國有企業預算管理的困境及對策探討

鄭淋秋

摘要：國有企業作為國民經濟的中流砥柱，提升其自身管理水平對規范管理、提升效益、確保國有資本保值增值至關重要。其中，企業管理的重要抓手便是全面預算管理。國有企業經過多年改革發展，管理水平顯著提升，為全面預算管理奠定了堅實基礎。雖然國有企業尤其是企業集團預算管理理念逐步提升，管理方法不斷改進，管理效果不斷增強，但國有企業在推行全面預算管理過程中仍然存在一些問題，如：預算管理體系不健全、流程不規范，預算編制工具、方法不先進以及預算執行不嚴格、考核激勵不到位等。本文闡述了國有企業預算管理面臨的困境，從預算管理體系、預算編制與執行以及預算監督與考核等方面提出了解決對策，對提升國有企業預算管理水平具有一定的借鑒意義和推廣價值。筆者認為，國有企業在預算管理改革的宏觀環境下，應結合自身實際，對標先進企業管理經驗，持續完善全面預算管理體系建設，建立全面預算精細化管理長效機制，推動國有企業戰略目標落地實施以及管理水平持續提升。

關鍵詞：國有企業;預算管理;困境;對策

黨的十八大以來，國家大力推進中期財政規劃、預算公開、預算績效管理等一系列重大改革舉措，為建立現代預算制度提供了基礎條件。國有企業在推動我國經濟社會發展中發揮引領作用，是提升國際競爭力的主力軍。預算管理在企業管理中發揮重要作用，是落實戰略規劃、整合資源配置、加強風險防控的重要抓手。隨著國有企業改革的不斷深入，預算管理在組織機構、執行監督、考核激勵等方面暴露出一些問題，國有企業應正視現實問題，從實際出發，積極采取完善組織機構、改進預算編制、強化預算執行等措施推進全面預算管理落地，助力提升國有企業發展動能。

一、國有企業的業務特點及國有企業預算管理的必要性

（一）國有企業的業務特點

國有企業作為國民經濟的中流砥柱，經過多年發展實踐和政策支持，具備資金雄厚、資源豐富、流程制度成熟等優點，但也同時存在缺乏危機意識、流程冗雜效率低、管理層級多、溝通成本高等問題。國有企業業務兼具市場性和政策性雙重特點，在社會主義市場經濟環境下既要引入競爭機制，實現逐步發展壯大，做大做強引領重要行業發展，又要在關系國家安全和國民經濟命脈中的行業中發揮國家宏觀調控作用。

（二）國有企業預算管理的必要性

全面預算管理，是通過分析企業內外部環境，在預測與決策的基礎上，對企業的各類資源進行分配、控制和考核，對未來一定時期的經營和財務活動制定一系列具體計劃，以便有效地組織和協調企業的生產經營活動，完成既定的經營目標。全面預算管理是企業內部控制的一種主要方法，國有企業實行全面預算管理至關

重要。

1.有助于保障戰略規劃目標的實現

全面預算管理以盈利為目標，結合各種方案，通過推行融合業務的預算，將戰略、業務、財務、人力一體化管理，實現企業戰略目標。依據企業戰略規劃和年度工作計劃，將主要指標和重點工作任務分解至預算各環節，做好經營預算、投資預算、籌資預算的有效銜接，推動戰略目標落地實施。

2.有利于整合資源、提高效率

全面預算管理從業務管理實際出發，充分考慮企業行業特點、發展階段、經營規模等因素，匯總成符合企業自身發展的預算方案，充分挖掘影響企業發展的關鍵領域和重點工程項目，在保障企業整體運行的同時，整合優質人力、物力、財力資源向重點領域傾斜，實現資源使用效率最大化。

3.有助于提高風險防控水平

全面預算管理深入業務實際，落實戰略規劃和年度工作目標，提前規劃未來業務活動，達到防范和控制經營、財務風險的目的。日常管理中，國有企業將預算管控措施落實到各項經營業務中，跟蹤監督業務活動，實現精細化管理的同時及時鑒別、防范各類風險。

二、國有企業預算管理現狀及存在的問題

（一）預算管理體系不健全

國有企業歷經多年發展，已經形成一套固有的管理模式和制度流程，但其中預算管理體系尚不完善。加上國有企業大都管理層級多，經營規模大，企業集團層面注重預算管理，但各級下屬單位不能及時跟進管理要求和進度，勢必造成整體預算質量不高。

部分國有企業沒有設立專門的預算管理部門，將預算工作交給財務部門牽頭負責，財務部門和其他部門管理層級相同，很難在工作中起到統領作用。預算管理高度不夠，導致預算準確度較低，可執行性不高，難以真正發揮預算管理的價值。同時缺乏完善的預算管理制度，各部門職責權限界定不清晰，目標標準要求不明確，預算工作推行較為艱難。部分國有企業雖將預算管理納入內部控制管理手冊，但預算管理注重編制環節，缺乏預算執行、調整、分析、監督與考核等后續環節，全面預算管理流程不健全，無法發揮實效。

（二）預算編制基礎薄弱

首先，預算管理工具缺乏先進性，部分國有企業信息化程度較低，缺乏統一的預算管理信息平臺，預算編制采用數據表人工匯總，可能造成數據重復、漏報，填報標準和口徑不統一，數據質量不高，各環節數據勾稽關系不強。其次，預算編制方法單一，大部分國有企業習慣采用增量預算法編制年度預算，編制基礎基于歷史數據，注重財務指標，造成預算與市場環節脫離，預算結果脫離戰略目標。比如沒有分析、剔除歷史年度的特殊影響因素，造成不合理費用規模逐年增加。同時預算編制全員參與度低，很多國有企業預算編制由財務部門負責，缺乏業務支撐，預算脫離業務實際，可執行性較差。

（三）預算執行不嚴、考核激勵不力

預算執行管理應從控制、分析、監督等方面入手。部分國有企業存在制度落實不到位、流程繁瑣的現象。預算編制上報完成后即束之高閣，沒有將企業整體預算細化到各部門、各業務，將預算目標責任到人，實際執行中無法得到足夠重視。預算執行分析由財務部門出具，無法深入業務，深度分析業務原因，更不能提出行之有效的改進措施，業務部門對預算目標關注度不夠，導致預算執行分析不透徹不深入，難以及時揭露風險，調整方向。此外。預算考核指標體系不科學、不系統，重視財務指標，忽視非財務指標，沒有對關鍵指標和重點任務進行約束保障，協同作用不明顯。獎懲制度條款過于籠統，實際起不到激勵作用。

三、改善國有企業預算管理的對策

（一）建立健全預算管理體系

預算管理是系統性的戰略工作，應注重加強預算管理頂層設計和各相關制度的統籌銜接、協同高效，逐步建立健全現代預算管理體系，為全面預算管理提供堅實組織保障。

1.成立預算管理委員會

成立由企業負責人和主要領導組成的預算管理委員會，定期傳達企業發展規劃和年度工作目標，明確全面預算管理的方向，組織領導預算管理工作，審議預算管理制度和預算編制方案，統籌協調各部門預算，定期分析、檢查、督導預算執行情況，提出改進措施并督促落實。預算審核時要結合企業戰略規劃和年度工作目標，把握適度發展和穩健經營的關系，注重平衡各部門預算的銜接，保障可落地、可執行，預算結果是否滿足發展要求。統籌分配業務資源投入，提出投入產出要求。通過審核整體預算，梳理關鍵業務路徑和要素，形成企業資源分配計劃，優質資源適度向重點項目傾斜。

2.設立專職預算管理部門

設立專職的預算管理部門，在預算管理委員會領導下工作，負責修訂完善預算管理制度，將預算管理制度與企業其他制度相結合，發現關鍵控制點和風險點。同時在此基礎上梳理預算編制流程，明確預算編制格式、要素、標準和要求，與各部門溝通協調，收集、整理、匯總、編制年度預算方案，提請預算管理委員會審核，將審核后的預算方案分解至各業務單元。并負責對預算執行情況進行全過程動態控制和監督，及時將預算執行情況和年度目標完成情況及時報告預算管理委員會，提出工作建議。

3.培養預算管理人才

注重培養預算管理人才，定期邀請外聘專家開展培訓，學習先進的預算管理方法，加強預算管理觀念的普及和宣貫，樹立預算管理觀念，營造全員參與、預算管理、厲行節約、提質增效的文化氛圍。

（二）科學合理編制預算

1.提升信息化管理水平

信息是企業管理的重要依據，全面深化預算管理必須依賴先進的信息技術。確保各項措施落到實處、發揮實效。國有企業應加快信息化建設步伐，部分國有企業已開始建立以財務管理為核心的信息化管理平臺，但限于國有企業管理層級多、業務模式固化等因素，信息化建設進程緩慢。國有企業應積極推動建立信息化管理平臺，將預算管理納入信息化管理模塊，在預算編制過程中，實時搜集基礎數據，將數據填報標準和要求，各類預算之間的數據邏輯聯系和審核關系嵌入管理平臺，有效整合業務基礎數據和財務信息，保障預算數據準確性的同時，有效提升預算編制效率，節省人力成本。

2.科學合理編制預算

預算編制首先要確立兼具挑戰性和客觀性的預算目標，國有企業應結合戰略規劃，確定“跳起來、夠得著”的年度目標。將年度目標分解至各部門、各員工，層層壓實責任。其次要提升全員預算管理意識，建立業務財務深度融合的預算編制體系。財務、業務充分溝通交流，財務深入了解業務運營情況，業務接受財務培訓，掌握基本財務概念，共同完成年度各類預算編制。

全面預算主要包含經營預算、專項預算和財務預算。其中，經營預算編制以收入預算為核心，銷售部門結合客戶、渠道的實際情況和合理預期牽頭編制收入預算。隨后依據各業務毛利水平和成本結構測算生產成本，固定成本按絕對數管理，變動成本按收入的比率管理，對于長期項目還應設置相應比率的不可預見成本。專項預算主要包含投資預算、人工預算和籌資預算。投資預算要設置投資回收期、凈現值、內部收益率等關鍵指標評價投資方案，按照上級單位管理要求，選擇主業投資領域，符合企業發展規劃，投資規模要和企業資金能力相協調。人工預算注重薪酬體系與預算方案協調，人力資源部門應在梳理人員崗位需求的基礎上，合理編制人工成本預算?；I資預算依據經營、投資等預算信息，謹慎測算年度現金收支和資金缺口，加強對應收、應付等往來款項的預算管理，增強償債能力和現金保障。同時在符合上級主管部門降杠桿減負債要求的前提下，合理安排資產負債結構和擔保規模。最后財務部門在匯總銷售、采購、成本、費用、薪酬、投融資等所有預算的基礎上，編制資產負債表、利潤表、現金流量表等財務預算。預算編制需按照“上下聯動、分級編制、逐級審批、統一管理”的原則，歷經反復溝通，領導層和各部門統一思想，達成一致意見后形成年度預算方案，為預算后期執行和監督考核奠定基礎。

（三）建立預算執行監管、考核機制

1.實行預算目標責任制

國有企業年度預算目標是戰略規劃目標的年度分解，具有較強的剛性，一旦確定不得隨意調整。為保障預算目標的實現，國有企業應將預算目標分解至各預算單元，簽訂下發經營責任書，明確責任分工，層層壓實責任。預算單元也應將經營責任書的預算指標逐級落實到各部門、各崗位、各流程，建立全員預算執行體系。

2.強化預算執行控制

結合自身實際，充分運用信息化技術，強化對預算執行的控制。對于按項目管理的預算，實施項目概算、預算、決算全生命周期管理，嚴格管控重要環節的支出，未經合法授權不能審批支出事項，不同項目間的預算不能挪用。嚴格超預算審批程序，對于超預算支出應由業務部門出具確需支出的支撐材料并闡述支出原因，嚴格按照審批程序逐級批準后執行。對投資預算，嚴格按照預算優化投資結構、控制投資規模，杜絕非主業投資，注重投資后跟蹤評價工作，強化投資回報。對于籌資預算，嚴格控制有息負債規模，設立資產負債率警戒線，鞏固提升國有企業降杠桿、減負債專項工作。利用自身優勢，多方爭取低成本中長期資金，多措并舉保障資金鏈安全的同時，降低融資成本。根據經營需要嚴控擔保規模，跟蹤被擔保單位的經營情況，分析潛在風險，杜絕預算外擔保和超股權比例擔保，有效控制擔保

風險。

3.加強預算執行分析

預算管理部門應加強各部門的溝通協調，定期組織編制月度、季度預算執行情況報告，上報預算管理委員會。企業應組織各預算單位定期召開經營分析會，針對預算執行結果分析差異，深入業務源頭找問題、分析原因、提出改進措施，跟進重點項目和關鍵領域主要指標，開展業務領域多維度、多角度分析，及時糾正措施、調整方向。此外，還應建立預算重大事項報告制度，各預算管理單位發生重大合同簽訂、對外投資、對外擔保、抵押等重大經濟事項須及時報告，履行重大事項決策程序后嚴格執行，有效防范經營風險。

4.嚴格預算評價考核

企業應設置科學合理的考核評價指標，綜合財務指標和業務指標，根據重要性程度設置不同的權重。強調業績評價與薪酬激勵的相關性，激發全員主動性，企業領導和員工個人均有考核指標，將指標完成情況納入個人年終績效評價，充分激發人員積極性。對于各級領導班子成員，還應設置基本獎勵和超額激勵，超額激勵依據貢獻大小設置高于基本獎勵的幅度，將預算考核結果將企業領導業績掛鉤，實現企業戰略、業績一體化管理。

5.加強預算橫向監督

國有企業審計部門應參與預算管理過程的監督檢查，利用自身監管權力和專業能力對各類預算執行的嚴謹性、合規性、合理性等進行檢查，通過重點項目和關鍵領域的審計監督，及時發現執行中存在的突出問題，提出整改建議并監督落實，有力保障預算執行的規范性和合理性，有效防控經營和財務風險。

四、結束語

新形勢下，隨著改革發展的不斷深入，國有企業逐步重視全面預算管理工作，經過多年探索實踐，全面預算管理體系和資源配置能力逐步提升，但還存在一些問題，導致預算管理落實不到位、效果不明顯。現階段，國有企業要從自身實際出發，結合自身優勢和業務特點，逐步構建業務融合型預算體系，完善組織機構、加強制度體系建設，合理編制、嚴格執行預算，加強預算激勵考核，不斷提升全面預算水平，切實統籌做好資源配置，保障國有資本保值增值。

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