城鄉建設用地增減掛鉤政策現存問題及解決對策

倪江

摘要：為了提高城鄉建設用地增減掛鉤政策在市場內執行力度，實現土地整體規劃與用地需求的平衡性發展，開展城鄉建設用地增減掛鉤政策現存問題及解決對策的研究。統計城鄉建設用地補償標準與公共數據，發現城鄉建設用地增減掛鉤政策在市場內的推行已逐步演變成為了“圈地”活動，結合此種問題與現象，故引進結構分析模型，對城鄉建設用地增減掛鉤政策執行力進行分析，根據政策參與方權利實現情況，提出提高城鄉建設用地增減掛鉤政策與群眾意愿匹配度、建立政策執行與落實監督機制兩個方面的解決對策，以此種方式，實現對增減掛鉤政策的優化與完善，實現對社會現有問題的解決。

關鍵詞：城鄉;增減掛鉤政策;解決對策;結構分析模型;建設用地;現存問題

0 引言

為了解決我國農業用地與工業用地不平衡的問題，國家聯合了有關單位，提出、制定并在市場上發行了“占地平衡處理”的增減條例，要求在城鄉地區的居民住戶可以將其個人新增的農業用地或耕地面積，按照比例，在地區政府或城鄉管理單位換取建設用地或個人占地指標，在此過程中多處新增耕地面積，由省政府或市政府在上級領導下統一核算。提出此項政策或發行此項條例的最終目的是補償農業發展與建設需要，進行土地資源的平衡化處理，解決地區經濟發展、經濟建設與建設用地之間的矛盾問題[1]。為了實現對此方面工作的進一步優化，國家土地管理單位在發行了上述政策后，提出了增減掛鉤政策，根據地區土地的整體規劃與用地需求，如果用地地區被后續修復，可以將修復后的地塊面積作為新增地塊面積，以此種方式，實現對農業耕地面積的提升，從而最終實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，城鄉用地布局更合理的目標。簡單來說，就是等量拆舊建新，以達到用地合理的目的?？梢哉J為新政策是舊政策的補償或延伸，相比早期政策，增減掛鉤政策更加強調農戶的個人利益，但在此項政策具體實施時，卻發現政策內容與政策的執行力均在不同方面存在相應的缺陷，此種缺陷已嚴重影響了我國建設用地與農業發展的平衡關系。因此，本文對該政策在推廣時產生的問題進行深入分析，結合數據挖掘與統計問題，分析該政策在市場的執行力，以此為依據，提出對應的政策優化與整改策略，促進農村地區居住人口向城市的有序遷移，實現對城鄉地區經濟建設的帶動與促進。

1 城鄉建設用地增減掛鉤政策現存問題

城市建設的高速發展在一定程度上帶動了產業建設的升級，與此同時，城鄉建設中的現代化進程也逐年加快。尤其在一些發展進度較快的地區，近年來產業的擴大化建設趨勢更是對用地面積提出了更高的要求[2]。我國的土地利用，經過長期發展和不斷調整，其結構和布局總的來說是合理的，但也存在一些問題，主要是：（1）土地供需矛盾尖銳，人均耕地面積不斷下降。隨著經濟發展和進一步改革開放，建設用地還要不斷增加，每年尚需占用相當數量耕地，加之人口增長，人均耕地占有量不斷減少。（2）土地利用尚不充分，生產力和利用率均較低。（3）土地退化和損毀嚴重，質量不斷下降，不少土地由于投入不足，土壤肥力下降，影響了耕地質量。（4）亂占濫用耕地，浪費土地的問題不斷發生.由于長期以來對土地缺乏宏觀調控和計劃管理，微觀管理也不嚴格，造成建設和大農業內部結構調整過多占用耕地，使耕地面積急劇減少.有些企業、機關受土地無償使用影響，占地過多，早征遲用，甚至征而不用，造成土地浪費。隨著城市化進程加快，我國可耕地面積日益減少。

根據市場不完全統計數據可知，我國在近十年時間的農用耕地面積減少約753.33萬hm2，現下市場保有的耕地面積已嚴重逼近耕地面積最低1.2億hm2的紅色警戒線，而此時大部分占地均用于非農業建設。盡管國家已在此過程中發行了增減掛鉤政策，但顯而易見的是，政策的實施并未對用地平衡起到優化作用。因此，下述將對政策現存問題展開分析。

為了確保獲取市場數據的真實性與可靠性，此次研究所選的對象為增減掛鉤政策執行中的某城鄉拆遷區，此地區原有居民住房面積已被修復，成為了地區的主要農耕土地。在地區用地補償公共網站中獲取用地補償信息，參照政策中應給予的補償與置換標準，進行5個區域農戶補償數據的統計（補償標準為占用征地面積前三年平均年產值的6.0倍）。統計數據如下表1所示。

從上述統計數據可知，大部分城鄉地區的農戶應得的補償金額小于實際補償金額。在進行實際補償時，應當根據居民所在地區的地理位置，由省政府統一進行占地面積的計算，根據此地區的補償標準，使用單位面積補償金額×建設用地面積的方式，進行建設用地補償[3]。但從上述表格中的數據可以看出的是，所有地區農戶在獲得補償款時，均由政府按照最低線標準對其進行補償的。

由于此類跨區占地工程項目的實施需要其他行政手段輔助完成，但在此過程中卻很少有單位可以關注到占地過程中區域住戶的個人意愿。政府認為住戶得到了補償款便應當將其個人所有占地上繳，但較多的地區出現了住戶被迫“上樓”、補償面積與補償金額不合理、補償標準過低等方面的問題，甚至一些地區的宅基地在補償后的增值收益完全被政府與有關領導者個人占有，導致用地不平衡、土地所有者個人利益無法得到保障等方面的問題在市場內層出不窮。與此同時，城鄉建設用地增減掛鉤政策在市場內的推行也逐步演變成為了“圈地”活動，甚至與地方政府的個人利益掛鉤。因此，可以認為現有的增減掛鉤政策在實施中是存在顯著問題的。

2 基于結構分析模型的增減掛鉤政策執行力分析

完成上述分析后，引進結構分析模型，對增減掛鉤政策執行力進行分析。在此過程中，我們應明確結構模型是一個用于描述事件因果關系的描述，利用此模型中的驗證性分子軟件Amos19.0，選擇最大似然估計法，對政策進行理論驗證，并通過對政策執行指標的修正與擬合，進行政策執行過程中，不同參與方權利執行情況的分析。其中政策執行中不同參與方權利的實現情況可用下述圖1表示：

假設在此過程中Q表示為政策允許的釋放用地指標（指標占地資源周轉量）;P表示為政府得到Q后主動支出的單位價格。則中央供給地方政府的預算額度可以用下述計算公式表示：

公式（1）中：表示為中央供給地方政府的預算額度;表示為給出資金;表示為出讓資金。其中與的值均0。根據上述計算公式可以看出，P、Q與B兩者之間是存在正向關系的，即地方給出的資金或執行的出讓資金量越大，可以認為中央供給地方政府的補償資金額度越高。或者是中央對區域建設用地的范圍越大，對土地資源的評價等級越高，可下撥的款項越多，從而可補償給個人的房屋面積與資金額度越大[4]。而給定的資金又與家庭支出、居住環境、居住面積、社會保障等具有較為直接的關系。假設后續的指標參數表示為Z，對應Z可以表示為Z1、Z2、Z2、…、Zn，其中n表示為后續指標。而Z與參與方執行力之間的關系可以用下述計算公式表示：

公式（2）中：表示為參與方執行政策的力度;表示為不同指標約束下的政策落實度或執行度;表示為扭曲度;表示為顯著水平，從上述圖1中可以看出，的三個取值分別為1.0%、5.0%與10.0%;表示為占地建設等級。根據上述計算公式，可以掌握在不同指標約束下政府對增減掛鉤政策的執行力度，以此種方式，為后續政策內容的完善與政策的落實提供支撐。

3 城鄉建設用地增減掛鉤政策優化措施

3.1 提高增減掛鉤政策與群眾意愿匹配度

為了確保城鄉建設用地增減掛鉤政策在實施中可以達到既定的工作目標，需要在執行增減掛鉤政策時，對群眾的意愿度進行匹配。同時，當地政府應當加大對此項增減掛鉤政策的宣傳力度，使得人民群眾認知此項工作實施的重要意義，增強群體參與工作的主動性、積極性，賦予社會群體更高的責任感。同時，在落實增減掛鉤政策時，應按照規范化的保證程序，將個人與群體獲取的利益進行市場公開聽證，保證司法程序的公平與公正性，凡是在此過程中涉及個人資源占用的問題，需要征求社會群體與上級組織的意見，不可強拆強建，在真正意義上做到對群體利益的保證，使社會群體真正成為社會發展與建設中的受益人。

3.2 建立政策執行與落實監督機制

除上述提出的內容，還需要采用建立政策執行與落實監督機制的方式，對城鄉建設用地增減掛鉤政策在市場內的執行力進行定期的評估。對于矛盾性供給問題，可以通過司法程序進行解決。同時，在示范地區應做好對補償群眾的定期回饋，即設計一個專門的監管部門，進行監督機制的完善，對于復墾的土地資源，需要在經過多方驗收合格后，才能將其與建設用地工程建立周轉指標[5]?？傊?，要保證政策參與方的權利、責任、義務的全面落實，應做好前期、中期、后期對增減掛鉤政策的監督工作，并建立一個用地與政策執行標準，通過合理的法律途徑，進行土地資源的驗收，以此種方式，實現對增減掛鉤政策的優化與完善，實現對社會現有問題的解決。綜上所述，完成城鄉建設用地增減掛鉤政策的實證研究。

4 結語

針對城鄉建設用地增減掛鉤政策在實施中存在的問題，本文從提高增減掛鉤政策與群眾意愿匹配度、建立增減掛鉤政策執行與落實監督機制兩個方面，提出了相對應的一些整改意見，希望通過此次的研究，能夠引起地方及有關單位對此方面工作的重視度，將土地建設總體規劃作為依托，通過對地方的統籌發展規劃，增強政策的可操作性、執行性與合理性，實現對城鄉建設用地增減掛鉤政策相關工作在實施中個人利益的提升，從而確保城鄉建設占地與居民占地雙方矛盾的解決，實現對我國市場經濟收益的穩步提高。

參考文獻

[1] 吳光蕓，馬明凱.創新擴散視域下土地增減掛鉤政策的擴散誘因、路徑和機制研究[J].安徽師范大學學報（人文社會科學版），2021，49（5）：148-157.

[2] 武舜臣，胡凌嘯，汪明煜，等.城鄉建設用地增減掛鉤政策“扶貧特例”的利好與隱憂——基于四川案例的思考[J].中國延安干部學院學報，2019，12（5）：117-126，136.

[3] 曾德珩，楊礁，陳春江.城鄉建設用地增減掛鉤政策實施后復墾農民滿意度研究——基于渝東南少數民族地區扶貧鄉鎮的調研[J].中國農學通報，2020，36（35）：143-149.

[4] 鐘曉萍，于曉華.長三角區域一體化背景下城鄉建設用地增減掛鉤政策的創新與完善[J].南通大學學報（社會科學版），2021，37（1）：34-45.

[5] 張世全，邵達.用活土地“復墾券” 探索扶貧“新路徑”——河南創新城鄉建設用地增減掛鉤政策助力脫貧攻堅[J].資源導刊，2021（1）：20-21.