混合式協商：一種基層協商民主機制創新的解釋框架

丁德光

(中共達州市委黨校，四川 達州 635000）

一、研究緣起

民主（democracy）一詞是“舶來品”，其本義是“多數人的統治”。“協商民主”作為一種重要的民主范式，本質上是一種話語民主、程序民主[1]，首次給予“協商民主”定義的是美國學者約瑟夫·畢塞特，哈貝馬斯在我國作了“協商民主的三種范式”之討論后，協商民主思想逐漸被我國學者所熟知。黨的十八大報告首次提出健全社會主義協商民主制度[2]，并進行了系統的論述。黨的十九大報告將協商民主作為實現“黨的領導的重要方式”，并將“統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商”[3]作為推進社會主義協商民主七種制度化的組織形式，進一步豐富了“有事好商量、眾人的事情眾人商量”的時代內涵，促進了“協商民主廣泛、多層、制度化發展”。2021年，習近平同志在慶祝中國共產黨成立100周年大會上開創性地提出了“發展全過程人民民主”，“全過程”可以理解為在“民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督”的不同環節都體現人民民主[4]，這一重要論斷為新時代發展基層協商民主提供了思想方法指南。

社會主義協商民主在基層的發展實踐，是協商民主嵌入到基層治理的過程，更是公共理性在基層培育和發展的過程[5]。通過已有的理論、案例研究梳理發現，從自上而下的“單一性”管制到多元參與協商是基層協商民主發展的一個主要脈絡，這一過程提升了社會決策的參與度、公民的理性參與能力，增強了政策的合法性[6]，治理的主客體也實現了從“單中心”向“多中心”轉變[7]。但在實踐中，也存在忽略意識形態、合法性危機、重工具理性輕價值理性等政治意旨缺失的問題[8]，主客體不清導致了“被動”參與[9]、控制性協商[10]、行政干預協商[11]、“為民做主式”協商[12]等不符合協商價值取向的現象。因此，在基層協商民主制度創新的調試中要加強制度環境支持、社會認同和技術合理的供給[13]。

事實上，在協商民主演化進程中，機制創新的分化是一個必然的趨勢，通過優勢互補實現不同類型協商方式的銜接融合已然成為推動基層治理創新的重要手段，本文所論述的政協小微協商與基層協商（以下簡稱“兩類協商”）從理論和實踐上都具有較高的契合度，推動二者的銜接也是全過程人民民主的重要實踐方式。而關于兩類協商銜接形成“混合式”協商機制，各地的探索尚處于起步階段，理論研究不夠深入，研究多是對銜接的意義、銜接的方式、協商的效果進行整體性分析，對兩類協商銜接在推動基層治理創新的內容、邏輯、路徑等缺乏中觀層面的研究討論；缺少對創新機制內在結構、實施系統的理解、比較分析以及多維度的效用評價，對具體協商的范圍、方式、內容、主體、程序、目的還缺乏統一的規范，原則性的要求多，具體可操作性的規定和細則很少，協商意見和建議及時有效采納的保障機制不健全，甚至個別情況下存在依靠政協委員的個人力量去推動落實而陷入“主體錯位式”協商。在創新機制的調適中，一些地方提出按照“不建機構建機制”的原則推進兩類協商的銜接，強調的是參與主體的能動性和協商程序的合理性，依然面臨缺少平臺建設、認定標準規范的困境，平臺的靈活性、層次性與制度化缺少有機銜接，應急性事件鏈入常態化協商機制不健全，進而影響了兩類協商銜接的生命力。

筆者認為，兩類協商銜接是協商民主制度在基層發展的有益實踐，這一過程也是基層治理各參與主體互動博弈的過程，創新機制的效能發揮受制于政協機構組織力、已有基層社區治理場域中新制度與制度存量的互動，以及社區獲取資源的能力、社區干部素質、居民參與能力等因素?；谶@種考慮，文章把兩類協商銜接作用于基層治理創新的過程視為治理主體（包括：政協委員、居民、社會力量）與客體（社區治理實物）互動的過程，并從基層協商民主制度創新角度和社會制度變遷的視角對這一現象進行分析。主要包括：一是兩類協商銜接形成的“混合式”協商機制與基層治理制度的對接、調適和制度化，并對現有創新類型進行分析；二是對基層治理場域的影響分析以及有效銜接的路徑融合再造。在政協小微協商與基層協商銜接中，因不同主體在社會資本占有情況、個人能力、價值理念等方面存在差異，以及創新機制的適用性，需要在實施的過程中對不同主體、過程進行調適和管理，提升銜接的精準度，構建科學的互動系統。

二、基層治理創新語境下兩類協商契合點、實踐類型、互動維度

（一）兩類協商銜接的治理邏輯、契合點及區別聯系

1.兩類協商銜接的治理邏輯

社會主義民主政治最主要的實踐“場域”在基層，民主成果的轉化同樣離不開基層。若把浙江省的“請你來協商”作為兩類協商銜接探索的起點，兩類協商方式在基層治理中的融合發展僅短短幾年；而通過這種方式推進基層治理制度創新的地方實踐越來越多，這一現象還可以體現在已有的文獻和社區治理案例評比中。從國家民主發展的進程來看，推動“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦”。從基層治理本身的需求來講，社會的急劇變遷和加速轉型，社會利益主體日益多元、利益實現的途徑日益多樣、因利益引發的社會沖突日益復雜，客觀上需要整合社會資源實現更廣泛的社會動員以推進基層協商民主的發展。政協是社會主義協商民主在基層發展的重要渠道，也是專門的協商機構，是基層治理體系和治理能力現代化的參與者、推動者、實踐者，加強政協小微協商與基層協商的有效銜接，一方面，可以通過收集基層群眾關注的共性問題，創新政協委員的履職方式；另一方面，可以為基層治理提供行政資源、政策資源和智力資源的支持，提高基層治理的制度化、規范化水平。

2.兩類協商的契合點

從目前的實踐來看，定位的鏈接點是“小微協商”而不是“政協協商”。根據《中共中央關于加強人民政協工作的意見》，人民政協具有集協商、監督、參與、合作于一體的特點，政協協商作為人民政協多種功能之一，其領域和范疇涵蓋也是廣泛的。比如，人民政協圍繞“國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題”“各黨派參加人民政協工作的共同性事務”開展的協商與政黨協商、政府協商、基層協商聯系非常緊密?；鶎訁f商基本的主體是城鄉社區、農村和企事業單位，內容是群眾自身利益密切相關的問題，范圍既有基層黨內協商民主也有基層群眾自治。而政協協商與基層協商聯系最多的是經濟、文化、社會中與群眾切身利益相關的“小微”事項。因此，“基層”與“小微”就是將政協協商的部分功能單列出來，與基層協商精準對接，提升協商的功能與效果[14]。

3.兩類協商的區別聯系

二者的共同點可以從價值取向、協商原則、評價標準三個方面進行理解。兩類協商模式都是在“自愿、平等、合法、合規”的基礎上就群眾切身的利益問題進行商議討論，是發揚社會主義民主的重要方式；都是按照“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正”[2]的工作要求，以聚焦群眾需求、化解治理難題、維護群眾利益等作為實踐主題，在決策之前和決策實施過程進行多種形式協商，都是將群眾滿意度高低視為檢驗協商工作成效的標準。

二者的差異，一是從行為主體上來看，政協小微協商的主體主要是人民政協，黨委、政府、有關單位、社會組織和相關公眾等共同參與其中；基層協商主要包括鄉鎮（街道）及以下基層黨組織、社會組織、社區居民等。二是從規范性上來講，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，政協小微協商有可以借鑒的成熟制度規范和操作流程；而基層協商的方式、流程都在探索之中，存在一定程度上的制度規范不健全，操作上較為隨意的現象。三是從協商的特質上來講，政協小微協商是有計劃的協商形式，更多的是一種預案性協商；而基層協商則是根據某個突發或存在的具體問題，召集利益相關者進行協商，更多的是一種臨時性協商。四是從議題選擇范圍上來看，政協小微協商可以涉及經濟社會發展面上的問題（比如：城市公共空間建設的問題），又可以涉及群眾切身利益的具體問題（比如：公共出行不便的問題），宏觀、中觀、微觀都可以覆蓋；而基層協商更多的涉及群眾關心的“急難愁盼”問題，較為具體。

4.兩類協商銜接的“特性”

兩類協商銜接體現了基層協商民主創新機制的調適分化，展現了豐富的治理特性。一是組織性。協商往往以組織化的理由對不同主體施加影響。與民主懇談會的參與式協商不同，兩類協商銜接注重過程更關注問題的解決路徑，使協商有了問題解決商議的意味。二是整合性。兩類協商銜接的創新內核，是不同類型協商民主在基層治理中的制度化演進，綜合了民主懇談會、“四議兩公開”工作法、社區三會制度、民主議事會“參與”功能與“有事來協商”“請你來協商”的“決策”功能，整合演進成為參與決策式協商。三是平等性。兩類協商銜接的平等性可以從主體的平等和支撐資源的平等兩個方面來理解：主體的選擇是“抽樣”還是自愿報名對協商過程影響很大，主體的平等又與主體背后的資源支撐緊密相連，變得較為復雜，在具體實踐中，政協委員因其個人能力和掌控資源的水平容易產生“俯視”心理，“為你（們）好”通常是這種心理的產生根源，因此，要做到話語權均衡分配給每個協商參與者，需要規范的制度機制和合理的程序設計，以抵制協商過程中的不平等風險。此外，基層群眾協商參與的支撐體系、支撐網絡建設也考驗著政協作為創新推動者的管理能力和掌控能力，即協商系統的支撐力，這些都影響著協商的信度。四是引領性。與基層協商相比，政協協商在制度機制、程序等方面是成熟的，通過兩類協商銜接提升了基層協商的規范性。同時兩類協商銜接糾正了單一的協商類型僅作為補充性的治理機制的存在的尷尬境地，使協商決策的“強制力”得到一定程度的顯現。

（二）兩類協商銜接的實踐類型分析

在各地“有事好商量、眾人的事眾人商量”的實踐探索中，兩類協商通過銜接共同嵌入到基層治理場域中展現了強大的生命力，我們可以從基層民主政治的創新存量、基層治理體系轉型的需求、社會力量動員、組織激勵等不同理論和現實邏輯，來分析受上述因素對應的側重點不同的影響，塑造了兩類協商銜接在基層治理創新中的不同類型，以此來探討不同類型的適應力和制度張力。目前，學者根據協商民主對基層權力的改變程度將基層協商民主的實踐類型總結為以浙江臨海的“維持型”、河南鄧州的“融合型”、四川成都的“嵌入型”、廣西貴港的“下沉型”[15]，依據創新重點把基層協商民主歸納為制度性協商、平臺性協商、技術性協商三類[13]；也有學者從制度創新的視角將農村民主協商類型分為制度改良型、制度嵌入型、改良與嵌入的混合型[16]。以上類型很好地分析了基層治理系統內部的協商民主子系統創新，對“兩類”協商銜接作為基層外部治理系統與內部治理系統鏈接之后形成的“混合”治理創新系統有巨大的啟示意義。本文根據政協小微協商與基層協商的嵌入程度將現有的協商銜接類型分為委員“下沉型”銜接、平臺創新型銜接、嵌入型銜接三大類。

1.委員“下沉型”銜接

委員“下沉型”銜接是在現有基層協商治理體系中借助系統之外的資源、行政等力量，創新形成開放的基層協商治理體系，這一協商機制主要通過政協委員“下沉”入駐到基層，收集群眾意見，解決群眾的“急難愁盼”問題，代表的有江蘇省南京市的基層“委員之家”。2019年，南京市出臺加強“委員之家”建設的意見，落實“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”協商民主要求，通過構建共享開放體系、盤活存量的協商資源、拓展協商的功能內涵、組織委員下沉等方式，創新委員履職的工作體制，在基層普遍打造“商量書房”“委員之家”“盟員之家”，探索“委員網格化”“下沉”履職，嚴格按照“調研-定題-協商-決策”的原則要求，嚴格“提出議題-前期準備-組織協商-監督反饋”的工作流程，形成覆蓋面廣、功能性強、體系完善的協商載體，開展常態化協商的工作機制。

2.平臺創新型銜接

平臺創新型銜接是將政協小微協商平臺與基層協商平臺融合，并通過機制創新解決協商的“銜接”和“落地”的問題，客觀上形成了“共生”的協商治理系統。具有代表性的有浙江的“請你來協商”平臺和四川的“有事來協商”平臺。浙江省政協系統立足“黨委政府的工作推進到哪里，政協就跟進到哪里”的工作思路，突出平臺的載體作用，調研的基礎作用，委員的支撐作用，制定《政協協商工作規范》，圍繞群眾“急難愁盼”事項確定選題，建立“請你來協商”平臺，形成了上下通暢的“1+N+X”協商平臺體系，提升了協商的目的性，以及協商結果的信度和效度。四川省政協系統按照“不建機構建機制”的理念，圍繞完善工作平臺、制定基層政協協商工作標準規范、完善成果評價轉化機制等方面的重點工作，對協商主題的確定、協商頻次的確立、協商主體的規范等9個方面提出了具體的要求，通過在鄉鎮試點成立委員聯絡小組，村（社區）成立“院壩協商”聯絡點，促進現有機制與原有機制的銜接，推動基層協商機制的創新升級，形成了“2+4+X” 小微協商體系。

3.嵌入型銜接

嵌入型銜接主要是將政協小微協商“嵌入”到基層協商的過程。在發揮政協提案協商優勢的基礎上，由政協委員收集群眾訴求，形成提案，借助政協專門協商機構的力量推進事項落實。此類型銜接是政協小微協商與基層協商融合較為普遍的方式，在國內的實踐較早。這類銜接的重點是強化機制建設，包括委員聯系基層機制、社情民意征集機制、重點提案形成督促辦理機制、監督反饋機制等，以達到發現問題、解決問題的目的。

（三）兩類協商銜接與基層治理的互動維度

1.理論維度

互動論等社會學理論對兩類協商銜接具有較強的解釋力[17]283。如果把基層治理看作社會互動“舞臺”，銜接的效果關鍵在于表演框架的設計和對情境的理解。確定協商目標需要綜合協商本身的需求將劇本、利益相關者、其他參與群體的協商期望目標整合。所有協商的參與者共同形成了“劇組”，“前臺”是協商的直接參與者所在的場域，“后臺”是提供各種協商保障條件的間接參與者所處的場域。根據參與者的動機和代表性群體可以把協商參與的類型分為“參與型、表演型、旁觀型”，不同類型的參與動機不同（表1）。表演型、旁觀型參與要通過印象管理策略滿足社會認可的價值、規范的行動，但也會存在一些參與者對自身參與協商的角色缺乏正確的認知，甚至對協商產生不信任感，使自身陷入“表演性”協商的泥淖而不能自拔。此外，重視過程的“熱鬧”，忽視結果的“剛性”約束，會降低社會個體對協商民主以及基層民主政治的認同。

表1 兩類協商銜接互動的參與類型

2.實踐維度

從實踐上來看，兩類協商的目標有助于推動充分協商管理公共事務，將“草根民主”和“制度化民主”兩者進行優勢互補，這一過程可以用“適應、目標獲取、整合、模式維持”（AGIL）功能互動模式（表2）進行解釋[17]94，“適應”主要是兩類協商的方式間的適應及其與基層治理的適應，是外力介入到基層治理情境的改造過程；“目標獲取”關注的是協商的內容、目標、過程、結果，并通過這一過程達到基層的“善治”；“整合”的過程包括兩類協商手段、資源、基層治理項目的整合以及為基層群眾“增權、賦能”等問題；“模式維持”重點是基層的“微治理”與政府的“元治理”的有效互動，形成共生共長的態勢，徹底改變以往“建議止于批示”的不良循環，打通了基層協商的“神經末梢”，提升基層治理的科學化水平。

表2 兩類協商銜接的AGIL功能系統解釋

3.風險維度

從現有實踐案例來看，兩類協商的銜接過程也可以視為基層治理制度“創立、變更或打破”的過程，此過程更多的注重程序的設計，程序性參與的能動質量直接影響到協商結果的能動質量。這一現象導致了對程序性的偏好優于對協商結果的偏好，協商行動更多的依靠程序優化和參與主體能動性的問題。但必須清醒的認識到，這些程序僅僅適用于常態化的協商，而如何推動非常態化的應急性協商的有效銜接目前討論是不足的。此外，對于一些協商過程中相關主體的“越軌”行為控制的方案是不可能詳盡的，大概率的存在個體“反叛”行為導致整個協商“流產”。因此，必要的行為風險防控在兩類協商銜接過程中也是非常關鍵的。

三、兩類協商銜接的融合創新機制

實踐證明，兩類協商的有效銜接激發了不同群體參與熱情、促進了資源的深度整合、推動了新舊制度轉化變遷，但在二者銜接中如何避免“重過程輕結果、重參與輕協商、重結果輕程序”的誤區，甚至出現以政協小微協商代替基層協商的現象，需要在實踐中推進兩類協商融合和機制創新。

（一）進一步推動兩類協商銜接融合創新的動能

兩類協商銜接在各地的有益探索，是一種基于國家治理整合基層治理的實踐，這種創新是國家治理變革在基層的直觀表現，是理解當今“政社”關系的一個重要的切口[18]。目前，由于政協的制度性協商在資源掌控、參與者的素養、程序設計、效果監督等方面有天然的優勢，較基層協商更加成熟，因此，兩類協商的動力在于以政協為代表的政治力量的推動和以居民為代表的民間力量的回應。從基層協商的發展現狀來看，也需要“高位”政府提供資源、政策、治理等方面的支持，以彌補基層協商的動能不足、參與主動性不強、效果不佳的問題。但我們必須也要看到，對兩類協商銜接的目標和手段操作上的技術“鴻溝”的逾越仍是巨大的挑戰，協商中的各種資源投入成本與收益之間的關系，以及尋找二者最佳結合點仍是考察兩類協商嵌入到基層治理的重要視角，當然在分析這個問題時，可以從政治、社會、經濟、心理等不同角度進行分析評估。此外，從社會心理的角度來講，還要避免幾種現象，以政協委員、社區干部為代表的政治力量要避免單一的“管理者思維”，僅從維護社會穩定、表面迎合中心工作、完成年度工作任務等方面推進兩類協商銜接，更多的要發揮自身的優勢，將“管理者思維”與“群眾需求思維”“治理創新思維”融合再造，總結提煉適合兩類協商銜接一般性社會情境、制度化切入點和其它有助于基層治理創新的普遍要素，增強協商的制度機制的操作性和適用性，減少因制度機制“失靈”造成的群眾獲得感下降。以社區社會組織、群眾為代表的利益相關者也要避免“弱勢心理”，增強對制度的信心，減少依賴心理和社會怨恨。而無直接利益的參與群眾要避免“看熱鬧”“旁觀者”的心理，避免因不當行為使協商“流產”，問題擱置長期得不到解決。

（二）完善兩類協商銜接的融合創新機制

1.構建協商共治共同體

兩類協商銜接可以理解為是在國家治理體系與基層治理體系的融合再造[9]。推進政協小微協商與基層協商的銜接，表面上看主體有政協委員和基層兩個主體，但實際操作中，包含各黨派、各界別、各階層、各群體在內的社會各界都有可能成為協商的主體，要充分動員各方力量，實現不同主體資源的有效整合。在“低位協商力量”與較高位政府的互動中需要堅持黨的領導，做到協商于民、協商為民，政協可為、基層所需，依法合規、紓困解難，把協商的落腳點放在解決群眾所需所盼上，處理好政協主動與委員可為、建言咨政與匯聚共識、制度協商與靈活協商、平臺搭建與主體強能的關系。整合政策、場地、資金、人才等方面支持，充分發揮政協委員、社區干部、群眾代表、社會組織等群體的優勢，提升社會力量特別是利益相關者參與協商的積極性，形成一個協商共治的共同體，實現社會力量的有效整合。在共同體建設中，還要處理好“精英”群體與“草根”群體的關系，避免出現“主體混淆”和“代協商”的現象，給予普通群眾更多的參與機會，使意見表達機會更加均等，渠道更加暢通。

2.銜接目標精準化

兩類協商銜接是基層治理技術變遷的真實寫照，協商內容是否精準決定了兩類協商綜合優勢轉化為治理效能的質效高低以及協商的深度和廣度，而在目標選擇中利益偏好的平衡可能比協商本身更為重要，這就需要合理設置議題，在“中心”工作和“民心”事項中找到契合點，在“吸睛”與務實之間找到平衡點，整合兩類協商的政策宣傳、評估和群眾問題解決等功能，暢通居民出題、委員薦題、網絡選題等多種途徑，選擇切口小、關聯廣、與群眾切身利益密切相關的議題開展協商，聽取群眾、行政部門的意見和建議，處理好宏觀與微觀、個性與共性的關系，通過協商化解糾紛矛盾、利益沖突、解決實際問題，維護群眾利益的同時統籌基層組織運轉和黨群關系的改善。因此，基層黨組織大可不必擔心自己的領導權因政協委員的介入而削弱，更不要把協商會簡單的看作是“訴苦會”“抱怨會”。

3.銜接場域多元化

習近平同志指出，“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層?！边@就決定了兩類協商銜接要突出“小事”，達到“牽一發而動全身”的效果。在協商場地的選擇上，應突出靈活性和實用性，逐步將傳統的有固定場所的會議協商變為村落院壩、社區議事廳、施工現場、公園等靈活性地點。現代技術也是重要的手段，通過不設會場的“云端”協商平臺的建設，網上引導話題，通過網絡技術發布消息、推送鏈接，廣泛動員，利用網絡空間公開透明、靈活機動、即時有效的特點，提升基層協商的效率。在協商過程中需要培養一名有能力的“主持人”，對整個過程進行現場調控，適時引導、疏導情緒，讓參與者理性的分析問題。同時，組織者和參與者都應清醒的認識到，社會沖突是社會進步的動力，有發展就會有沖突，協商中釋放各種不滿，有利于緩解和疏導各種心理危機，構建理性平和向上的社會心態，進而起到社會“安全閥”和“減壓閥”的作用。

4.銜接程序最優化

兩類協商的銜接中程序合理和主體能動會影響協商的質量[13]。提升主體的能動質量，首先，要做到商前知情，通過政協會議、調研視察、居民會議等不同信息交流載體，并運用智慧技術，建立“共同來協商”智慧平臺，積極引導廣大網民實名注冊參與協商，讓協商參與主體知實情，并根據議題的性質、協商的進展等適時選擇“線上”或“線下”協商方式。其次，要開展深入的調查研究，傾聽不同聲音，確定協商選題方向，合理選取場地、參與者、主持人，建立分工協作機制，充分動員利益相關群眾參與協商。最后，協商的過程要深入分析問題背后的原因，運用系統治理理念尋找能夠解決問題的政策依據、綜合施策的方法，切忌“就事論事”甚至埋下新的隱患，確保協商建言“對路、精準、專業”，以此提升基層系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的水平。

5.銜接機制系統化

在協商中，資源獲取能力的差異客觀需要建立協商支持系統，在形成社會動員支持網絡建設、線上線下融合等工作機制之外，還應完善主體能力提升機制、應急處突機制，建立一個較為完善的兩類協商銜接的支持系統。堅持政協委員主動到居住地村（社區）報到與組織安排政協委員入駐村（社區）相結合，在有條件的鄉鎮（街道）、村（社區）設立政協委員聯絡站或“委員工作站”，健全政協組織觸角延伸的工作網絡。圍繞提升政協委員、基層黨員干部選題、調研、研判的能力以及社區群眾參與協商、發表意見的能力，開展培訓和輔導，增強選題的針對性、可行性和參與的實效性。不斷完善“突發事件冷處理”應急處突機制，建立協商政策“智庫”、資源共享平臺等為主的社會支持系統，形成一套將突發事件協商轉化為常態化協商的工作方法，做到支持不替代，引導不越位，“搭臺”不“唱戲”，不斷提升兩類協商銜接的質效。

四、結語

兩類協商銜接反映的不同類型協商民主在基層的快速成長，是中國民主政治在基層快速發展的一個縮影，折射出了我國推進民主政治的思路正逐漸從委托代理為特征的選舉民主向以“全鏈條、全方位、全覆蓋”為特征的全過程人民民主的轉變，這一轉變推動了基層治理方式手段的創新，其內核是通過協商塑造民主意識，以充分表達民眾意見愿望達到凝聚社會共識的效果，但這類融合創新是有閾值邊界，不能過度依靠行政力量、關注形式邏輯而忽視了協商民主的價值需求和基層治理本身需求，要重視基層的治理效能被各種創新的“內卷化”而消耗、協商被當作解決基層制度機制不完善、緩解矛盾的手段等現象，需要在協商邏輯和控制邏輯中尋找到“均衡點”。兩類協商銜接的起步階段，可能存在場面混亂，甚至有失控的風險，但這并不是逃避矛盾、掩蓋分歧的借口，協商本身是一種基層工作方法和基層領導方法，不能以基層工作形勢復雜、不具有規律性為由圖簡便將基層協商邊緣化。目前，最為迫切的是要通過平臺與機制的試與再造，解決“形式化創新”“信息（表格）煙囪”、適應性不廣等創新瓶頸問題[19]。無論是以平臺創新為內核，還是以制度機制創新為內核，融合的動力機制不在外部環境，而在創新主體的主觀能動性，而這種能動性的質量和效果不是隨意的、無限制的，換而言之，兩類協商的銜接點是有“邊界的”，因此，兩類協商的銜接內容、目標甚至效果都是有“預設”的，可以從三個層面來理解。首先，社會法治層面?，F有的法律框架已有明文規定，可以通過法律訴訟的方式解決矛盾糾紛，這類內容不宜納入協商的內容。如果法律途徑的解決仍無法達到預期效果的，可以在法律的框架下通過協商促使相關事項的解決。其次，信訪維穩層面。由于歷史條件因素（包括：認知、制度、法治等）的限制，一些事件成為了“舊案”，處在法律政策、制度機制的“真空”地帶，用現有的制度手段或協商手段都不適宜，這類事件大多轉化為信訪事件，用協商的方式解決類似實踐也不甚妥當。最后，覆蓋面層面。在兩類協商銜接中，“協商”是基于群體內部、不同群體的商談，參與主體的范圍變相限定了覆蓋的廣度，這就要求參與主體要多元，這樣才能保證協商議題、過程、結果的代表性。總結起來，涉法涉訴、納入信訪、問題覆蓋面不廣的問題不宜納入協商的范疇，“邊界”的限定是兩類協商銜接的互動基礎。