廣西基層治理十大靶點的邏輯構成及破解路徑*

河池學院 吳金炎

《半月談》于2018年年底策劃推出《2018：基層治理十大靶點》，經調查研究顯示，這些問題同樣存在于廣西基層，它們不僅在一定程度上影響了廣西基層政府的行政效率，也損害了群眾的相關利益，削弱了廣西基層政府的公信力，廣西基層政府與群眾息息相關、聯系緊密，相對于中央，廣西基層政府在政策的落實方面有更多的話語權，要承擔更多責任。

本文深入分析廣西基層干部的行動邏輯，實地觀察廣西基層治理十大靶點形成的基礎條件與演變過程，從個體、群體、組織三個方面展現廣西基層治理十大靶點的邏輯機理，有針對性地提出破解廣西基層十大靶點的路徑，努力為構建廣西良好政治生態提供有用的建議。

一、廣西基層治理十大靶點現狀

本文以《半月談》的十大靶點為依據深入廣西基層實地調研，依據區域、職務級別、工作種類等差異情況選擇12名具有代表性的廣西基層干部進行了半結構化的深入訪談，訪談總字數為8萬字以上。研究發現，廣西基層干部的工作狀態總體呈現積極良好的局面，總體上稱職負責，但是《半月談》十大靶點的各個現象仍存在廣西基層，體現為成員動力不足、組織績效低、組織管理難度大等問題，這些問題阻礙著廣西基層目標治理的實施和發展。

廣西基層靶點治理具體情況如下：（1）廣西靶點治理實施措施可以從中央和地方兩個角度進行考慮。從中央的角度看，中央正在積極開展整治不作為、整頓治理靶點等活動，通過網絡、實地考察等渠道加強對廣西基層政府不良行為的治理。從地方角度看，廣西基層各地正積極探索治理靶點新模式，一些地方建立了政府權力清單，涵蓋決策標準、基層管理等重要問題，努力實現行政運行全覆蓋、透明化；廣西許多基層積極運用法律規范進一步完善、預防和懲治基層干部不良行為。來賓市出臺了多項地方法規，為把當地群眾與基層干部緊密聯系起來而建設大數據電子服務平臺。這些治理活動，取得一定的成果，提高了廣西基層治理的成效，也改善了廣西基層干群關系。（2）廣西基層組織治理十大靶點的能力不足，仍有很大提升空間?；鶎痈刹侩m然能與群眾面對面交流，但由于對群眾參與廣西基層治理靶點缺乏正確認識，往往不愿積極參與廣西基層靶點治理活動，即使廣西基層干部要求人民群眾的參與，人民群眾的參與質量也不高，部分群眾自身文化水平不高和認識不足，也沒有機會參與靶點治理，民主和參與成為多元化治理靶點的影響因素；處理一些不重要問題時盡可能要求民主參與，處理重大問題時仍是上級政府和領導掌控，這時也顯示出靶點治理的民主廣度和深度不夠。（3）目標治理能力不足。廣西基層政府承擔著服務社會、管理廣西基層干部的責任，廣西政府解決靶點問題、培養基層干部的能力低。一是廣西基層靶點治理體制機制不健全，矛盾層出不窮，操作空間大，使廣西一些基層干部心理失衡，降低了行政質量和效率，廣西現有的基層政府靶點治理機制并不能從根本上解決這些矛盾和沖突。二是廣西基層政府對十大靶點的危害性認識不深，使得十大靶點的治理僅僅停留在表面上，見圖1。

圖1 廣西基層治理十大靶點的情況

二、廣西基層治理十大靶點的邏輯構成

本文以組織行為理論相關知識為基礎，結合廣西基層治理靶點的邏輯構成進行概括與提煉，從個體、群體、組織三個維度對組織行為進行分析。1975年，心理學家Martin Fishbein和Icek Ajzen通過對人的行為研究，提出了理性行為理論 (Theory of Reasoned Action,TRA)，該理論指出，如果個體對某種行為可能產生效果的認知是積極的，那么他就會對該行為有積極的態度，相反就會有消極的態度。廣西基層干部的態度和主觀意志共同影響著個體的認知,個體認知影響個體的行為動機和方法，個體行為方法進而導致群體和組織行政氛圍和行政效率降低，群體和組織的氛圍和效率低反過來影響個體，從而形成一種死循環的狀態。因此，廣西基層治理應注重從個體、群體、組織三個方面出發，同抓、緊抓三方，同時更應注重激發干部內生動力，促使其認知產生積極效果。

基于以上分析，可從個體和組織層面來歸納總結出廣西基層治理十大靶點的相關情況。（1）從個體層面看，90%的訪談對象認為部分基層公務員感到壓力大，出現心理失衡現象，對組織制度和規范認同度降低；90%的訪談對象認為部分基層干部綜合考量后選擇性地接受組織制度；70%的訪談對象認為部分廣西基層面對高難度的任務時，有逃避、推脫等行為傾向，部分基層政府存在上級推諉“甩鍋”，下級“躲鍋”的現象；針對上級攤派的任務，40%的訪談對象認為部分基層干部綜合考慮各種現實因素后會采取敷衍應付的手段應對，利用自身資源和手段方式抵制政策壓力；基層干部個體目標與組織目標大體上趨于平衡狀態，但40%的訪談對象認為部分基層干部個體目標與組織目標存在沖突；監督力量發揮不出優勢，角色沖突影響監督效果。（2）從組織層面看，80%的訪談對象認為部分地區基層檢查監督需上交大量材料、檢查標準前后不一致，基層事務繁雜，無償加班呈現常態化，部分地區基層組織規章制度運作存在多種干擾因素，其規章制度本身存在缺陷；組織溝通機制不順暢，基層干部行為過程的互動實效不高等現象存在。

（一）個體動機影響政治行為

1.個體角色認知影響內部動力

個體角色認知扭曲與激勵不足，導致行為動機弱化。（1）部分人員遵循利益最大化的觀念，認為自己付出多收入少，訪談對象A認為：“加班生活大家都習慣了，從來沒有過準時下班，平時加班又沒有工資，事情又多又雜，開會很多，平時需要提供的材料也多”，廣西基層事務繁雜，無償加班呈現常態化。訪談對象B認為：“有時候你也會感受到有一種無力的感覺，你會覺得悲觀，就是很努力加班地干，但是沒有獲得自己想要的結果，，看不到希望，壓力大，幸福感不高”，廣西基層公務員壓力大，幸福感低，部分廣西基層干部工作熱情不高，認為工作目的是為了獲取報酬滿足家庭生活支出；他們會與高收入群體比較，認為自身付出與收獲不成正比，出現心理失衡現象，導致以獲取不正當收益彌補內心失衡的現象產生。（2）晉升難度大，考核指標繁雜、監督頻繁、問責濫用等問題較多，缺乏持續有效的外部激勵，導致個體動機不足。

2.個體動機選擇影響政治行為

個體動機選擇呈現在對組織制度的理性選擇、逃避、敷衍應付和抵制的四個方面。

（1）部分基層干部并不是一味地服從、支持組織制度，而是根據實際情況、自身情況進行綜合考量后選擇性地接受組織制度。訪談對象B表示：“我想做自己覺得有意義的事情，享受自由，自己進行選擇，我選擇的標準主要是看心情、狀態、每天的睡眠、加班情況、家庭情況、上級領導對我的態度等因素”，部分有經驗和資質高的基層干部更多的是地關注自身需求，根據現實情況進行理性選擇，優先選擇自己最想做、最重要的那件事。理性選擇的標準有以下幾個方面：一是該工作內容是否有利于晉升；二是該工作的難易程度，根據工作難易程度進行理性選擇；三是該工作的風險大小，如果該工作容易造成失誤而受到處罰，基層人員就會理性考量?；鶎痈刹啃枰谥贫?、結構、任務、資源、意愿等多種因素間權衡適應,在行動時做出對自己最有利的選擇，不同人員之間展現出不同的行動表現形式。

（2）經調研發現部分基層干部面對難度較大的任務時，具有逃避、推脫等行為傾向，存在上級推諉“甩鍋”，下級“躲鍋”的現象。訪談對象B表示：“我現在已經35歲了，就是相當于老油條了，領導會叫那種剛剛入單位的人干工作，年輕的人比較有沖勁、聽話、愿意吃苦，如果領導喊不動我，他還可以喊年輕的去做工作，領導可以拿升職空間晉升獎勵各種方式來激勵他”，基層領導利用自身地位，在進行任務分配時，有意識地根據工作難易程度分配給下屬，或者把較難工作任務分配給權利、地位比較低的基層干部，容易造成權利與責任失衡，表現為上級推諉“甩鍋”、下級躲避不“接鍋”的狀態，基層干部既要落實上級過重的任務，又要根據實際解決問題，壓力過大，存在“角色超載”的狀況。有經驗且年紀大點的基層干部躲避、推脫復雜辛苦的任務，晉升、獎勵等激勵方式已經不能成為滿足該類人員需求的主要方式，管理難度大。

（3）針對上級攤派的任務，部分基層干部綜合考慮各種現實因素后會采取敷衍應付的辦法應對。針對“作假一般是通過什么方式？”這一問題，訪談對象D回答：“各種手段、花樣百出，通過自己的經歷，還有那種套路，鉆空子，花錢請人幫忙，像這種小事但是數量很多很雜的，我們就會采取這種方式來規避，有時候上面的政策只考慮自己的，沒考慮到我們基層執行起來很難，那樣很浪費時間，不符合實際，所以我們就有自己的方式來應對應付”。采取敷衍應付手段的原因如下：一是基層干部認為上級政策不充分考慮基層實際以及政策實施難度過大，政策制定缺少彈性，不能及時適應基層情況的變化；二是由于基層干部本身能力不足、工作條件不足以滿足工作任務完成的需要，綜合考慮人情、意義、后果等因素后，廣西基層干部會采取慣用的手段方式處理事務，盡可能節約時間和精力；三是在實際考核中只要基層干部所犯錯誤不越過部門領導的底線,即便有一些變通執行、違規操作、消極應對等行為,也不會給予實質性處罰。因此，部分基層干部采用各種手段和方法耍套路作假、鉆空子、造數據、象征性執行、形式化執行政策，導致政策落實不到位，政策效果大打折扣，造成不必要的行政資源浪費。

（4）部分基層干部利用自身資源和手段方式抵制政策壓力。在各級部門層層加碼的形勢下,部分廣西基層干部的壓力逐漸加大，再加上下級溝通渠道不暢通，下情難以上傳。政策制定不科學，表現為朝令夕改、標準前后不一致等情況，經過多次建議協調不成，廣西基層干部懷揣著抵觸心理完成任務；部分訪談對象B表示：“以前的話我會無條件的服從領導安排，但是現在我會進行選擇，如果實在不行的話，惹怒我，我也會進行反抗，我反抗的方式就是不出聲和不做行動，不出聲他就懂我不愿意做”，有經驗的廣西基層干部依據自身優勢、采用沉默的方式抵制組織的不合理安排。

（二）群體過程影響群體績效

1.群體凝聚力不足，個體態度不端正

廣西部分地區存在人情、利益交換的非正式群體，工作過程中受價值觀念、行為偏好、成員標準等影響；個體追求價值利益最大化，相關事務標準存在模糊性，難以精確約束個體行為，個體自由量裁空間大，加上群體規范認同存在弱化和滯后性，缺乏嚴謹的評判標準，群體行為社會化現象產生。

2.個體目標與組織目標不協調

一是經濟利益目標失衡。部分廣西基層干部薪資、休息等利益訴求與組織廉政建設、績效指標存在沖突，有待進一步協商調和。二是成就目標受阻。調查發現，一系列因素造成個體成就目標受阻。訪談對象E認為：“現在很多人都反映這種考評不太公平，基本上都是領導說了算的，領導說提拔誰就提拔誰，另外，對于靠人際關系晉升的情況，只要沒有觸碰到我們底線，我們就睜一只眼閉一只眼”。部分地區選拔程序只是相對公平的，多種因素干擾的情況仍然存在，缺乏絕對公平的晉升格局，在考核結果的運用上，強大的人情關系網絡影響著基層干部的選拔任用，產生一種潛規則情況，即使在績效考核中表現優秀的人員也未必能得到提拔重用，打擊了基層干部的工作積極性。三是部分基層干部建言等權利目標受阻，心理需求得不到滿足。提意見的程序煩瑣、成本高，可能會帶來不必要的麻煩或打擊報復，溝通無效，得不到有效回饋與解決，據訪談對象A反映：“提意見也沒有什么大的改變，雖然說它有專門的渠道給你提意見，但是反饋上去基本上就不了了之，也沒有得到解決”。部分地區民主協商缺少實質性效用、滿意度不高，民主協商的成效有待提升；另外，基層干部心理調節缺乏外部因素協助，個人心理消化能力出現乏力、差異化現象，缺少多樣化的心理調節手段。訪談對象表示他們在身體心理等方面，部門給予的關心還是不夠，心理調節方面的活動很少，平時都是靠自我調節。

（三）組織管理影響組織效能

1.僵化的組織制度影響組織效能

廣西部分地區遵循因循守舊的邏輯，按照組織的規則和模式辦事，有經驗的基層干部依靠可操作的空間和法律漏洞，摸索套路、走捷徑應付考核。訪談對象G表示：“制度基本上已經僵化了，照著那個模板走程序，每年基本上都是這樣，就算存在一些問題也一樣照搬照抄”，之所以會形成這樣的狀態，具體原因如下：一是按套路和模板辦事既可以節省時間和精力，還能做到，不求有功但求無過；二是組織環境內部官場不良風氣等因素影響，大家都傾向于按部就班、按套路辦事的做法；三是“耍套路”等行為比較隱蔽，沒有詳細的規章制度來懲治，難以全面整治。廣西基層組織規章制度不僅本身存在缺陷，還存在多種干擾因素。訪談對象B表示：“肯定不可避免地會有抱團規避的行為、靠人脈關系包庇這種情況，像這種民主或者商議地做出來的政策和方案，科學性不高，因為人的能力有限，有些東西無法量化”。在規章制度制定方面，制定者的能力有限，不能把治理靶點的配套制度考慮周全，制定的規章制度不具備針對性；在規章制度執行方面，受基層干部的報團規避行為等因素影響組織規章制度運作，制度執行存在可操作空間。

2.監督機制發揮不出優勢，角色沖突影響監督效果

在內部監督方面，一是監督主體同時受社會人和自然人兩種屬性的影響，導致認知和行為的偏差，進而影響監督效果；二是監督主體受本身多重角色影響，與監督對象存在朋友、同事、上下級等多重關系，對監督問責機制運行產生干擾。在外部監督方面，普通群眾與違規的干部接觸的概率低從而導致信息不對稱，基層干部部分違規行為不大不小，社會對其關注點也不高，輿論關注度不夠，群眾監督缺乏明確靶點。組織行為學認為, 人本身具有自然人和社會兩種屬性，受制于各方面因素，不同的角色定位,必然會產生角色沖突現象。最后，部分基層干部在工作中權衡利弊，利用可操作的空間逃避、躲避各方監督，進而影響監督效率。

3.組織溝通機制不順暢，行為過程的互動實效不高

部分行政組織內外部溝通機制不順暢，責任目標和責任履行的透明度不高。訪談對象A表示：“提建議要走特定的程序如以書面的形式來傳遞，這些繁瑣的步驟程序不是你想要改就改的，只能想著憋在心里面不能說，但是你得懂，你實在受不了，你可以請示匯報，但也不愿意把時間浪費在這些事上，有大把的事情等著你去處理”。上級部門不能及時準確、靈活地了解掌握廣西基層部門的現實狀況。自上而下的權威式溝通模式仍普遍存在，雙向溝通的實效性不強，完成上級交代的任務、接受上級考核監督問責成為主要的事情，基層干部自身的現實期盼、真實想法未能充分表達，缺乏直接性的互動交流?！辈糠只鶎痈刹康男枨蟮貌坏郊皶r滿足，政策制定不夠科學嚴謹，溝通機制不順暢難以傳達下情或下情不被理解時，政策執行過程中可能觸犯禁止性指標、懲戒性指標的任務，怕被問責而相應地采取逃避、互相推諉、材料論英雄、做表面文章等做法，訪談對象C認為：“有時候出現分任務的時候分的不科學，會給下面基層加大壓力或者出現朝夕令改的情況，這種情況很正常，有口頭的抱怨就讓他抱怨去，該做的事情還是得做，現在一層壓一層的情況屬于很正常，拿升級晉升來壓他們?！?/p>

三、廣西基層治理十大靶點的破解路徑

在廣西基層實施政策的過程中，太重的任務和復雜情況、不合理政策會誘發基層人員不平衡心理，進而采取不合理手段應付，也降低了各項政策的效率，從而影響政府的工作成效。針對上述治理十大靶點中產生的問題，提出以下解決廣西基層十大靶點的治理路徑。

（一）引導正向心理機制，完善多元化激勵機制

自覺端正角色認知，激發內生動力。在實際工作中樹立正確的思想觀念，提高自身壓力調節水平和善于激發自身工作熱情，減少個體不平衡感，重視個體成員失衡心態和負面影響，獲取多元化社會支持，多渠道獲取抗壓力心理資源，強化個體認知；暢通晉升渠道，增強持續有效的激勵措施，優化選拔任用程序，收集群眾意見，評議時需結合干部的日常表現和階段考核做出最終評定，強調個體參與管理，提高干部積極性。針對不同個體的動機選擇制定靈活有效的應對策略，對癥下藥，組織與個體互相站在雙方立場考慮，組織提前預知和制定策略預防個體基于理性考量后產生不良行為，制定彈性政策，充分考慮基層實際，減少不必要的工作，給基層減負。

（二）消除不良共同體，強化組織規范認同

1.靈活采取不同的管理方式

對癥下藥，黨建引領干部樹立良好工作作風，端正態度，不可以事務繁忙為借口敷衍了事，針對人情運作等情況召集基層干部研究制定相關的規范，檢查存在的可操作空間，簡化監督檢查、問責追責程序，減少不必要的痕跡證據，減輕基層干部的負擔。提高政策可視化程度，研究總結又快又便捷、科學有效的任務完成方式在廣西基層內部進行共享，提高辦事效率，讓廣西基層干部有更多時間和精力積極應對各項工作。采用隨機抽查或者滾動式交叉巡查，結合各部門特點，從實際出發，制定合理的標準，采用科學的處理方式，培育個體的價值理性，優化績效考核的方式，實現工具理性和價值理性的統一。通過各種渠道收集意見并并針對一些變通執行、違規操作、消極應對等行為制定相應的實質性處罰規則，鼓勵改革創新，舉辦創新比賽活動，選拔出新穎典型的解決方案和政策舉措。

2.多維度創新組織文化

善于運用優秀的中國傳統文化，創造性地將中華優秀傳統文化融入到組織文化建設中去，讓基層干部在潛移默化中端正自己的態度和想法；將道德倫理與實際情況相結合，進行成員道德教化，注重實效，形成領導狠抓與成員主動的良好局面，不定期地評估組織的文化環境，制定科學合理的防控策略治理相關問題，防止出現不好的苗頭，舉辦豐富多彩的組織文化活動，讓廣大基層干部參與進來，激發成員的積極性，公示不良組織現象并懲戒不良行為。

3.完善考核制度，促進管理科學化

制定和完善法律法規，讓經常參與互相推諉、搞形式主義、痕跡主義等十大靶點的上下級政府人員參與制定法規政策。訪談對象A表示：“從考核制度入手，考核的方式還要科學量化，防止形式主義搞假材料，考評做到科學規范了，有監督約束的作用，他們就不敢亂來”，重視領導的帶頭作用，促進領導管理科學化、公平性。訪談對象A表示：“領導的工作責任很重要，涉及每個單位的人員的監督管理，也涉及整個單位自上而下思想的構建，領導是上級派下來的選好的也有從廣西基層提拔起來的”。因此，要促進組織目標與個體目標平衡，多手段多渠道增加公務員除薪資福利外的合法收入；要暢通利益訴求的渠道，保證訴求渠道多元化；要注重人文關懷，多傾聽基層干部的心聲。

（三）優化組織管理效能，完善組織機制

1.加大組織改革創新力度

構建互聯網平臺舉辦基層公務員工作經驗分享大會，典型案例匯編錄入數據庫，像百度一樣隨時可查詢，僅限政府內部人員可用，資源共享、根據案例吸取經驗教訓成為可查的 “錦囊”，供決策者、執行者和立法者參考。

2.增強集體式違規的查處、懲處力度

一方面要加強對集體式違規的查處、懲處力度，增強法律威懾力；另一方面繼續完善現有的績效考核模式，把責任落實到干部個體。對于法不責眾、抱團違法的行為，比如說靠人脈關系包庇，解決的方法是設立制度規則和規范，從思想和源頭上解決。

3.對人情文化加以法律限定，全員參與完善組織文化

不斷完善人情文化相關法律法規,堅持以基層干部為主體，以黨組織為主導，發揮黨的領導核心作用，發揮黨員的先鋒模范作用，明確重點任務，突破個別關鍵干部，想方設法激發基層干部參與改革的積極性,形成約束與激勵并行的組織文化。作為組織行為學的重要組成部分,組織文化具有導向、規范、激勵行為的作用。廣西基層組織文化改革的各個階段具體表現為：在基層文化改革的開始階段，鼓勵基層干部探索研究，尤其是激發青年基層干部的批判精神，因為青年干部思維靈活、敢于質疑和創新，將其長處優點發揮到創新培育組織文化中，通過各種形式加強廣西基層改革的宣傳力度，不斷營造敢于創新、敢于突破的良好氛圍。在探索升華階段，基層文化改革應做到一切從實際出發、實事求是，真正做到讓廣西基層干部受益。在廣西基層文化改革進入約束階段后，細化和完善不良人情文化的法律約束手段，收集相關證據，進行數據分析總結形成報告，不良行為將受到處罰，使得社會公眾對該行為有清楚的行為約束觀念。

4.明察暗訪結合，加大暗線監督考核力度

廣西各地政府在績效評估中附加進行風氣評估，對風氣不好的政府和動機不良的基層干部進行通報批評，堅持維護公平競爭、民主法治為主的政治氛圍。加強黨風政風建設，優化政治生態，破除利益壁壘，遏制公權私化，規避潛規則，營造公平官場環境。訪談對象A認為：“有的時候你來檢查一個項目，去現場實地檢查，總比你看文件證明好，現在都比較流行，看現場來檢查項目的進程，去現場去實地，雖然需要花費一點時間，但實際效果更好。如果交材料照片的話，照片和材料也有可能出現造假，但是你去實地去看的話用你的眼睛去判斷更容易發現問題”。所以要注重聯系實際，考核監督要到實際中去看。

（四）修補體制漏洞，完善監督機制

1.強化權力制衡，激發多方監督力量

利用大數據簡單高效地回應百姓需求并接受百姓監督。依法協調整合各部門，重視下級對上級部門執法行為和解決問題能力的評估，聽取下級對上級部門的考核評價建議，自下而上、由內而外地修補體制漏洞，以法律的形式科學規劃監督清單，盡力避免監督過程中非必要的各種表格、報表、匯報等多余舉措，不定時抽查檢查情況，將監督過程透明化和科學化，監督結果及時向社會公開，從而降低監督成本，盡力打造和完善科學有效的監督體制機制。

2.遵循以人為本的原則，暢通建言獻策渠道

在政策設計過程中需要重視基層干部的意見和建議，增強認同感，形成共識，讓基層干部敢言敢做，給民主化管理提供便捷，健全現有的群眾投訴機制，需要在法律上對行政不作為投訴機制作業明確規定，從計劃行為理論的視角來看，在創新政策制定過程中，活動主體充分參與討論，可以加深不同主體之間的互動，同時增進了解和認同，便于形成政策共識，優化政策效果。組織應關注廣西基層干部的需求，盡可能給予多方面的精神和物質支持。積極組織支持感知能夠有效降低員工的消極情緒，呈現為組織對個體更多的信任和認可，從而減少個體的負面行為。

本文解釋了廣西基層治理十大靶點是如何產生的，證實了廣西基層治理實踐中基層干部有著各自不同的行動邏輯，發現基層治理情況是復雜的，存在多重關系，政策在部分基層政府落實過程中有可操作空間，致使不能真正形成行政高效率，這應引起政府相關部門的重視，基層治理離不開科學有效的體制機制、科學手段和執行程序，更為重要的是如何涵養基層干部職業榮譽感和使命感，將其滲透到基層干部血液當中去，由于十大靶點治理難度大，現有對策不能即刻從根本上破解靶點，只能通過漸進的方式逐步改進，在今后研究中將進一步補充和完善。