探討國企改制中的土地評估

六安世紀不動產評估登記代理有限公司 孟曉文

土地評估在國企改制過程中依然存在很多問題，而如何有效解決這些問題是國有企業改制能否成功的核心問題。一直以來，我國的國有企業改制過程中，在土地評估環節經常會因為各種客觀原因導致土地評估工作難度大、收效低。

一、國有企業改制中土地評估的現實意義

中國共產黨第十四次全國代表大會明確提出了我國經濟體制改革的主要目標是構建社會主義市場經濟體制。以產權關系明晰、權責明確、政企的職能分開、管理科學為條件的新型企業制度成為國有企業改革的方向，也更好地適應了社會主義市場經濟改革。國有企業改制是國有企業采用不同形式的現代企業制度改革，是涉及企業外部環境與內部機制的一項系統工程，主要內容具體有：改組、改制、改造、和改進。在國有企業改制過程中，無論以哪種方式對國有土地資產進行處置都必須明確土地權益，需充分體現土地資產的價值。土地是企業生產的基本要素，土地的所有經濟和交易活動必須依靠土地評估才能確保交易的公開、公平、公正。同時，改制的國有企業土地評估和一般的土地評估相比較也有所不同，前者由于歷史上沒有解決的、留到現在不好解決的問題和遭受多年通貨膨脹的負面影響，再加上國有企業自身生產規模較大，涉及的生產工藝和流程較多、占地面積非常大、用地種類較為復雜等各方面原因，加大了國有企業改制中土地評估的難度。土地評估結果與國有土地資產效益能發揮和資產保值、增值等有著直接關系的，因此，在國有企業改制中，土地評估要保證其準確性，需要有一定技術水平和評估方法作為支撐。國有企業改制中土地評估有政策性與技術性強、科學性和統籌性要求高的特點。土地評估的合理性對國有企業的順利轉制具有較大影響，開展土地評估工作能夠有效改善國有企業過去的虧損經營狀態，使其成為適應時代發展變化和經濟快速發展的現代企業。如果土地評估價格過高，就會使國有資產份額有所增加，給國有企業帶來了巨大負擔，國有企業經營管理者的積極性被打消，對國有企業的日常運行和發展產生不利影響。但如果評估價格過低，就會導致國有土地資產的嚴重流失，弱化了國家土地所有權在經濟活動方面的體現。因此，科學合理地開展國有企業改制中的土地評估工作，對實現國有土地資產的保值增值具有重要意義，不僅可以優化國有企業經營體制，還完善了引資、投資策略外部環境，在一定程度上避免了國有資產流失風險。[1]

二、國企改制中的土地評估現存的問題

（一）評估資質不足

因為土地評估有著多變性和復雜性，所以土地評估工作一般都是通過第三方機構來完成。具備完全資質的第三方機構才能勝任評估中各項工作，但在利益的驅使下還是有一些不良機構或單位渾水摸魚，在評估資質不足的情況下進行所謂的“價值評估”。這樣的情況在前些年屢見不鮮，我國的法律和監管制度的不完善給了一些機構和個人可乘之機。以至于在實際評估現漏估、錯估、評估造假等現象的頻繁發生。當然造成這些現象發生的原因還有國有企業在成立之初就有漏洞，才使得在改制時出現了大量的復雜難斷問題。例如，在實際評估中發現，由于國有企業成立的時間比較久遠，國有企業的土地資產整體狀況記錄不詳細，導致企業資產賬目與實際嚴重不符，賬面值混亂，其中包括：部分土地資產權益由非國企資產方占有；還有因城市建設需要而拆遷的國有企業，在土地使用上重新規劃后致使國企原土地資源或減少或消失，又因外部因素導致實際土地資源變更但產權未發生變更等。在這些錯綜復雜的土地資產問題下極易發生土地資產確權不明的問題；還有一些土地評估機構缺乏相應的技術手段和設備及時更新問題，社會在發展，科技在進步，落后的技術和設備必然會使土地評估的最終結果與真實結果不符。這些問題的出現都造成了國有資產嚴重流失的后果。[2]

（二）評估制度不完善、不嚴謹

任何行業都必須有一套自己領域內的完善制度才能更好地進行工作，沒有科學合理的章程，工作人員在工作中就會成為“無頭蒼蠅”，加上每個人的價值觀不同，勢必會造成價值評估標準不一致的現象發生，那么在評估工作時也需要一套完整嚴謹的土地評估制度來作為工作“標尺”，否則基于土地價值評估的復雜性來說，就根本無法得到合理的估值，國企改制中的各方利益也將無法得到應有的保障，不要說最大利益能不能實現，利益虧損都有可能出現，就比如某國企在黃金地段做改制評估時，竟給出百元一平米的價值評估結果，很顯然中間有環節出現了嚴重的問題，致使該國企的土地資產價值與實際土地資產價值完全不挨邊。正是鑒于我國國有企業大多存在著歷史遺留問題，時至今日依然有一些遺留問題沒有得到妥善解決，所以土地評估工作才需要由具有健全制度和資質的第三方機構來應對復雜困難的評估工作環境。[3]

（三）土地評估不按規定程序進行

按照我國最新的企業改革制度中相關制度規定，土地資產的評估是有著一套嚴謹的程序規定的，然而在現實利益驅使下，一些人總是喜歡“鉆空子”、找“便宜”或者無視法律紅線鋌而走險，為了眼前的蠅頭小利而不按規定程序進行，或是在背后肆意操縱評估流程。致使企業投資者的利益大大受損。顯然這樣的國企改制是不成功的，也會給國家造成一定的損失。（土地評估程序如圖1）

圖1 土地評估程序圖

（四）對第三方評估機構的監管力度不夠

我國的土地評估相關法律法規和政策規定在全面性上十分不健全，缺乏對國有資產土地評估方法方面的規定，因此一些機構都將土地資產按普通資產的評估方法進行價值評估，這就可能滋生大量權錢交易，使得國有土地資源使用權又變得錯亂復雜。然而監管力度的缺失導致了這些現象經常發生，盡管設立了相應的監管部門，但常常流于形式。另外，在對土地評估立法方面也力度不足，有的機構和個人明知法律的懲戒力度不夠，明知故犯。因為在這些人眼中這樣做很值得，既得利益和輕微的處罰完全不用比較就選擇前者，而對于不疼不癢的處罰在巨大利益面前完全可以接受。[4]

三、提升土地評估工作的策略

（一）國企改制中的土地評估原則

近年來隨著我國不斷地擴大改革開放，很多國有企業面臨著改制需要，在這樣的環境下，對土地的評估就尤為重要。國企改制是我國經濟發展改革工作中的一項艱巨任務，國企總資產中土地資產的占比是最大的，所以需要合理的土地評估原則和方法，否則國企改制就會損壞多方利益。例如：土地資產評估值過高，就會造成企業投資者的投資份額過高，回報率被拉低，嚴重影響了國有企業改革工作的順利進行；反之，國有企業改制時土地評估值過低，就會使得國家經濟在國有資產所有權上的把控不足，造成國有土地資產流失的嚴重后果。由此我們可以看出國有企業改制中土地評估涉及國家律法、市場經濟、社會穩定等諸多事宜，是一項責任巨大且復雜的工作。所以在對改制的國有企業土地進行評估時，評估機構應當嚴格按照國務院辦公廳印發的《國有資產評估管理辦法》的規定，規范國有企業改制工作中土地評估操作章程，結合改制的國有企業所處地段的實際情況進行規范評估，這就要求土地估價師在國有土地評估工作中要以高水準、高責任心的業務水平來幫助國有企業改制工作高效進行，而要實現這一目的需要在實際評估中遵循以下幾點原則：（1）合法性原則，在對國有企業土地進行評估時必須遵守我國相關法律規定，嚴格按照土地評估規范執行，在不徇私、不枉法的前提下滿足國有企業改制目標。使評估程序具備合法性。（2）合理性原則，評估師在對國有企業土地評估時，應當充分考慮現實環境和各方面因素，并將利于企業長遠發展的因素也考慮在內，再對企業的土地資產進行確權和處置，以保證各方利益分配的合理性。做到真正從促進企業發展進步為出發點去做評估工作。（3）限期有償使用原則。相關工作人員可以用合理的方式，將國有企業土地資源由無期限無償模式變更為有限期有償使用模式。這樣在評估過后既不會使得國有土地資源利用受到損失，也不會使企業在發展過程中承受過多的資金壓力。這也是國企改制的重要目標之一。（4）利益兼顧原則。在土地評估過程中，相關評估人員要確保各方利益的最大化，并以公平公正的評估方法進行土地資產價值評估。

雖然國家對國企改制的目的是回收國有土地資源，以此更好地維護國有資產安全。但在實際評估中，相關評估人員也需要維護好企業與個人的利益，確保各方都能得到最大化利益，不能在土地評估工作中顧此失彼。而土地估價師的工作重心就是保持土地評價結果和企業利益達到平衡穩定。（如圖2）

圖2 土地評估平衡圖

（二）加強相關土地評估政策監管力度

要想避免土地評估出現的種種問題，首先要健全土地評估相關管理制度和監督機制，并按照管理制度嚴格執行，以此保證土地評估工作的合理性、合法性。用科學合理的規章制度為土地評估工作定好“標尺”和“方向”，監督土地評估機構不走“歪路”，補全法律法規存在的漏洞。對知法犯法的企業、機構、個人要嚴厲懲處。只有懲處的力度遠超出違法所得利益，才能最大限度地杜絕國有土地資產流失。同時加強法律法規宣傳力度，把利害關系徹底融入評估工作當中。另外，提高土地評估機構的相關資質標準，結合新時代科技社會的發展條件適當提高土地評估機構的準入門檻，保證新時代下國有企業改制土地增值保值。促進先進的技術和科技設備在土地評估工作中的主導作用，確保國有土地資產實際的價值準確性，保障各方在國企改制中的利益公平公正性等原則。

（三）提高國有企業改制中土地評估人員的綜合素質

提高國有企業改制中土地評估師的綜合素質，可以通過以下三方面達成目標：第一，構建人才準入標準，嚴把專業人才“準入關”，確保國有企業改制中土地評估人員的素質，提高土地評估工作質量和效率。第二，制定具有激勵性的土地評估人才培訓機制和競爭機制，加大對土地評估師的教育培訓力度，對基層人員進行再培訓，完善其知識結構，提高工作能力，優化理論學習,增強實踐能力，進一步普遍提高國有企業改制中土地評估行業人員的綜合素質和業務能力。第三，建立健全以土地估價師為基礎核心，實行土地估價師注冊制度，增強土地估價師協會服務功能，充分發揮自身作用，提升服務本領進而提升土地估價相關人員的業務水平，使估價機構具備一定的權威性[6]。

（四）加強國有企業改制中土地評估方面立法

在開展國土地評估工作過程中，健全法律法規是重要的工作指導和保障。我國應加強國有企業改制中土地評估方面的立法，明確職能范疇，為國有企業改制中的土地評估提供法律保障。從政策層面加以引導，根據當地實際情況，制定能夠滿足地方經濟發展規律的規章制度，為推進國有企業建設提供行動指導。除此之外，國有企業也必須加強政策宣傳工作，對違法開展的土地評估工作要立即制止，并對涉事企業予以懲戒，以確保國有企業改制工作的順利開展。

四、總結

隨著經濟的發展，土地作為一種重要的生產要素，在國有企業改制中常常影響著企業的未來決策和發展，所以在評估過程中應當遵循公正、公平、公開的原則，以此推進國有企業改制的順利進行。