心建設項目，保證每縣有一所常設的培訓機構，免費對勞動者提供職業技能培訓，有效提高勞動者的技能、素質和素養。構建和完善政府主導、市場調節、企業自主、社會支持、個人努力的職業培訓機制。

4.構建相關機制，有效促進低收入人群增收。經過多年的努力，區內低收入人口已大為減少，當前已經到了低收入人口攻堅鞏固階段。建議進一步完善低收入群補貼與物價上漲聯動機制，當居民消費價格指數或糧油、食品等生活必需品價格持續上漲時，及時對低收入居民家庭采取必要價格補貼措施。當居民消費價格指數超過一定幅度和持續時間時，最低生活保障標準、最低工資標準也隨之相應提高，盡可能地減少物價上漲對低收入居民家庭生活的沖擊，確保低收入居民家庭生活水平不因物價上漲而下降。

5.力推智能養老，構建高度老齡化時代的養老新格局。高度老齡化時代正在到來，承接養老的人力資源困境不可避免，智能養老將有效破題解困。人工智能、互聯網、大數據的綜合運用將是改善社會和家庭養老困境的重要依靠，同時也是養老產業發展的重要基礎。建議相關部門重視和加快智能養老系統工程建設，將智能養老系統建設工程列入社會事業發展規劃，預算專項資金，安排專門人力，全面統籌規劃，加強頂層設計，引入市場機制，覆蓋城鄉。全面推進“互聯網+養老”信息化建設，全面構建相互融合的養老服務平臺。將居家養老、社區養老和機構養老全部納入智能養老平臺，統籌運行，逐步建立起一個能夠作為養老服務主力軍的“統籌各方養老資源、政府市場共同投入、信息動態實時可靠、虛擬實體相互結合、社會社區家庭互聯、各項服務即時提供”的智能養老服務保障系統。

6.完善矛盾糾紛多元化解機制，依靠專業人才隊伍化解社會矛盾。社會矛盾化解工作涉及政策面很廣，本身要求工作人員具有較高專業素養及很強的溝通能力。一是引入專業人員參與矛盾化解，完善矛盾糾紛多元化解機制，真正實現“多元性矛盾專業化解決”；二是從有利于正確引導社會輿論和疏導社會不良情緒，提高矛盾糾紛化解實效出發，適當導入社會組織參與矛盾化解工作，充當社會矛盾沖突的“緩沖劑”，充分發揮社會組織在政府與群眾之間的橋梁溝通作用。