國土空間規劃體系下村莊建設用地規模探究

河北省水文工程地質勘查院 高辰晶

國土空間規劃體系以國家的整體利益為目標，長期以來，隨著城市的發展，對城市建設用地規模的預測和城市土地管理進行了較為詳細的規定，而對村莊建設用地規模的預測統計和管理缺乏相應的重視。隨著城鄉區域經濟的協調發展，村莊建設用地越來越受重視，合理高效地進行村莊建設用地規模預測統計和管理對實現鄉村振興具有重要的意義。因此，對國土空間規劃體系下的村莊建設用地規模進行探究是十分有必要的，能夠有力地推動國土空間規劃內容的完善，同時為城鄉協調發展奠定堅實的基礎，為農村建設規劃提供基本的參考數據，以提高農村建設用地利用率，實現鄉村的可持續發展。

一、國土空間規劃體系的具體內容

（一）總體規劃

國土空間總體規劃是站在國家的角度上對整個國土進行統籌規劃，對國土的空間結構進行了合理的劃分，并且根據土地的功能，立足全局做出的具有長遠發展和戰略意義的國土空間規劃。國土空間規劃是其他所有細致的、具體的國土空間計劃的上位規劃，因此對其他的具體國土空間計劃有引導約束和規范作用[1]。從范圍上看，國土空間總規劃范圍最廣闊，包括了全國范圍內對各類土地進行規劃的空間規劃計劃，包括城鄉區域發展規劃、城市的總體規劃、鄉村土地利用總體規劃等總體規劃都屬于國土空間總體規劃的內容，具有遠瞻性、戰略性和整體性等特點。這些總體空間規劃之下的具體空間規劃都需要服從總體規劃的原則和內容，以實現國土空間規劃的長期目標。

（二）專項規劃

國土空間專項規劃是在國土空間總體規劃的大框架下按照總體空間規劃的原則和要求對應特殊用途的土地進行專項規劃的一種空間規劃形式。專項規劃的國土在特定的方面具有重要的用途，一般關系著民生大事。國土空間專項規劃按照不同的劃分標準能夠細化為多種國土規劃類型，例如按照專項規劃的范圍劃分可以將其劃分為區域性專項規劃以及行業專項規劃。區域性專項規劃主要是指區域性劃分，比如海岸帶規劃、自然保護地規劃等，而行業專項規劃主要是指將國土空間應用于交通、水利、信息網絡等行業進行規劃。由此可見，國土空間專項規劃是針對特定行業和重點領域而做出的細致的規劃，獨具針對性，并且從屬于國土空間總體規劃，是國土空間總體規劃的一部分。

（三）詳細規劃

按照層次劃分，國土空間詳細規劃從屬于總體規劃或者專項規劃，它并不是獨立存在的某一整體規劃，而是對某一整體規劃的進一步細化。國土空間詳細規劃下，對某一特定時期內特定區域的土地和空間進行了詳細的規劃，設計了該區域土地和空間的具體用途、建設方式、工程項目等，是該區域地建設藍圖，具有較強的實際指導意義。因此，國土空間詳細規劃更加具體，所針對的區域范圍一般比較小，提出了較為直接地土地利用方案和建設計劃，具有較為明確的國土開發和應用目標。并且國土空間詳細規劃以及具體到實施方案，對工程項目的實施、資金的籌集登詳細工作做出了部署和規劃，比如該區域建筑的密度和高度、住房所占面積、公共設施服務所占面積等要求，其詳細度由此可見。

二、國土空間規劃體系下鄉村建設用地規模管理的問題

（一）缺乏自上而下的全局統攬工作

在國土空間規劃體系下，村莊建設用地毫無疑問也是國土空間規劃的內容之一，而且在鄉村振興戰略的持續推進下，鄉村建設用地管理更是成為國土空間規劃的重點。但是從鄉村建設用地規模的實際預測統計和管理工作比較零散，缺乏有效的自上而下的全局統攬和管控，導致有些地區的鄉村建設用地規模預測統計較為準確，但是有些地區的鄉村建設用地規模記錄數據卻和實際數據存在較大差異[2]。在當前這國土空間規劃的大趨勢下，城鎮化和美麗鄉村建設是主流，全國各地的城鎮化速度和水平不一樣，村莊建設用地的具體使用狀況也不同。因此，在對村莊建設用地缺乏有效的自上而下的管控時，村莊大多又習慣于從自身角度對建設用地規模進行衡量，也沒有注意到城鎮化對村莊建設用地規?？s減的影響，從而導致村莊建設用地規模統計數據不夠準確，影響了對村莊建設用地的科學規劃，不利于推動城鎮化進程以及美麗鄉村的建設。

（二）鄉村建設用地規模統計粗略

對村莊的建設用地規模進行預測統計和管理是為了能夠更好地利用其各村莊的建設用地，實現一個建設用地資源的合理分配，使每塊土地都能夠物盡其用，產生更大的社會價值。但是各村莊的范圍和成熟較為明顯的劃分界限不同，各個村莊之間的界限并不明顯，因此在歸納各村莊的建設用地時也會因為村莊界限的模糊而導致個村莊在統計自身的建設工地規模時會出現遺漏、重報等情況。因此，在對村莊的建設用地進行劃分，設計各塊建設用地的用途時所參考的建設用地規?？赡軙蛯嶋H地規模有差入，導致對某一部分地建設用地的規劃和設計出現實施問題。大部情況下，各村莊都是按照本村莊的管轄習慣來確定建設用地規模，沒有和相鄰村莊實現一個有效的信息交流，因此鄉村建設用地規模統計數據通常比較粗略，不利于后續對建設用地的精細化規劃。

（三）具體鄉村建設用地指標各異

當前大部分村莊在對建設用地規模進行預測和統計時會選擇人均指標定額法，以村莊的人口規模作為建設用地規模預測的指標。但是實際上，隨著城市的進一步發展，村莊的空心化現象越來越明顯，戶籍和村莊的實際人口并不能畫上等號。因此，村莊人口戶籍所對應的宅基地面積往往和實際人口對應的住宅面積存在著較大的出入。所以一刀切地選擇人均指標定額法去預測本村莊的建設用地使不合理的。各地鄉村經濟發展水平差異大，基礎設施建設差異大，即使村莊總體的面積相近，但是建設用地規模也會存在著較大的差異。因為各個村莊往往存在著較大的指標差異，在人口預測中往往也會使用不同的方法，比如綜合增長率法、剩余勞動力轉移法以及帶眷系數法等。具體到各鄉村，鄉村地建設用地規模的預測存在著明顯差別，其參考價值也會大大受損。

三、國土空間規劃體系下村莊建設用地規模規劃措施

（一）建立自下至上、統籌兼顧的建設用地規劃體系

根據國土空間規劃體系建立起自下至上、統籌兼顧的村莊建設用地規劃體系，以更加有效地對村莊的建設用地規模進行預測、統計和管理，更方便村莊建設用地的合理規劃，并且幫助相關部門對村莊建設用地做出更加合理的用途設計。在建立健全自下至上、統籌兼顧的村莊建設用地規劃體系時需要遵循鄉村振興和美麗鄉村建設的原則，充分地利用村莊的建設用地資源。根據自下至上、統籌兼顧的村莊建設用地規劃體系，建立分級管理、層層遞進的村莊建設用地規模預測統計和管理機制，將村莊的建設用地作為特殊的專項用地，與城鎮的建設用地區分開離來，獨立地對各村莊的建設用地規模進行統計和管理。各個村莊應當作為自上而下的規劃管理體系中最底層的管理板塊，各個村莊分別匯總起建設用地規模，再統一匯總到相對應的城鎮，再由城鎮匯集到省，自全國各地匯總到中央，形成有跡可循、脈絡清晰的村莊建設用地規模匯總路徑。

在村莊建設用地規模數據真實地得到反映后，國土空間規劃局也會對村莊的建設用地使用和分配進行合理的規劃。而在進行規劃時應當要實行無差別的建設用地分配和規劃指標與方案，根據各鄉村地區的實際發展情況以及建設用地需求進行分配。以保證上位縮進行規劃的村莊建設用地規模與下位反饋的建設用地規模數據保持一致。由此也可以保證對村莊建設用地規劃和調控會更加準確，能夠有效地促進各村莊的發展。

實際上，由于城鎮化建設的要求，在國土空間規劃體系下，村莊的建設用地規模應當是逐年縮減的，村莊的建設用地也成為有限的習慣。因此，在實行分級管理時需要堅持統籌兼顧，在追求整體目標時兼顧各方利益，在進行國土空間總體規劃時同樣要關注個的村莊建設用地的規劃情況，要堅持貫徹落實生態保護和土地資源合理利用的原則，實行統一管理，根據國土空間規劃的總目標對各村莊實行全要素控制和分區控制及引導，以提高村莊建設用地的使用效率[3]。首先是要對村莊建設用地實施全要素控制。相關部門應當對村莊建設用地的主要要素來源進行分析，包括“山、水、林、宅、田”等，結合村莊的鄉土和田園特色，以保護村莊當地的自然生態為主，減少對村莊建設的干預。其次是要進行分區控制與引導，通過對村莊各類建設用地的用途進行分析，在滿足國土空間規劃給定地村莊建設的底線要求基礎上將村莊建設用地進行合理的區域劃分，對不同的區塊實施不同的管理。在分區控制和引導時需要注意控制各類建設用地的規模，避免大量的集中化建設使村莊建設用地猛增，影響鄉村的長遠發展。

（二）明確村莊界線，實施精細化的建設用地規模管理

我國擁有廣闊的農村面積，雖然隨著經濟的發展和社會的進步，城鎮化進程進一步加快，但是農村地區仍然占據了大部分面積。加上大部分農村地區都位于山區，交通受限，且村莊的分布比較零散，在對這類村莊的建設用地規模進行統計和管理時往往存在著很大的自然難度。加上村莊和村莊之間不規則的交叉錯落，導致很多村莊之間并沒有明確標出來的界限。針對這個問題，應當逐漸明確村莊之間的界限，特別是涉及重要建筑用地的問題上，更是需要精確地劃分村莊之間的界限，以保證各村莊能夠正確地統計屬于自己村莊的建設用地，而不會出現遺漏和重復統計的狀況[4]。在明確相鄰村莊的界限后，對于以往因為界限不明顯而存在的建設用地的歸屬問題進行科學的分析，并且結合雙方村莊的共同需要合理地進行分配。

在此基礎上，能夠進一步根據各村莊真實的建設用地規模實行精細化的村莊建惡化用地規劃。特別的，在對介于兩個村莊之間的建設用地進行規劃時最好能夠聯系雙方村莊的切實所需，在對該建設用地進行調控時優化其用途，使其能夠同時惠及相鄰的村莊，提高建設用地的利率用。因為村莊建設用地的降低，只有在有限的建設用地規模基礎上提高其利用效率，才能夠將用于生態文明保護和城鎮化發展的村莊建設用地的功能轉移到規模更小地建設用地上，同時滿足村民的生活需要。實施精細化管理需要將以往相鄰村莊都未重視的用地作為建設用地，判斷其進行建設開發的價值和成本，以彌補其他建設用地被占用或者縮減，但是村莊建設需求并未減少所造成的建設用地空缺，使不起眼的建設用地也能夠被充分地利用起來，并且得到精細化的管控。

（三）完善村莊建設用地分類標準

村莊的建設用地分類比較籠統，由于我國地理位置的差異和區域經濟發展的差異，導致有很大一部分村莊與外界的交流較少，信息交換不夠流暢，因此很多村莊并沒有能夠嚴格地按照國土空間規劃體系的要求及時地調整其建設用地分類，也沒有能夠對建設用地分類標準進行充分的了解。因此應當進一步完善村莊建設用地的分類標準，提高上傳下達的效率，使各個村莊能夠細致地了解和掌握村莊建設用地的分類標準。在國土空間規劃體系的城鄉區域規劃下，村莊的很多建設用地都需要用作生態環境養護和改善的自然土地以及城鎮化建設的土地，不再用作村莊的建設用地[5]。而建設用地具體的定義、標準以及范圍都需要得到進一步的落實，相關部門需要制定一套全國各地各村莊普遍接受且認可地村莊建設用地劃分標準和分配條件，規范各村莊用人口指標來預測所需要的建設用地規模的活動，確保能夠合理公平地分類各村莊的建設用地。

在同一全國各地各村莊建設用地地分類標準時需要滿足生態保護和適當開發協調的條件，同時提高對農用地和生態用地的重視程度，對村莊的三大類土地類型進行充分切全面的了解。也只有這樣才能夠避免因為認識不夠而導致農用地、生態用地與建設用地混合的情況。在完善村莊用地分類標準時不僅要立足于村莊的實際狀況，還要博采眾長，充分地吸收借鑒其他的用地分類標準制定經驗，提高村莊建設用地分類標準的科學性。通過這種方式，制定分類標準的部門，再根據建設用地的定義和分類原則對村莊建設用地進行細化，并且分別進行編碼，以更好地進行統計和調用。

（四）增強對村莊專項建設用地的規劃力度

國土空間規劃部門應當對村莊建設用地規模提出更加明確的要求，并且結合國土空間專項規劃，對村莊的建設用地規劃力度進行確認，制定真對村莊發展的專項建設用地規劃管理機制。為了提高村莊建設用地的效率，在縮減規模的同時提高其經濟效益和社會效益，相關部門應當針對當前生態環境保護的需求大力發展觀光旅游業，使生態用地也能夠在一定程度上創造經濟效益。并且配套地發展與觀光旅游產業相關的其他產業，延長農產品的產業鏈，使農用地種植收獲的農作物能夠投入到相應的產業中，提高農用地的價值，以減少建筑土地的需求規模[6]。在選擇發展路徑時需要根據國土空間專項規劃中對生態文明建設的要求，在村莊利用其建設用地和生態用地開展水利建設等工程，減少建設用地的使用。在構建產業臉時需要構建起互相支持和環環相扣的三類產業，建立起農業種植業、加工銷售和觀光旅游為一體的發展模式，提高村莊建設用地的使用率和使用價值。

在對村莊專項建設用地進行規劃時還應當適當地選用留白機制，為預防鄉村發展過程中的難測因素，留下一定的建設空間，及對預留的村莊建設用地實施彈性化管理，保證其有一定的伸縮空間以適應建設時的具體改變。而未來村莊發展預留建設用地部分也應當是動態的，跟隨整體的國土空間規劃要求以及村莊地發展實況進行隨時調整，以避免村莊建設用地的浪費和建設用地規模的虛增。

四、結束語

在不夠成熟和完善的國土空間規劃體系下，村莊建設用地和農用地的區別分類比較模糊，農村建設用地的規模統計不準確直接影響到了村莊建設用地的使用效率。因此，相關部門也在不斷地加大對村莊建設用地的精準化預測統計和管理工作，并且針對相應問題開始推行有效的解決措施。中國農村區域占國土總面積的絕大部分，因此鄉村地區的建設用地規模預測統計和管理工作也是國土空間規劃工作的重點內容。村莊建設用地的規模是進一步規劃建設用地用途的基礎，是鄉村發展的基石，只有建設用地規模得到了精準預測統計，才能夠更加精確地實施鄉村建設用地規劃，助力鄉村振興目標的實現。