公共財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的國際經(jīng)驗與啟示

【摘要】與同期歐美和東南亞跨越中等收入陷阱國家相比， 我國當(dāng)前人口老齡化、少子化與城鎮(zhèn)化過程相互疊加。 我國在跨越中等收入陷阱時需要為應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型做出更多制度安排。 依據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段特征， 公共財政支出政策需做相應(yīng)優(yōu)化， 如能有效抉擇， 將有望使人均GDP在十四五后期或稍晚突破中等收入陷阱， 從而使我國躋身高收入國家行列。 借鑒美國和日本的經(jīng)驗， 在跨越中等收入陷阱階段應(yīng)以擴(kuò)張性財政政策為主， 在加大財政支出的同時不斷優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)， 以更好地促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。 總結(jié)美國、日本在跨越中等收入陷阱后均發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)的原因， 認(rèn)為今后我國需優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)， 重視發(fā)揮人力資本數(shù)量和質(zhì)量兩方面優(yōu)勢， 進(jìn)一步深化財政預(yù)算管理制度改革。

【關(guān)鍵詞】公共財政支出結(jié)構(gòu);中等收入陷阱;經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段;人口老齡化;新型城鎮(zhèn)化

【中圖分類號】F812? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2022）01-0135-7

當(dāng)前， 我國人口老齡化、少子化加速， 城鎮(zhèn)化同步高速發(fā)展[1] 。 在目前這一發(fā)展階段， 我國的重要特征是人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型， 意味著未來我國的勞動力人口供給不足， 養(yǎng)老負(fù)擔(dān)激增， 社會負(fù)擔(dān)加重。 我國在跨越中等收入陷阱時需要為應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型做出更長遠(yuǎn)的制度安排。 同時， 我國經(jīng)濟(jì)也由“為增長而競爭”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白非蠼?jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”。 在此過程中， 加快發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的拉動效應(yīng)， 提升人口數(shù)量和質(zhì)量， 為應(yīng)對老齡化提供調(diào)整空間需要快速提上日程。 調(diào)整公共財政支出結(jié)構(gòu)對于更好地履行政府財政職能、促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展有重大意義。 對處于人口、經(jīng)濟(jì)不斷轉(zhuǎn)型過程中的我國而言， 為適應(yīng)發(fā)展階段需求而進(jìn)行財政支出結(jié)構(gòu)的適時調(diào)整有重要的研究價值。 如果我國能通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)， 實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級， 解決人口轉(zhuǎn)型帶來的問題， 人均GDP將有望在十四五后期或稍晚突破中等收入陷阱[2，3] ， 從而使我國躋身高收入國家的行列， 并為之后更為長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展積蓄力量。

對早期歐美和東南亞快速跨越中等收入陷阱國家的財政支出結(jié)構(gòu)變遷的分析， 有利于我國獲得寶貴經(jīng)驗， 為我國順利跨越中等收入陷阱提供借鑒和啟示。 分析美國、日本在跨越中等收入陷阱后均出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的原因， 有助于避免我國重蹈覆轍[4] 。 對于當(dāng)前我國面臨的人口老齡化與少子化危機(jī)， 以及城鎮(zhèn)化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型現(xiàn)實需求， 將我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與其他國家進(jìn)行比較研究， 便于理解財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的歷史淵源。 這對優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)， 防控公共財政支出風(fēng)險， 調(diào)整財政支出政策以更好地履行公共財政服務(wù)職能， 更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求有著重要啟示。

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段劃分國際比較與我國發(fā)展階段研判

世界銀行按照人均國民收入（GNI）， 將國家分為低收入國家、中等收入國家和高收入國家三類， 中等收入國家又分為中等偏下收入國家和中等偏上收入國家， 并根據(jù)不同時點的收入和物價水平調(diào)整劃分標(biāo)準(zhǔn)。 在主要時點世界銀行對國家間的收入劃分標(biāo)準(zhǔn)如表1所示。

（一）依據(jù)劃分標(biāo)準(zhǔn)測算部分國家滯留中等收入陷阱時間表

依據(jù)世界銀行的評價標(biāo)準(zhǔn)劃分各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段， 在此基礎(chǔ)上， 將一國人均國民收入達(dá)到高收入水平所經(jīng)歷的時間定義為該國滯留在中等收入陷阱中的時間， 考察各國實際情況發(fā)現(xiàn)， 不同國家滯留時間存在顯著差異。 如表2所示， 早期發(fā)達(dá)國家如美國、英國較快跨越了中等收入陷阱。 以日本、韓國、新加坡為代表的東南亞國家雖然步入中等收入階段時間較晚， 但跨越中等偏上收入階段平均在10年左右， 歷時較短。 兩者對我國均有重要借鑒與啟示， 因此， 有必要對快速跨越中等收入陷阱的歐美、東南亞國家進(jìn)行比較研究。

（二）我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的研判

我國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了中高速增長后， 進(jìn)入較為平穩(wěn)的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和高質(zhì)量發(fā)展階段， 人口形勢也轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝诩t利即將消失及老齡化和少子化危機(jī)凸顯階段。 同時， 我國也正處于跨越中等收入陷阱的關(guān)鍵時期， 與其他跨越中等收入陷阱的國家同期相比， 我國城鎮(zhèn)化還在快速推進(jìn)。

1. 有望在未來五到十年躋身高收入國家行列。 2010年我國人均GNI達(dá)到4300美元， 正式邁入中等偏上收入國家行列， 且連續(xù)十年始終處于這一階段。 2019年我國人均GNI進(jìn)一步上升至10410美元， 首次突破1萬美元大關(guān)， 進(jìn)入中高收入國家行列， 距離高收入國家標(biāo)準(zhǔn)差距逐漸縮小。 2020年由于疫情沖擊， 我國國民收入增長受到較大影響。 2021年雖然經(jīng)濟(jì)在逐漸復(fù)蘇， 但結(jié)構(gòu)性失業(yè)疊加環(huán)保要求提高對一些產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)運營帶來了比較大的沖擊， 也為國民收入的進(jìn)一步增長帶來了阻力。 現(xiàn)階段， 我國經(jīng)濟(jì)增長速度放緩， 新經(jīng)濟(jì)增長點尚未成熟， 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級尚未完成， 諸多因素加大了我國落入中等收入陷阱的風(fēng)險。

2. 老齡化、少子化與城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)相互疊加。 人口因素是影響公共財政支出的關(guān)鍵因素。 人口老齡化、少子化與城鎮(zhèn)化是影響勞動人口供給數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)鍵因素。 表2比較分析了成功跨越和陷入中等收入陷阱的兩類國家在城鎮(zhèn)化率、人口結(jié)構(gòu)等方面的差異。 通過表2可以發(fā)現(xiàn)， 東南亞快速跨越中等收入陷阱的國家在進(jìn)入高收入國家行列時， 除日本外， 其余國家老齡化率非常低， 且年輕人口所占比重較大。 我國作為制造業(yè)強(qiáng)國， 勞動密集型產(chǎn)業(yè)較為集中， “未富先老”和未來勞動力供給不足現(xiàn)象如不能有效緩解， 將影響我國制造業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展， 成為我國跨越中等收入陷阱的掣肘。 當(dāng)年日本、韓國等城鎮(zhèn)化率都在70%以上， 而我國目前略超60%， 人口老齡化、少子化與城鎮(zhèn)化過程相互疊加。 由于當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)人口回流特征， 可能會面臨“低生育陷阱”“逆城鎮(zhèn)化風(fēng)險”“老齡化高齡化危機(jī)”。

一是人口城鎮(zhèn)化對城鄉(xiāng)間公共物品的提供帶來了新的問題和挑戰(zhàn)。 當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化還呈現(xiàn)出大規(guī)模、跨區(qū)域農(nóng)民工逆流回鄉(xiāng)的特征， 產(chǎn)生逆城鎮(zhèn)化風(fēng)險。 農(nóng)民工回流對流入地穩(wěn)定的就業(yè)和社會保障服務(wù)提出了挑戰(zhàn)， 進(jìn)一步增大了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)的壓力。

二是隨著人口老齡化程度的加深， 社保支出的財政依賴度逐年攀升， 東北等地區(qū)社保虧空嚴(yán)重， 給政府財政帶來了巨大壓力。 原有的基本養(yǎng)老保險階段性減免加速了基金收支的不平衡性。 各種新商業(yè)模式產(chǎn)生的靈活就業(yè)沖擊了參保繳費的比例。 我國宏觀經(jīng)濟(jì)運行還面臨大量的不確定性， 宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域不平衡性疊加。 地區(qū)間老年人口撫養(yǎng)比不斷擴(kuò)大， 加之地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致財政收支不平衡加劇， 一些老年人口占比較高的地區(qū)保發(fā)放壓力較大。 地方財政收支壓力較大。 與此同時， 保障依法合規(guī)繳費仍然任重道遠(yuǎn)， 制度內(nèi)部機(jī)制不健全， 進(jìn)一步加大了社會保險基金收繳壓力。

三是少子化帶來的未來勞動力供給不足， 會導(dǎo)致未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間受限。 少子化帶來的最大挑戰(zhàn)是未來我國社會勞動力必然出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性短缺， 這就意味著， 勞動力尤其是年輕的勞動力供給不足將在未來推高企業(yè)的生產(chǎn)成本， 對于當(dāng)前我國利潤空間本已經(jīng)微薄的外向型企業(yè)更是落井下石， 也會進(jìn)一步降低我國產(chǎn)品在國際上的競爭力。

3. 國際國內(nèi)形勢深刻變化面臨不確定性風(fēng)險。 如同當(dāng)年日本的復(fù)興受美國牽制①， 我國的發(fā)展面臨更加嚴(yán)峻復(fù)雜的外部環(huán)境， 國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境都在發(fā)生深刻變化， 面臨各種可預(yù)見和不可預(yù)見的風(fēng)險與挑戰(zhàn)， 是一個需要統(tǒng)籌發(fā)展的新階段。 為應(yīng)對挑戰(zhàn)， 我國在今后很長一段時間內(nèi)要全面落實新發(fā)展格局的戰(zhàn)略要求。 新發(fā)展格局不僅要暢通國內(nèi)大循環(huán)、國際國內(nèi)雙循環(huán)， 背后還深藏著統(tǒng)籌發(fā)展和保障安全的戰(zhàn)略考量[5] 。

首先， 從國內(nèi)看， 當(dāng)前我國財政收支形勢日益嚴(yán)峻， 近兩年受全球新冠疫情肆掠的影響， 我國稅收增速屢創(chuàng)新低， 個別省份出現(xiàn)了財政收入負(fù)增長的情況。 同時， 財政收支差距創(chuàng)下歷史新高， 2020年高達(dá)6.2萬億元， 考慮到四本預(yù)算和專項債后我國財政實際的赤字率在7.2%， 遠(yuǎn)超國際標(biāo)準(zhǔn)警戒線。 2020年全國財政自給率不足50%的省市多達(dá)23個， 主要集中在中西部和東北地區(qū)。 財政自給率低于50%的城市共計8個， 主要分布在西部和東北地區(qū)。 與此同時， 社會民生領(lǐng)域的剛性支出不減， 地方政府在公共事務(wù)與服務(wù)中所承擔(dān)的任務(wù)與職責(zé)不降反增， 而與之相配套的財政資金由此更顯得捉襟見肘。

其次， 從國際看， 全球貿(mào)易保護(hù)主義抬頭， 在全球經(jīng)濟(jì)增長或?qū)⒂|頂?shù)那闆r下， 我國很難獨善其身。 我國在關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域更加受限于國外的封鎖， 一些卡脖子的科技領(lǐng)域難以取得實質(zhì)性突破。 在這種情況下， 我國必須進(jìn)一步提高風(fēng)險防范意識、斗爭意識。

二、跨越中等收入陷阱國家的財政支出政策調(diào)整

美國、日本在跨越中等收入陷阱階段主要采用擴(kuò)張性財政政策。 相較于美國， 日本在即將跨越中等收入陷阱時采取的財政重構(gòu)及時且有效。 美國在跨越中等收入陷阱后出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)， 不得不采取結(jié)構(gòu)性財政政策調(diào)整稅收和財政支出。 從我國的發(fā)展階段來看， 結(jié)構(gòu)性財政政策的調(diào)整有非常重要的現(xiàn)實意義。

（一）早期發(fā)達(dá)國家跨越中等收入陷阱的財政支出政策分析

在以美國為代表的早期發(fā)達(dá)國家跨越中等收入陷阱的過程中， 擴(kuò)張性財政支出政策發(fā)揮了重要作用， 然而也為后續(xù)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)埋下了伏筆。 表3列示了跨越中等收入陷阱時期及其前后美國歷任總統(tǒng)的財政支出政策比較情況。

1. 擴(kuò)張性財政政策是政策主基調(diào)。 美國跨越中等收入陷阱的關(guān)鍵時期是20世紀(jì)70 ～ 80年代。 以肯尼迪和約翰遜為代表的兩屆政府通過擴(kuò)大財政支出和減稅， 幫助美國經(jīng)濟(jì)走出低谷， 并實現(xiàn)了二戰(zhàn)后最長時間的經(jīng)濟(jì)增長。 里根總統(tǒng)上臺后， 主張采用供給學(xué)派的思想， 減稅和壓縮政府開支結(jié)合， 1985年通過格拉姆—拉德曼—霍林斯平衡預(yù)算法， 謀求實現(xiàn)預(yù)算平衡， 并通過控制赤字額度， 緩解財政壓力。 大力推行績效預(yù)算以提高政府支出使用效率。 然而， 由于當(dāng)時美蘇冷戰(zhàn)導(dǎo)致軍事、國防開支增加， 加之社保等社會福利剛性支出不減， 財政赤字不減反增， 原本想采取的緊縮性財政政策卻變?yōu)楸车蓝Y的擴(kuò)張性財政政策。

2. 跨越中等收入陷阱卻債臺高筑。 美國在跨越中等收入陷阱時的財政政策主要是擴(kuò)張性財政政策。 在成功跨越中等收入陷阱后不久， 擴(kuò)張性財政政策的弊端就很快顯現(xiàn)。 由于高額的財政支出形成巨大的財政赤字成為經(jīng)濟(jì)頑疾， 通貨膨脹和貿(mào)易逆差逐漸擴(kuò)大。 這也使得美國成為凈債務(wù)國， 巨額赤字產(chǎn)生連鎖反應(yīng)， 新一輪經(jīng)濟(jì)危機(jī)由此產(chǎn)生[6] 。 這對社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了巨大危害， 也是過度使用擴(kuò)張性財政政策的后果。 在老布什時期美國財政赤字更是創(chuàng)下歷史紀(jì)錄。 當(dāng)克林頓接手時， 失業(yè)率居高不下， 財政赤字增長幾乎難以控制， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入停頓。

3. 用結(jié)構(gòu)性增支和減支政策調(diào)整。 克林頓政府運用內(nèi)生增長理論和新凱恩斯主義思想， 結(jié)合短期與長期政策， 將結(jié)構(gòu)性減稅與調(diào)整公共財政支出配合。 在稅收結(jié)構(gòu)調(diào)整方面， 對高收入者和年應(yīng)稅收入超過1000萬美元的公司增稅， 對中低收入者和小企業(yè)減稅， 通過稅收結(jié)構(gòu)性調(diào)整實現(xiàn)了在五年內(nèi)稅收收入增長2410億美元的目標(biāo)。 財政支出的結(jié)構(gòu)性調(diào)整（如表4所示）增加了基礎(chǔ)設(shè)施和科教支出， 減少了軍事和行政開支。 鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入和加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新， 并將生物技術(shù)、新能源、特殊材料和信息產(chǎn)業(yè)作為重點發(fā)展領(lǐng)域， 使得美國以信息產(chǎn)業(yè)為代表的新興產(chǎn)業(yè)在1996年超過傳統(tǒng)制造業(yè)， 成為最大且最具活力的產(chǎn)業(yè)部門。 同時， 推動傳統(tǒng)制造業(yè)升級改造， 通過技術(shù)升級提高國際競爭力[7] 。 大力吸收國際高素質(zhì)人才移民， 通過技術(shù)和投資移民等政策實現(xiàn)資本和人才向美國流動。

（二）快速跨越中等收入陷阱國家的財政支出政策分析

日本作為東亞地區(qū)快速跨越中等收入陷阱國家的代表， 在實現(xiàn)跨越的1978 ～ 1990年間， 財政支出規(guī)模持續(xù)增加。 日本政府在財政支出結(jié)構(gòu)上進(jìn)行了大量調(diào)整， 并始終堅持采用擴(kuò)張性財政政策來推動經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。 1991年的房地產(chǎn)泡沫破滅導(dǎo)致日本進(jìn)入經(jīng)濟(jì)低速增長期， 政府持續(xù)采取大規(guī)模擴(kuò)張性財政政策并加大基礎(chǔ)設(shè)施投資。 隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)入中晚期， 老齡化日益加劇， 社會保障支出進(jìn)一步加大， 日本經(jīng)濟(jì)低迷， 政府債務(wù)持續(xù)增加， 赤字規(guī)模大幅攀升[8] 。 如表5所示， 日本內(nèi)閣更替速度很快， 下文在政策梳理過程中將更多以時間軸維度表述。

1. 增加產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)費支出推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。 在20世紀(jì)70 ～ 80年代， 日本將發(fā)展重心向知識密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移， 先是大幅縮減石油、鋼鐵等傳統(tǒng)制造業(yè)部門的規(guī)模， 其壓縮的人力和資金都投入到了新興產(chǎn)業(yè)中; 隨后， 政府積極扶持電子通訊、計算機(jī)、服務(wù)、新材料、生物工程、航天等產(chǎn)業(yè)， 用于扶持產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)費支出也呈現(xiàn)快速上升趨勢， 不少企業(yè)都“改行”投身于這些新興產(chǎn)業(yè)中。 日本的機(jī)器人和人工智能、半導(dǎo)體新材料等高新技術(shù)都走在了世界前列。 在此過程中， 日本經(jīng)濟(jì)的迅速崛起引發(fā)了激烈的國際競爭， 1985年日本被迫簽訂“廣場協(xié)議”。 80年代起，日本很多企業(yè)需要面對“廣場協(xié)議”生效、日元升值不利于對外出口的問題， 只能通過海外投資來緩解外部競爭壓力， 比如在中國、印度、東南亞等地投資。 在公共投資中提高與生活環(huán)境和文化功能相關(guān)支出的比重。 結(jié)合日本國內(nèi)資本匱乏的實際情況， 擴(kuò)張性財政政策在支出結(jié)構(gòu)領(lǐng)域發(fā)生轉(zhuǎn)折[9] ， 將以往的“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”向“生活優(yōu)先”轉(zhuǎn)變， 使得公共服務(wù)支出得到提升， 產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)費被進(jìn)一步壓縮。

2. 提升人力資本質(zhì)量和轉(zhuǎn)變生育政策。 高度重視提高人力資本水平是日本跨越中等收入陷阱階段的正確選擇。 通過優(yōu)化人力資本的教育結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)， 日本實現(xiàn)了不同階段和不同層次教育的入學(xué)率普遍提升， 國民平均受教育年限顯著增加。 第一， 加大政府教育財政支出， 各級各類學(xué)校的數(shù)量在1960 ～ 1990年三十年內(nèi)增加了六千余所， 為基本普及十二年義務(wù)教育提供了保障。 第二， 重視提高女性的受教育程度。 70年代后女性的入學(xué)率甚至超過男性， 90年代97%的適齡女性進(jìn)入高中， 日本政府還大力支持女子大學(xué)的發(fā)展。 第三， 財政支出加大對學(xué)齡前兒童的教育和培養(yǎng)， 幼兒園數(shù)量在60 ～ 90年代翻了近兩倍， 通過提高兒童身體、思維和語言等綜合素質(zhì)， 對于兒童大腦的發(fā)育起到至關(guān)重要的作用。 第四， 高等教育學(xué)生入學(xué)人數(shù)迅猛增長， 政府特別重視支持理工科、高附加值服務(wù)業(yè)和對接市場產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型相關(guān)專業(yè)學(xué)生的培養(yǎng)， 也在一定程度上為日本科技發(fā)展提供了人才保障[10] 。 第五， 在人口紅利消失的90年代初很快意識到勞動力人口數(shù)量的快速下滑會制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 并于1991年出臺了《育兒休假法》， 在此之后也出臺了很多鼓勵生育方面的財政支出政策。

3. 加大對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的科技引領(lǐng)和支撐。 日本高度重視科技對推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)作用， 科技支出占GDP的比重不斷上升， 超過GDP增速， 其增速也超過了發(fā)達(dá)國家和其他新興經(jīng)濟(jì)體國家。 日本大量科技經(jīng)費的投入， 主要是在政府的引導(dǎo)下不斷向重點產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)傾斜和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。 政府還通過加大研發(fā)經(jīng)費的稅額扣除， 提升設(shè)備現(xiàn)代化程度， 加速中小企業(yè)設(shè)備折舊。

4. 優(yōu)化收入分配， 縮小貧富差距。 日本能夠成功跨越中等收入陷阱得益于收入分配比較公平。 一是完善社會保障體系， 通過提高養(yǎng)老保險和失業(yè)保險水平來解決老百姓花錢的后顧之憂。 提高老百姓的最低工資， 縮小企業(yè)內(nèi)工資差距， 提高整體工資水平， 增大勞動者報酬占國民總收入的比重， 購買力也一再提升。 二是縮小區(qū)域和城鄉(xiāng)差距。 政府著力支持小城市和農(nóng)村工業(yè)發(fā)展， 擴(kuò)大這些區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)營能力和范圍[11] 。 區(qū)域失衡得到了極大改善， 通過核心都市圈產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和輻射帶動周邊其他城市和地區(qū)的崛起。 通過土地改革提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、增加農(nóng)民收入[12] 。 通過一系列改革實現(xiàn)了國民收入翻番， 增加了中等收入階層人口的數(shù)量， 也縮小了國民收入差距， 為日本內(nèi)需潛力的釋放奠定了堅實基礎(chǔ)。

除了加大以上四點支出結(jié)構(gòu)調(diào)整， 日本還不斷壓縮行政成本， 提高政府效率， 提倡構(gòu)建節(jié)約型“小政府”。 政府嚴(yán)格控制并下調(diào)國家機(jī)關(guān)費、會議費等的比重。 行政成本的降低， 不僅有利于節(jié)約寶貴的財政資金， 而且有利于預(yù)防腐敗、提高行政效率、培育高能政府。

三、對我國的啟示

從兩國的經(jīng)驗和教訓(xùn)來看， 我國應(yīng)適度減小積極財政政策刺激力度， 更加著眼于長遠(yuǎn)， 統(tǒng)籌發(fā)展和安全， 深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革， 擴(kuò)大對外開放， 實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。 當(dāng)前我國勞動力成本不斷上升， 導(dǎo)致勞動密集型產(chǎn)業(yè)向勞動力成本更為低廉的東南亞、南亞和非洲轉(zhuǎn)移， 加之國際對華關(guān)系緊張， 國外對基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)發(fā)展的呼聲高漲加劇了企業(yè)國外回流的速度， 這都對“中國制造2025”戰(zhàn)略的實現(xiàn)形成了挑戰(zhàn)。 未來在保持適度規(guī)模增長的基礎(chǔ)上， 財政支出還需要在結(jié)構(gòu)性調(diào)整上做文章， 溫和地刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 發(fā)揮財政資金引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的作用。

（一）財政增支重點向縮小貧富差距傾斜， 削減政府機(jī)構(gòu)和對外援助經(jīng)費開支

1. 鞏固拓展脫貧攻堅成果， 財政做好縮小貧富差距的兜底工作。 城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分是我國現(xiàn)階段發(fā)展面臨的最為突出的問題[13] 。 借鑒日本在跨越中等收入陷阱時解決收入分配問題取得的經(jīng)驗， 中央財政補(bǔ)助資金應(yīng)重點向鞏固拓展脫貧攻堅成果任務(wù)重、鄉(xiāng)村振興底子差的地區(qū)傾斜。 推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展， 扶貧政策由發(fā)展經(jīng)濟(jì)向緩解收入分配不平等轉(zhuǎn)變， 提升貧困人口公共服務(wù)水平、個人發(fā)展機(jī)會、社會保障水平等。 現(xiàn)階段不僅要關(guān)注農(nóng)村貧困問題， 還要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展， 從統(tǒng)一城鄉(xiāng)扶貧標(biāo)準(zhǔn)、健全城鄉(xiāng)扶貧措施和體系等方面構(gòu)建城鄉(xiāng)融合扶貧體系。

2. 精簡政府機(jī)構(gòu)， 削減部分政府支出和對外援助經(jīng)費開支。 美國和日本在財政結(jié)構(gòu)性改革階段都選擇了削減政府支出或駐外軍事機(jī)構(gòu)支出， 對節(jié)省財政開支有重要作用。 我國擁有龐大的政府體系， 雖然已明確政府過緊日子， 近年來三公經(jīng)費削減取得一定成效， 然而政府系統(tǒng)內(nèi)部怠政懶政、不作為的情況仍時有發(fā)生， 對政府執(zhí)政能力的考核和評價有待完善。 第一， 應(yīng)加強(qiáng)對政府執(zhí)政能力的績效評價， 完善政府問責(zé)機(jī)制， 將責(zé)任落實到每一個官員。 第二， 對懶政怠政等不作為的政府機(jī)構(gòu)加大裁撤力度。 通過合理界定政府購買服務(wù)的范圍， 明確政府職責(zé)中哪些職能外包或向社會購買是可以提高辦事效率或提高社會公平的， 對應(yīng)的政府職能機(jī)構(gòu)屬于冗余應(yīng)予以撤銷。 第三， 加大推進(jìn)公益二類事業(yè)單位改革力度。 事業(yè)單位作為政府職能向市場和社會的延伸， 是我國特有的一類機(jī)構(gòu)， 承擔(dān)著部分社會職能， 需加大市場化轉(zhuǎn)型力度， 進(jìn)一步剝離政府辦社會職能。 同時， 應(yīng)加大國有資產(chǎn)處置力度， 充實一般公共預(yù)算、社保基金預(yù)算。 貫徹落實國企改革三年行動部署， 積極穩(wěn)妥深化國有企業(yè)混合所有制改革、優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)。 第四， 政府在對外援助換取國際政治資本時， 要核算清楚投入產(chǎn)出， 將收益低下的經(jīng)費支出更多轉(zhuǎn)向解決國內(nèi)民生。 當(dāng)在民生領(lǐng)域取得舉世矚目的成就時， 對全球民生領(lǐng)域的改善也將產(chǎn)生積極的“溢出效應(yīng)”。 作為負(fù)責(zé)任的大國， 在教育、醫(yī)療、扶貧、流動人口等領(lǐng)域的示范作用， 將為全球相關(guān)領(lǐng)域的改革貢獻(xiàn)智慧和力量。

（二）提升人力資本數(shù)量和質(zhì)量兩個優(yōu)勢

我國具有勞動力人口數(shù)量優(yōu)勢只剩不到10年的時間， 流動人口的城鎮(zhèn)化是現(xiàn)階段能夠為我國提供大量勞動力的唯一抓手。

1. 提升城市人力資本存量空間， 深化戶籍制度改革。 首先， 除個別特大城市外， 中小城市從過去注重產(chǎn)業(yè)資本引入， 轉(zhuǎn)向留住人力資本、穩(wěn)定人力資源和勞動力市場供給。 目前， 我國多個地區(qū)已進(jìn)行了戶籍制度改革， 今后還要進(jìn)一步深化戶籍制度改革。 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系， 地方政府應(yīng)注重提高流動人口醫(yī)療、培訓(xùn)、教育和社會保障水平， 引導(dǎo)企業(yè)建立和諧的勞動關(guān)系， 保障農(nóng)民工穩(wěn)定正規(guī)就業(yè)和獲得人力資本提升。 其次， 控制房價， 加快房地產(chǎn)稅改革。 大城市特別是一些有創(chuàng)新資源的大城市如果房價太高就留不住年輕人， 而創(chuàng)新依靠的主體人群是年輕人。

2. 鼓勵生育、提升生育服務(wù)水平， 降低家庭教育成本。 美國在鼓勵生育的同時采用移民政策吸引海外高端人才， 勞動人口數(shù)量逐漸增加， 今后的勞動力人口優(yōu)勢將超越我國。 因此， 首先， 我國應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)下政府對全面放開生育政策（三胎以上）的模糊態(tài)度， 積極鼓勵生育并為育齡婦女提供包括孕期保健、產(chǎn)假、托幼、子女教育等在內(nèi)的生育服務(wù)保障體系。 其次， 擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育和高等教育資源供給， 增加弱勢群體和家庭獲得優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會， 實現(xiàn)社會階層流動。 嚴(yán)格控制課外補(bǔ)習(xí)市場， 提供多元化教育選擇， 切實降低家庭教育成本[14] 。

3. 降低生產(chǎn)要素成本， 勞動力優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。 我國和日本不同， 我國經(jīng)濟(jì)的騰挪空間更大， 中西部地區(qū)土地成本和人力成本相對低廉。 日本人口紅利消失之后， 只能選擇把勞動力優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)讓給亞洲其他地區(qū)， 這也間接培養(yǎng)了日本的潛在國際競爭對手。 而我國可以把勞動力優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到國內(nèi)的中西部地區(qū)。 為此， 第一， 勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移， 中西部地區(qū)在承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時一定要重視相關(guān)產(chǎn)業(yè)與當(dāng)?shù)氐娜肆Y源、自然資源稟賦的匹配度， 有條件、有選擇地轉(zhuǎn)移適合自身發(fā)展的產(chǎn)業(yè)， 使生產(chǎn)要素與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合[15] 。 第二， 通過要素市場化改革、合理的政策引導(dǎo)和制度安排改善生產(chǎn)要素的供給水平和價格， 對于電力、財稅、油氣、金融管理體制要進(jìn)一步理順， 挖掘生產(chǎn)要素成本下降空間。

（三）進(jìn)一步深化財政預(yù)算管理制度改革

財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化， 在增量預(yù)算模式下面臨的困難較大， 唯有打破現(xiàn)有支出剛性只增不減和條塊分割難以統(tǒng)籌的狀況， 提高財政資金使用效率， 才能應(yīng)對未來人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變后的財政風(fēng)險。

1. 打破財政支出結(jié)構(gòu)固化格局， 推廣零基預(yù)算制度改革。 運用零基預(yù)算管理理念， 打破支出結(jié)構(gòu)固化、預(yù)算安排只增不減的格局， 盤活沉淀和閑置資金資產(chǎn)。 以往以“基數(shù)+增長”的調(diào)整預(yù)算法主要以金額高低為重點， 著重從貨幣角度控制預(yù)算金額的增減。 零基預(yù)算除重視金額高低外， 主要是按業(yè)務(wù)活動的必須性以及重要程度來分配有限的資金。 同時零基預(yù)算對預(yù)算期內(nèi)所有的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行成本—效益分析， 本期的預(yù)算額是根據(jù)本期經(jīng)濟(jì)活動的重要性和可供分配的資金量確定的。 因此， 在財政狀況面對經(jīng)濟(jì)下行壓力的時候， 零基預(yù)算能夠更有效地防控財政風(fēng)險。 同時， 在推廣零基預(yù)算的過程中要明確相關(guān)法律制度， 將政府采購和國庫集中支付制度與之相銜接。

2. 打破預(yù)算管理中的條塊分割， 增強(qiáng)預(yù)算的銜接性。 第一， 做好四本預(yù)算的銜接。 在人口老齡化的背景下， 為保障社保基金長期可持續(xù)， 應(yīng)暢通完善一般公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入社會保險預(yù)算的機(jī)制， 規(guī)范社會保險基金預(yù)算與一般公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的收支往來關(guān)系[16] 。 第二， 做好單位預(yù)算、部門預(yù)算和政府預(yù)算的有效銜接。 通過自上而下的支出控制措施， 實現(xiàn)政府預(yù)算對部門、單位預(yù)算的支出限額控制， 防范財政風(fēng)險。 促使預(yù)算資金從低效益領(lǐng)域轉(zhuǎn)向高效益領(lǐng)域， 激勵各部門和單位提高資源配置效率， 切實保障財政資金使用效率， 推動績效預(yù)算更好地落地生根。

3. 適度控制政府赤字規(guī)模， 防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。 美國和日本在跨越中等收入陷阱后， 巨額的財政赤字都給經(jīng)濟(jì)帶來了巨大的風(fēng)險。 第一， 未來我國需調(diào)整支出和稅收結(jié)構(gòu)， 改善財政收支不平衡狀況， 逐步縮減財政赤字規(guī)模。 2021年政府工作報告下調(diào)了財政赤字率， 地方政府專項債規(guī)模有所下降， 不再像以往強(qiáng)調(diào)加大減稅降費力度， 說明政府已逐漸意識到相關(guān)問題。 第二， 防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險要作為重要的政治紀(jì)律， 加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督和問責(zé)， 特別是抑制隱形債務(wù)增量， 將妥善處理和化解債務(wù)存量作為工作重點。

【 注 釋 】

① 二戰(zhàn)后，尤其是朝鮮戰(zhàn)爭以后，美國對日本的發(fā)展一開始是支持的，到了80年代，才逐步轉(zhuǎn)為遏制。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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