社區治理“五社聯動”：內涵、機制與困境

田 舒，迪麗孜巴·圖爾蓀

（北京化工大學文法學院，北京 100029）

一、問題的提出

（一）研究背景

城市社區治理創新是基層社會治理創新的核心單元，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要保證[1]。近年來，“三社聯動”作為社區治理創新的典范之一，改變了由政府主導社區治理的舊有模式，通過“社區+社會組織+社會工作者”在社區治理中的協同聯動，逐漸形成了多元主體參與社區治理新格局。然而隨著各地社區治理創新探索的不斷推進，“三社聯動”逐步顯露出某些缺陷、對社區治理發展需求的回應性和效用性也有所減弱；因此，有些地區對“三社聯動”進行了發展提升，新增了另外兩項主體“社區志愿者”和“社會慈善資源”，產生了新的社區治理模式“五社聯動”，目前已在我國廣東、湖北等部分地區進行試點實施，并取得了初步成效。

2021年7月，《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出要“完善社會力量參與基層治理激勵政策，創新社區與社會組織、社會工作者、社區志愿者、社會慈善資源的聯動機制”[2]，為“五社聯動”提供了理論支持與實踐依據。2021年9月，“五社聯動”社會工作理論與實務研討會在武漢召開，對“五社聯動”探索和發展等問題進行了探討，認為“五社聯動”是對已有“三社聯動”機制的提升和進一步發展[3]。可見，“五社聯動”是通過社區治理主體之間的有機互動、實現社區治理過程中的多元協同和有序參與，從而構建基層社會治理新格局的有效模式，其內涵與運行機制值得進一步研究。

（二）研究綜述

“五社聯動”實際是從“三社聯動”基礎之上衍生而來的新概念，目前更多是作為一種社區治理創新模式實踐經驗的總結，相關研究成果較為有限。因此，需要先明確“三社聯動”的含義，才能加深對“五社聯動”的理解。

1.初步形成：“三社聯動”概念萌芽

近年來，“三社聯動”模式在更多地區進行了推廣運作，在社區治理創新實踐方面的應用也取得了長足發展。目前我國學者對于“三社聯動”的研究，更多是傾向于對“三社聯動”概念內涵界定、“三社聯動”所運用理論框架以及各城市社區實踐運行等方面的分析[4]。例如王思斌（2015）認為“三社聯動”是指“社區居委會、社會組織和社會工作機構圍繞社區建設、社區治理、社區服務協商、合作與協同的聯合活動”[5]；徐永祥、曹國慧（2016）更進一步分析了“三社”主體之間的聯動關系，并提出在社區中，通過“三社”主體之間共同協作治理，切實解決當地居民的需求，提升居民在社區中生活的幸福感，促進社區治理的進步[6]。2017年中旬，“三社聯動”的概念首次在中央的報告文件中得到正名，逐步成為社區治理創新實踐的重要參照。

2.進步升級：“五社聯動”新興發展

前期關于“五社聯動”的研究主要是對已有的較為成功的實踐經驗進行分析，例如合肥、廣州等地“五社聯動”開展推廣試點的具體工作情況；有的對“五社聯動”的概念及特點進行分析，例如張健、陳軼喆（2017）將“五社聯動”的主體明確為社會服務中心站、社會工作人才、社會組織、社區組織和社會資本[7]；李潤金、何章銀（2021）提出我國城市社區治理迫切需要從一元化主體向多元化主體轉變發展[8]，分析了“五社聯動”多渠道協同共治的特點，并以社會工作者為切入點提出了完善“五社聯動”的對策建議。近兩年來，我國以社區為基礎治理單元抗擊新冠疫情，使得基層社會治理也隨之經歷了由“疫情時代”到“后疫情時代”的轉變。對“五社聯動”的研究更多是聚焦在“后疫情時代”的大背景下，介紹“五社聯動”在社區治理中的一般內涵和行動框架、運行過程和發展路徑等，總結其運作方式，提出改善策略措施。

總體而言，現有的“五社聯動”相關研究成果在現有“三社聯動”理論基礎之上進行延伸拓展，初步解釋了“五社聯動”的概念、特點并提出簡要的改進對策，然而“五社聯動”相比“三社聯動”的發展具體表現為何等有關論題進行整體探討和系統論述的內容則相對缺乏。故此，本論文將對“五社聯動”的基本涵義與組成要素進行描述，剖析其運作機制與優勢特色，歸納其當前面臨的發展困境并提出相應的完善建議，為更加深入研究和發展“五社聯動”、持續推進基層社會治理體系和治理能力現代化提供一定的參考啟示。

二、“五社聯動”內涵及要素

“五社聯動”是在社區黨組織領導下動員“社區+社會組織+社會工作者+社區志愿者+社會慈善資源”的社區治理模式，以落實社區自治為目標，以社區居民需求為切入點，以社區為服務平臺，以社會組織為載體，由社會工作者發揮支撐作用，加以社區志愿者的助力，依托社會公益慈善保障所需資源落實到位；通過黨建引領實現五大社區治理力量之間互聯互通，促使各方主體在社區治理體系中積極發揮各自功能，形成多元參與、協同合力、共治共享的良性循環[9]。

（一）服務平臺：社區

社區是社會的基本單元，是由一定范圍內所居住的居民共同組成的社會生活共同體。為基層社會治理構建了一定的空間界限，是進行基層社會治理活動的基礎平臺，為居民享受高效優質的社區服務提供重要保障。從另一層面來看，社區“兩委”即社區黨組織和社區居委會、很多情況下也被簡稱為“社區”，是社區治理體系中的核心力量，在積極回應居民需求、有效化解居民矛盾、處理社區公共事務等領域扮演著不可或缺的角色。“五社聯動”模式中同樣蘊含著“黨委領導、政府負責”和“社會協同、公眾參與”的社會治理體系要素，由社區黨組織領導、社區居委會負責，其他多方主體協同治理、有機互動，通過社區這個平臺實現資源交互與信息共享，從而更好服務于社區居民群眾。

（二）服務載體：社會組織

社區社會組織是由社區居民發起成立，在城鄉社區開展為民服務、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農村生產技術服務等活動的社會組織，是社區治理體系的重要組成部分，為創新基層社會治理模式、推動社會治理重心向基層下移、優化城鄉社區服務體系整體布局貢獻了積極力量。在“五社聯動”中，社區社會組織能夠在提供社區公共服務、擴大居民有序參與、培育社區優秀文化、促進社區和諧共治等方面發揮良好作用，居民則通過社區社會組織參與社區生活、享受社區服務、反映利益訴求。

（三）服務支撐：社會工作者

服務專業化是“五社聯動”能夠更長效可持續推進的必要保證，而專業化的服務需要專業人才隊伍的鼎力支撐。社會工作者憑借承擔了引領項目流程運作的角色，使各方力量在有序調控下共同形成良好的服務合力，提升項目有效性，從而回應居民需求。在服務項目運作期間，社會工作者是服務居民的主要責任者，協助社區其他主體力量共同維護服務整體架構，在居民與政府之間，居民與居委會之間以及居民與居民之間搭建起溝通交流橋梁，起著反饋意見建議、改進服務效能的作用。

（四）服務助力：社區志愿者

志愿者是指以自己的時間、知識、技能、體力等從事志愿服務的自然人。社區志愿者積極主動參與各種社區服務活動，為社區無償提供各類公益服務。目前，大多數地方已經實現了社區志愿服務活動常態化，其中很多發展較完善的社區實現了志愿服務活動日常化。特別是自2020年新冠疫情爆發以來，社區志愿者成為基層防疫和抗疫不可或缺的中堅力量，在社區治理過程中的作用日益凸顯。作為“五社聯動”的一方主體，社區志愿者還能夠帶動更多的社區居民自發參與社區志愿活動、加入社區志愿團隊，在助力社區社會組織培育的同時，夯實社區治理的群眾基礎。

（五）服務保障：社會慈善資源

引入社區的社會慈善既是慈善資源網絡的聯結，也是公益理念實踐的聚合，更是社區治理價值的指向。社區層面的社會慈善資源主要以社區基金會等形式引入外部資本，積極鏈接各方資源實現共享，為社區服務供給模式注入新鮮血液，將傳統、單一、被動的“輸血式”供給轉變為新型、多方、主動的“造血式”供給，降低僅以政府財政扶持為主要渠道而存在的資源短缺風險，為基層治理需求提供具體、堅實、可持續的服務保障，進而實現在社區黨組織引領下的政府、社會、居民等各方主體協同參與，推動“五社聯動”長效運行。

三、“五社聯動”機制及特色

（一）“五社聯動”機制分析

“五社聯動”在“三社聯動”的基礎之上，進一步創新了社區治理的主體力量，使多方主體形成有機匯聚與相互關聯，共同致力社區創新發展。其愿景是建設在基層黨組織領導下的專業支撐型中國特色基層治理體系，其目標是在基層治理過程中促進多主體聯動，以解決社區問題、提供居民服務、強化居民聯結為導向，從而實現社區善治。“五社聯動”重點表現在以下三個方面：

1.堅持黨建引領，促進黨群聯動

“五社聯動”堅持黨建引領貫穿于社區治理創新全過程，在社區黨組織的領導下不斷完善社區治理架構，通過社會工作者、社區志愿者、社會組織多方主體共建共享，推動社會慈善資源網絡協同各方投身公益，組織和動員社區居民積極參與、共同開展社區活動，推進社區惠民項目，滿足當地社區居民需求。在社區各項治理工作中以群眾滿意度作為評價社區服務效能的標尺，將黨群聯動真正落到實處。

2.合理利用資源，凸顯人才價值

“五社聯動”對參與社區治理的社會組織加強增能賦權，通過引進專業社會工作者，來吸引更多的社區志愿者參與其中，積極利用社區層面的公益慈善資源，形成多元主體之間的正向互動。從社區居民中脫穎而出的能人骨干是社區社會組織孵化培育所需的人才基礎，社區社會組織培育的過程鼓勵和倡導更多的社區居民積極參與，形成了良性循環，營造了良好的社區氛圍。

3.搭建服務平臺，回應居民需求

“五社聯動”當中，社區“兩委”作為主導核心機構，以社區為服務平臺范圍，通過協調各方主體力量、整合社區的公益慈善資源網絡，動員社區居民積極參與社區自治，不斷培養居民當家作主的“主人翁”意識。社會工作者運用專業知識，協同社區志愿者，為提升社區居民對社區的認同感和幸福感提供幫扶。社區居民通過參與社區社會組織增強參與意識、提升自主能力，有利于實現自我管理、自我服務、自我教育和自我監督。

“五社聯動”的運作機制是在多方主體參與中建構的一套黨建引領、社會聯動、群眾參與的社區治理創新模式；以社區“兩委”為主導核心，在社區這個平臺范圍內，促成各類社會力量整合，改進社區治理運作狀態，夯實基層社會治理共同體的根基。如圖1所示。

（二）“五社聯動”特色優勢

1.豐富主體角色，功能定位更新

從“三社聯動”升級到“五社聯動”，其中增加了社區志愿者和社會慈善資源兩大主體角色，為社區治理創新注入了更多的資源和力量。同時在主體的功能定位上也有明顯區別，在明確社區黨建引領的同時，加強培育社區社會組織、提升社區自我組織能力，激發社區志愿者的能動性，優化社會慈善資源網絡，更加注重社區居民在治理過程中的價值體現。主體角色的豐富與功能定位的更新，在治理過程中進一步增強多元主體聯動性、社區服務供給更全面，原三方主體之間的共建共享轉變為多方的互利共贏，構建良性循環的社區治理新格局。

2.轉變服務模式，優化資源配置

社區志愿者、社會慈善資源兩大新主體的加入，促使社區服務供給更專業化、社區資源凝聚更加精準化。社區志愿者力量的增加，帶動更多的居民參與社區治理、逐步凝聚群眾自治合力，提高社區自治水平。社區的公益慈善資源降低了政府的投入成本，同時有效改進社區服務模式；在引入社會資本、拓展社區資源網絡、優化社區資源整合的同時，進一步提升社區服務效能，激活社區運轉自發性，保障社區治理長效運行。

3.打造共同意識，增強情感銜接

“五社聯動”更重視多元主體協同治理的有效性，特別關注在治理過程中社區居民的獲得感和滿足感的提升。通過社區組織、社區志愿服務、社區層面的公益慈善資源多途徑對社區居民賦能，力求不斷提升社區居民開展和參與活動的積極性，打造屬于全體居民的社區意識共同體，增強社區凝聚力。此外，“五社聯動”還通過社會慈善資源的投入，來平衡短期可獲資源與長期可持續供給資源之間的供應，在資源充足情況下實現社會治理可持續發展，更好地滿足社區居民的需求，增強居民對社區的認同感、在社區生活的幸福感，以牢固的情感銜接維護社區共同體意識的穩定存續[10]。

四、“五社聯動”困境及建議

（一）“五社聯動”面臨的困境

由前所述，“五社聯動”是對現有社區治理模式的又一創新探索，以多元主體協同參與社區治理這一機制為核心，有效激發了基層社會治理活力。然而“五社聯動”目前仍處于初步探索期，在發展過程中依然存在某些問題較為突出：

1.機制運行不暢，主體關系有待理順

盡管“五社聯動”在理論和實踐方面均已取得了一定的經驗成果，但因各地社區發展水平不均衡和現實條件所限，尚未在大多數地區完全推廣；部分試點地區的“五社聯動”在發展運行過程中仍舊過多依賴政府，沒有很好地發揮社會主體的能動性；有些由于多方主體之間定位和權責不夠明確，更多還是由社區“兩委”牽頭布置工作，社會工作者和社會慈善資源仍是“五社聯動”的短板。而且，目前還尚未有明確針對“五社聯動”發展的政策法規，因此對“五社聯動”運行效果的監督和評估也難以落實。

2.專業人才緊缺，服務能力有待提升

“五社聯動”著重于社會工作者的專業素質在社區服務項目中的價值體現。前期為推進試點而投放了足量人才儲備，“五社聯動”初期運行較為順利。但隨著進一步發展，隨著服務項目規模擴大，由于社會工作者原有人才隊伍規模有限，人員結構也受到薪酬水平、職業規劃、福利保障等因素限制，缺乏穩定性和革新性，難以及時創新理念、更新知識、提高素質，成為影響“五社聯動”發展的又一瓶頸。

3.社區參與不足，居民意識有待加強

“五社聯動”通過多元主體合力來推動居民積極參與社區治理，讓居民成為推進社區服務項目和各類活動的主要力量，促進社區自治；但實踐中發現社區居民參與程度仍然相對不高。由于培育居民當家作主責任意識并非一蹴而就，而目前又缺乏對社區參與自主性的有效激勵機制，致使很多社區居民很難直觀地感受和體會到參與過程中的個人價值，參與治理意識相對較弱。因此，“五社聯動”運行過程中居民往往處于被動狀態，使得社區志愿工作也缺乏應有的行動力。

（二）“五社聯動”發展的建議

部分地區的試點經驗為“五社聯動”的進一步完善提供了現實參考，例如廣州市番禺區自2019年3月以來啟動“五社聯動”全覆蓋，開拓優質服務項目，有效調動社會各界力量，形成優勢互補、資源共享的社區治理格局；湖北省武漢市引入社會慈善資源、在社區范圍內開展專業社會工作服務項目，廣泛聯動各方社會力量參與基層社區治理，博得了廣大群眾的良好口碑。由此，可以借鑒試點地區的先行經驗，從以下方面入手改進“五社聯動”：

1.規范主體功能，補齊聯動短板

盡快制定并出臺“五社聯動”相關的政策法規，為其提供更有針對性的支持措施和評價方法，清晰界定主體功能邊界，全方位動員多元力量參與社區治理；做到理念上從“問題本位”向“需求本位”轉變、實踐上從“管理本位”向“服務本位”轉變。在社區黨組織領導下，以社區居委會和社區服務站為工作抓手，以回應社區居民的需求為導向，搭建公開透明、交互性強的社區治理平臺。

2.整合服務資源，打造專業品牌

多管齊下加強培育社區社會組織、適度引入外部社會組織；為社會工作者提供必要的技能培訓進修渠道，提升其專業素質和創新能力，建設專業、穩定、有韌性的社會工作者隊伍；通過開展貨品義賣、專家義診、科普宣傳等活動，將優秀的文化、醫療和人才資源下沉到基層，打通社會服務在社區的“最后一公里”。拓展社區公益慈善網絡體系，引入社區外部公益慈善力量，盤活社區內部公益慈善資源，有效保障社區治理資金鏈暢通，優化社會公益慈善資源配置，逐步打造起社區專屬、極具特色的專業服務品牌。

3.擴大有序參與，落實賦權增能

憑借多種方式對居民在社區治理中的角色賦權增能，鼓勵社區居民主動組織并發起各類社區活動、開展各種社區服務項目，倡導社區居民爭做社區志愿者并從事社區志愿服務，力求通過居民自治在社區層面解決問題、供給服務和維護權益。充分發掘社區居民中對社區公共事務能力較為突出的骨干，帶動更多的居民進行主動、有序、深層次的社區參與，使其在社區參與過程中逐步樹立起社區認同感和公共責任感，建立社區共同體意識，構建良好社區秩序，夯實社區治理基礎。

五、結語

綜上所述，“五社聯動”是以社區黨建為工作引領，以社區居民服務需求為導向目標，以社區整體為依托平臺，以社會組織為服務載體，以社會工作者為專業督導，以社區志愿者為助力支援，以社會慈善資源為補充保障的社區治理創新模式。這種模式在我國部分地區試點推行中已有初步成效；構建了黨建引領下多元主體協同參與社區治理的新體系，促進了社區資源共享，改進了社區服務質量，提高了社區參與水平，整體實現了多方互利共贏。然而，初期成效的取得并非意味著“五社聯動”已然發展完備，在推進過程中也遭遇了發展瓶頸，迎來了嚴峻挑戰。

“五社聯動”面臨的主要困境在于，各主體要素理論上均應當被充分動員用于社區治理建設，但就實踐經驗來看目前仍是由社區“兩委”牽頭為主、社會組織助力與社區居民配合為輔；而社會工作者和社區慈善資源相比之下仍是“五社聯動”當中的短板，應繼續加以強化方可滿足社區治理實際需求。同時，還需要相關的政策制度和法律保障為“五社聯動”的具體運作提供支撐，確保各方主體在社區治理過程中角色定位準確、功能邊界清晰，做到各司其職。另外，專業人才緊缺導致社會工作者隊伍結構老化、社區社會組織培育發展較為遲緩、社區居民公共責任意識和參與積極性亟需提高等方面的問題，依然有待進一步解決。

因此，目前處于初期發展階段的“五社聯動”還需要繼續擴大試點范圍，在社區治理一線的實踐探索過程中應對挑戰、解決疑難問題、總結經驗教訓，才能逐步完善成熟并推廣到更大范圍地區；通過主體明確責任分工、協同參與社區建設、打造社區有序空間、服務群眾實際需求、保障群眾利益表達等途徑，實現社區治理最佳效能，推進基層社會治理現代化發展不斷向前。