新常態(tài)下的城市老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型規(guī)劃方法探析
——以合肥市瑤海區(qū)老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型規(guī)劃為例

安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 王文超

一、研究背景

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，既面對新的挑戰(zhàn)，也面臨難得機遇。應(yīng)對挑戰(zhàn)、抓住機遇，不僅需要深刻認識和主動適應(yīng)新常態(tài)，也需要按照新常態(tài)的內(nèi)在規(guī)律積極引領(lǐng)新常態(tài)，即通過全面深化改革推動“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”，實現(xiàn)經(jīng)濟增長動力從要素投入驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)換，保持中高速增長、邁向中高端水平，老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型發(fā)展就顯得尤為重要。

《全國老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃（2013-2022年）》將合肥市瑤海區(qū)作為25個直轄市、計劃單列市、省會城市的市轄區(qū)之一列入規(guī)劃范圍，提出了要在城市功能分區(qū)中選準定位，充分發(fā)掘利用區(qū)位及科教人才優(yōu)勢，加快調(diào)整改造步伐，努力成為城市發(fā)展新的引擎的總體要求。

瑤海區(qū)的老工業(yè)基地曾為合肥市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)由薄變厚立下赫赫戰(zhàn)功，曾在安徽工業(yè)發(fā)展史寫下濃墨重彩一筆。

改革開放以后，隨著中國經(jīng)濟體制運行進入到新的階段，實行了幾十年的高度集中的計劃經(jīng)濟體制逐步松動，市場機制在經(jīng)濟中的調(diào)節(jié)作用逐步增強，老工業(yè)基地面臨產(chǎn)能落后、環(huán)境制約、老舊住宅、城中村與棚戶區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施老化等發(fā)展瓶頸，瑤海區(qū)老工業(yè)基地亟需謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展，褪去工業(yè)輝煌，迎來自身的“蝶變”。

二、研究意義

研究老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型規(guī)劃方法，編制合肥市老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)新發(fā)展老工業(yè)區(qū)，是合肥打造“大湖名城、創(chuàng)新高地”的重要抓手；是打造長三角世界級城市群副中心，全國服務(wù)外包示范城市的重要支撐；是合肥提升都市區(qū)國際化水平，推動產(chǎn)城融合、更好更快地融入全球產(chǎn)業(yè)鏈和市場體系的重要手段，是合肥市進一步夯實國家文明城市，國家園林城市的重要底蘊。

作為安徽省唯一一個市轄區(qū)的老工業(yè)基地，瑤海區(qū)老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型發(fā)展，有利于引導龍崗綜合經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、都市科技工業(yè)園、大興工業(yè)集聚區(qū)、馬鋼、氯堿化工向創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)、都市產(chǎn)業(yè)園區(qū)、綜合商業(yè)街區(qū)轉(zhuǎn)變，有利于探索城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)城融合發(fā)展、城市更新改造相結(jié)合的城市新興發(fā)展道路，對創(chuàng)建合肥市新型城鎮(zhèn)化先行區(qū)具有重要意義。

三、瑤海區(qū)老工業(yè)基地的現(xiàn)狀特征

（一）產(chǎn)能較為粗放、比較優(yōu)勢不足

瑤海區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)分布于21個行業(yè)之中，有以黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)等為主的9個行業(yè)產(chǎn)值總量占總產(chǎn)值比重,達84%，多為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，落后產(chǎn)能居多。（見表1）

表1 瑤海區(qū)工業(yè)企業(yè)的行業(yè)分布一覽表

根據(jù)現(xiàn)狀統(tǒng)計數(shù)據(jù)，瑤海區(qū)老工業(yè)基地范圍內(nèi)約7成左右的企業(yè)處于粗放生產(chǎn)狀態(tài)，工業(yè)用地效率不高。（根據(jù)國內(nèi)發(fā)達地區(qū)（浙江、江蘇）等地經(jīng)驗，畝均工業(yè)總產(chǎn)值300萬元以上屬相對集約，不足300萬元屬于相對粗放，不足150萬元的屬過于粗放）

（二）用地三足鼎立，潛力較為突出

通過現(xiàn)狀調(diào)研，瑤海區(qū)老工業(yè)基地范圍內(nèi)的用地存在三足鼎立的特點，即存量用地、增量用地和既有用地三分天下，可改造利用的土地超過55%。（如圖1）

圖1 瑤海區(qū)老工業(yè)基地現(xiàn)狀用地分布圖

各街鎮(zhèn)存量工業(yè)用地共563公頃，大多屬于自用狀態(tài)，處于閑置狀態(tài)的用地占20%左右。存量工業(yè)用地中，自用方式占主導地位，且閑置情況也較為嚴重。大比重存量工業(yè)企業(yè)占地面積不足20畝，多為村辦企業(yè)和集體企業(yè)。占地面積超過40畝的工業(yè)企業(yè)僅占3成左右。（見表2）

表2 瑤海區(qū)工業(yè)存量用地狀況一覽表

工業(yè)企業(yè)的整體布局呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，原有的鋼鐵、化工產(chǎn)業(yè)鏈不復存在，現(xiàn)存零星工業(yè)企業(yè)呈點狀分布在明皇路以北、長江東路和裕溪路兩側(cè)。都市科技工業(yè)園和物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)園框架已基本城建，但入園企業(yè)尚未形成規(guī)模化集聚。

（三）城中村與棚戶區(qū)點散量大、改造困難

合肥市近60%的下崗工人、40%的城中村和46%的棚戶區(qū)集中在瑤海區(qū)，而瑤海區(qū)60%以上的城中村和棚戶區(qū)集中在合肥老工業(yè)基地區(qū)域。

規(guī)劃范圍內(nèi)紅光街道老合鋼區(qū)域附近存在部分棚戶區(qū)，城東街道范圍內(nèi)存在少量棚戶區(qū)，其他多為城中村。

四、瑤海區(qū)老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型路徑

（一）盤活存量、修巢聚鳳

存量規(guī)劃是一個在眾多分散的產(chǎn)權(quán)主體之間進行資源重新配置的交易過程，需關(guān)注產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)換和交易的成本。瑤海區(qū)的存量用地存在產(chǎn)權(quán)界定模糊、業(yè)主機會主義、各類信息不對稱等問題。需要從以下兩個方面著眼存量盤活：

1.由“以需定供”轉(zhuǎn)向“以供調(diào)需”

面向大量存量用地的規(guī)劃與增量規(guī)劃的不同需求，在城市拓展空間基本穩(wěn)定的前提下，選擇合適的發(fā)展內(nèi)容，對于需求必須有所取舍。

2.由“功能定用地”轉(zhuǎn)向“用地調(diào)功能”

在用地空間既定的情況下，需確定各類更新模式下調(diào)整所涉及的存量用地空間；區(qū)域范圍內(nèi)大致包括功能更新類和違章建筑兩大類；在產(chǎn)權(quán)和交易成本明晰之前，規(guī)劃需留有一定的彈性。

（二）慎用增量，預留彈性

1.集約利用增量空間，嚴格產(chǎn)業(yè)準入門檻

隨著土地成本的日益提升，增量空間已經(jīng)成為城市當中最為緊缺的資源，由于增量空間的用地性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)選擇和交易成本相對存量用地來說余地較大，因此需謹慎使用。產(chǎn)業(yè)謀劃與項目選擇應(yīng)偏向集約度高、附加值高的行業(yè)。同時，由于老工業(yè)基地的增量空間周邊綠化和交通廊道較多，需嚴格控制產(chǎn)業(yè)準入，避免落后產(chǎn)能帶來新的存量問題。

2.規(guī)劃預留彈性

只要土地未出讓，規(guī)劃就可根據(jù)外部形勢變化、政府目標和潛在市場主體的需求隨時變更，這種變更成本很小。而一旦出讓之后，就變成了新的存量用地，變更成本顯著提升。因此，增量空間的規(guī)劃需留有彈性，使得修改的交易成本始終控制在較低水平。

（三）尊重既有，漸進開發(fā)

1.充分注重鄰避影響

老工業(yè)基地在存量轉(zhuǎn)型和增量開發(fā)過程中需充分注重與現(xiàn)有城區(qū)居住、商業(yè)、綠化等其他功能的協(xié)調(diào)，通過信息公開化和透明化、科學論證與環(huán)境評價、經(jīng)濟補償?shù)却胧┍苊庠诋a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、基礎(chǔ)設(shè)施改造和部分企業(yè)選址過程中的鄰避問題。

2.采用漸進低影響開發(fā)模式

老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型升級不是一朝一夕就能完成的，需采用“針灸式”而非手術(shù)刀式的漸進開發(fā)模式。尊重基地的空間承載力，貫徹低影響開發(fā)與海綿城市理念，以現(xiàn)有的自然生態(tài)系統(tǒng)作為基本框架，構(gòu)建與自然相適應(yīng)的城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)，合理利用景觀空間和采取相應(yīng)措施對暴雨徑流進行控制，減少面源污染。

五、瑤海區(qū)老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型規(guī)劃

（一）目標定位

建新中心、塑新瑤海，以合肥市新中心為發(fā)展方向，以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為主題，以城市化推動產(chǎn)業(yè)化，以推動提升產(chǎn)業(yè)效率為職能，集中展現(xiàn)城市工作前沿的國際化城市功能區(qū)。

目標分解一：城市中心功能突出，落實國家和市級戰(zhàn)略提升區(qū)域定位。

在楊宗祥辦公室外面的露臺上，整齊擺放著一批色彩繽紛的表演用具，他頗為自豪地說，這是員工們?yōu)榱斯?0周年慶典排練用的。

目標分解二：優(yōu)化配置空間資源，構(gòu)筑適應(yīng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的產(chǎn)業(yè)空間布局。

目標分解三：克服“產(chǎn)強城弱”難題，完善綜合片區(qū)布局和公共中心體系。

目標分解四：持續(xù)改進對外交通，強化綜合交通體系和東部門戶位置。

目標分解五：預防城區(qū)無序蔓延，錨固生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局和水系景觀廊道。

目標分解六：重視城市特色塑造，引導城市風貌建設(shè)和濱水岸線利用。

（二）發(fā)展模式與空間布局

規(guī)劃對現(xiàn)有存量用地進行梳理，將各類存量用地整合為綜合整治、功能轉(zhuǎn)型和拆除重建三種發(fā)展類型，落實到用地空間，對每一類模式用地提出引導措施。

1.拆遷重建模式

騰退工業(yè)用地：按產(chǎn)權(quán)也可分兩類，一類為政府統(tǒng)一收儲，重新規(guī)劃設(shè)計進行用地布局與開發(fā)，老合鋼片區(qū)為這一類的典型代表，規(guī)劃擬對以合鋼為中心的十平方公里左右區(qū)域提出規(guī)劃指引；另一類為企業(yè)自主進行“退二進三”，將原工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為商住用地或其他類型用地增加土地價值，規(guī)劃擬對用地提出相應(yīng)的引導性措施。

城中村與棚戶區(qū)改造：建議老工業(yè)基地的棚戶區(qū)與城中村在2025年之前完成全部改造任務(wù)。考慮到都市科技工業(yè)園的土地出讓金返還政策，規(guī)劃擬將老工業(yè)基地范圍內(nèi)的拆遷復建點統(tǒng)一安置于大興鎮(zhèn)范圍內(nèi)。規(guī)劃擬對瑤海區(qū)單元規(guī)劃中位于都市科技工業(yè)園占地13.6公頃的一處安置點調(diào)整至鐘油坊路以東、裕溪路以南區(qū)域。對新建復建點的相關(guān)指標作出相應(yīng)指引，以都市綠色家園的標準來統(tǒng)一復建點建設(shè)標準。

違章建筑（違法建設(shè)用地）：對于建筑質(zhì)量較差，用地類型不適宜地塊發(fā)展要求的建議強制拆除，土地收歸國有重新出讓；對于建筑質(zhì)量較好，用地類型暫時不用改變的建筑建議沒收土地和房產(chǎn)，轉(zhuǎn)為國有。規(guī)劃建議在瑤海區(qū)舊城改造規(guī)劃，確定規(guī)劃范圍內(nèi)的違章建筑土地權(quán)屬及改造方式。

2.功能轉(zhuǎn)型模式

涉及土地性質(zhì)調(diào)整，基本不涉及產(chǎn)權(quán)置換。老合鋼區(qū)域、部分國有土地使用性質(zhì)變更都屬于這一類。該類型的交易成本和空間增值收益介于拆遷重建和綜合整治二者之間。

規(guī)劃建議功能轉(zhuǎn)型地塊的變更要緊扣植入新興功能的發(fā)展原則，力求填補區(qū)域功能空白或欠缺，并與周邊地塊協(xié)調(diào)共融，避免用地功能重構(gòu)和社會鄰避問題。如裕溪路以北、東二環(huán)以東已交由創(chuàng)和公司托管的老合鋼地塊，規(guī)劃擬保留和平路沿線的大型廠房，通過對部分現(xiàn)有大型廠房的改造重塑，建設(shè)城市工業(yè)文化博覽展示館集群，規(guī)劃為城市工業(yè)文化博覽中心，建設(shè)城市工業(yè)文化博覽展示館集群，集中展示宣傳合肥工業(yè)發(fā)展史，具備工業(yè)遺產(chǎn)觀光、歷史遺存展示、文化宣傳教育等多重功能,彌補合肥城區(qū)博覽文化產(chǎn)業(yè)的不足。注重土地的符合利用，對原功能性用房和土地進行轉(zhuǎn)型，發(fā)展健康養(yǎng)老、餐飲會議等產(chǎn)業(yè)。

3.綜合整治模式

基本不涉及用地性質(zhì)的調(diào)整與產(chǎn)權(quán)置換。適用于近期不宜進行大拆大建，卻亟須進行環(huán)境改善的地區(qū)。部分企業(yè)原址升級改造、老舊小區(qū)整治改造等屬于這一類。這一類交易成本最小，帶來的空間經(jīng)濟效益也比較小。

傳統(tǒng)工業(yè)廠房的原址升級改造：規(guī)劃建議對明皇路以北的老龍崗工業(yè)區(qū)以紡織、服裝、食品制造加工為主的工業(yè)企業(yè)予以保留，采用零增土地技術(shù)改造的方式，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，提高生產(chǎn)效率。包括工業(yè)企業(yè)利用原有廠房和場地進行產(chǎn)品、工藝、設(shè)備的提升改造，對現(xiàn)有空地、綠地等進行新建生產(chǎn)性廠（庫）房，對原有廠（庫）房實施翻建或加層改造，拆除原廠（庫）房改、擴建廠（庫）房，或采用收購、兼并等形式利用破產(chǎn)歇業(yè)企業(yè)的土地及廠（庫）房等進行的技術(shù)改造項目。政府可出臺相關(guān)優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)自行進行技術(shù)改造，包括適當放寬容積率和有條件調(diào)低綠地配套比例、減輕企業(yè)空間擴容的稅費負擔、通過財政補貼鼓勵企業(yè)更新高質(zhì)量生產(chǎn)設(shè)備等方式。

老舊小區(qū)整治改造：規(guī)劃擬對于現(xiàn)狀部分廠區(qū)的集資建房住區(qū)、已建的回遷復建點等配套設(shè)施和整體環(huán)境較為落后的老舊小區(qū)提出綜合整治措施，按“都市綠色家園”的標準進行綜合整治。

六、結(jié)語

老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，需要政府機構(gòu)、市場組織、技術(shù)精英、社會團體和市民社會的共同協(xié)調(diào)與通力合作，尊重既有用地，盤活存量資源，創(chuàng)新利用增量。希望本文對于老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型的規(guī)劃探索能為城市更新背景下的老工業(yè)基地創(chuàng)新發(fā)展提供些許參考。