河南省科技創新政策執行效果影響因素分析

莫祖英　鄺苗苗　楊亞夢

摘 要：本研究首先利用SWOT分析法對河南省科技創新政策的執行效果進行分析，并將R&D投入、科技進步貢獻率、高新技術產業增加值占工業增加值的比重和發明專利年授權量四個指標作為衡量科技創新政策執行效果的重要指標。其次，從科技創新政策的制定、執行過程、執行結果對科技創新政策執行效果的影響進行分析。最后，將各因素的影響關系反映到政策執行效果的衡量指標上，并對河南省科技創新政策的實施提出相關建議。

關鍵詞：科技創新政策;執行效果;影響因素;SWOT分析;河南省

中圖分類號：G322.0 ? ? 文獻標志碼：A ? ? 文章編號：1003-5168（2022）3-0132-05

DOI：10.19968/j.cnki.hnkj.1003-5168.2022.03.031

Analysis on the Influencing Factors of the Implementation Effect of Science and Technology Innovation Policy in Henan Province

MO Zuying KUANG Miaomiao YANG Yameng

（1. School of Information Management， Zhengzhou Institute of Aviation Industry Management， Zhengzhou 450046，China; 2. School of Management， Hebei University， Baoding 071002，China）

Abstract：Firstly，this paper makes a detailed analysis of the implementation effect of science and technology innovation policies in Henan Province by using SWOT analysis method，and adds R&D investment，contribution rate of science and technology progress，and added value of high and new technology industries to the increase of industry.The proportion of value and the annual authorization of invention patents are four important indicators to measure the implementation effect of science and technology innovation policies.Secondly，according to the time sequence，execution process and execution result of science and technology innovation policy，the factors affecting the execution effect of science and technology innovation policy are analyzed in detail.Finally，the impact of each factor is reflected in the evaluation index of the effect of policy implementation，and relevant suggestions are put forward for the implementation of science and technology innovation policy in Henan Province.

Keywords：science and technology innovation policy;implementation effect;influence factor;SWOT analysis;Henan Province

0 引言

科技創新已成為推動經濟發展和社會變革的最大“引擎”，科技創新政策不僅僅是公共政策的重要組成部分，還是科技創新體系建設的重要推手。近年來，科技創新在經濟生產中所占的比重越來越大，國內外對科技創新的重視程度也越來越高，科技創新政策體系的建設速度逐漸加快。而政策執行效果作為檢驗科技創新政策是否準確的唯一指標，是修訂和完善科技創新政策的中介變量，各國學者對科技創新政策執行效果的研究也隨之增加。

目前，國外對科技創新政策評估的研究主要集中在兩個方面。一是評估模式、標準和方法，屬于基礎理論研究;二是政策測量與評估研究，屬于實踐研究。相對而言，我國學術界對科技創新政策執行效果的研究起步較晚，且多集中在政策評估的原則、標準和評估指標體系等理論研究上，對政策執行效果的分析與評估方面的研究較少。閆凌州等[1]對政策執行力的影響因素進行了研究;陳冰冰[2]從能力維、制度維和文化維三個維度分析了政策執行的影響因素;于波[3]、周柏春[4]從環境和資源兩個維度來分析影響政策執行效果的因素。目前，我國相關政府部門仍無法準確評估科技創新政策的執行效果，究其原因是缺乏完善的政策評估體系以及高效推行政策實施的實踐經驗。本研究以河南省為例，提出科技創新政策執行效果的衡量指標，并從科技創新政策的制定、執行、結果等階段分析影響執行效果的因素，構建政策執行效果衡量指標與影響因素之間的關系模型。

1 河南省科技創新政策執行效果的現狀分析

我國科技創新政策的實施雖晚，但隨著近年來國家對科技創新政策重視度的提高，各省（區、市）科技創新政策的制定和執行正趨于系統化，河南省也不例外。現對河南省科技創新政策的執行效果進行SWOT分析。

1.1 內部優勢（S）

河南省對科技創新政策以及科技創新活動的重視程度較高，且積極主動地為科技創新政策的順利推行和實施營造良好的環境。隨著河南省對科技創新重視程度的提升，科技創新政策的出臺已經逐漸從經濟領域分化出來，成為一個單獨體系，河南省科技創新政策法規體系的建設日益完善。良好的政策環境有利于科技創新人才的成長。雖然河南省的科技創新人才相比于科技經濟發達的省級行政單位在數量上處于劣勢，但是良好的政策環境對提高本省科技創新人才的質量有著直接的推動作用。只有將良好的科技創新政策與高質量的科技創新人才相結合，才能讓科技創新政策的執行效果達到理想狀態。

1.2 內部劣勢（W）

政策內容不完善是影響河南省科技創新政策執行效果的重要因素。河南省在科技創新政策的制定和執行過程中雖然在不斷地改進和完善，但由于缺乏實踐，且在借鑒發達省級行政單位經驗時存在經濟和科技等方面受限的實際情況，使河南省科技創新政策的制定缺乏完整性和針對性。近年來，河南省出現科技創新單位的研究人才缺乏、參與科技創新活動的人員增速緩慢等現象，主要是因為缺乏人才引進政策或激勵政策，無法吸引與激勵科技創新人才。其次，缺少市場和非政府主體對科技創新活動的促進以及河南省科技創新宏觀政策體系缺乏協調性等問題也會影響科技創新政策的推進和執行效率，進而影響科技創新政策的執行效果。

1.3 外部發展機會（O）

科技創新政策的推進不僅能快速地提高一個地區的經濟水平，而且能從整體上提高一個國家的綜合國力。河南省在經濟實力以及綜合競爭力方面存在著較大的提升空間，對科技創新政策的需求很大，國家和河南省政府對科技創新政策的重視程度都很高。另外，從河南省近年來所頒布的科技創新政策內容以及執行效果來看，政策的適用性越來越好，并且已推行的政策表現出良好的前瞻性。綜上所述，河南省科技創新政策具有很大的發展潛力。

1.4 外部發展威脅（T）

黨的十八大以來，全國各省（區、市）已經把科技創新擺在地區發展的核心位置，科技政策的頒布使得政府的物力、財力向自主創新的勞動者傾斜，各省（區、市）關于人才的競爭力度將持續增大。相比于發達省級行政單位，河南省在經濟方面處于劣勢，人才競爭力較小，很容易導致科技創新人才的外流，從而影響河南省科技創新政策的制定、推行和執行。另外，受社會環境的影響，經濟發達地區的思想觀念較為開放，發展空間大，這也是河南省科技創新人才競爭所面臨的外部挑戰。

2 科技創新政策執行效果的衡量指標分析

通過對相關文獻的研究，結合河南省科技創新政策頒布的內容以及政策執行的現狀，將R&D投入、科技進步貢獻率、高新技術產業增加值占工業增加值的比重、發明專利年授權量這四個指標作為衡量科技創新政策執行效果的重要指標。

2.1 R&D投入

科學研究與試驗發展（R&D）是指在科學技術領域，為增加知識總量以及運用這些知識去創造新的應用而進行系統的創造性活動，包括基礎研究、應用研究和試驗發展三類活動[5]。在使用R&D投入衡量河南省科技創新政策執行效果時，主要考慮河南省R&D投入占全省GDP的比重，可以通過對比外省的R&D投入占比及統計分析河南省近年來R&D投入占比的發展趨勢，能夠更加準確地分析河南省科技創新政策的執行效果以及粗略判斷河南省的科技創新水平。

2.2 科技進步貢獻率

科技進步貢獻率是指綜合要素生產率的作用導致的經濟產出增長中由科技進步所帶來的經濟增長占全部經濟產出增長的比重[6]。正確了解和研究河南省的科技進步貢獻率，不僅能用來定量判斷科技創新政策執行效果的好壞，而且有助于定性制定切實可行的科技發展戰略，從而提高河南省科技創新政策的執行效果。

2.3 高新技術產業增加值占工業增加值的比重

高新技術產業是以高新技術為基礎，從事一種或多種高新技術及其產品的研究、開發、生產和技術服務的企業集合，從事這種知識密度比較高的產業往往對技術有比較高的要求，但一旦成功開發，掌握技術核心，所帶來的效益遠高于一般產業的效益，尤其是經濟效益。改革開放以來，我國不斷發展壯大企業群體，并一直把提升企業的創新能力作為改革重點，促進企業成為技術創新決策、研發投入、科研組織和成果轉化的主體。所以，高新技術產業增加值在工業增加值中所占的比例可以作為衡量一個區域科技創新水平高度的重要指標。

2.4 發明專利年授權量

發明專利授權不僅表明專利權人獲得了其發明技術的排他性產權，也意味著其發明技術轉變為受法律保護的無形資產和競爭優勢。在各級政府衡量區域創新能力的重要指標中，發明專利年授權量已經成為關鍵指標，從而被納入考核指標體系之中。近年來，河南省發明專利年授權量出現逐年增加的趨勢。通過對發明專利年授權量的比較分析，可以用來評估區域科技創新水平以及發展狀況，將其作為河南省科技創新政策執行效果的衡量指標具有很強的說服力。

3 科技創新政策執行效果的影響分析

3.1 政策執行效果的影響因素分析

在科技創新政策執行效果的影響因素方面，從政策的制定過程、執行過程和執行結果三個方面展開分析。在政策執行效果方面，主要分析這些因素如何通過影響科技創新政策執行的覆蓋面、政策的推行力度、政策的執行效率，對科技創新政策執行效果的具體指標產生影響，進而影響科技創新政策的執行效果。

3.1.1 政策制定過程中的影響因素分析。在政策制定過程中，科技創新政策的內容是影響政策執行效果好壞的關鍵因素之一。首先，科技創新政策內容會對政策的覆蓋面產生影響。例如，《河南省技術轉移體系建設實施方案》的制定與頒布，使河南省科技創新政策不僅與大中小型企業相關，還與參與科技創新的個人、組織和團體息息相關。科技創新政策的覆蓋面越大、涉及的人群越多，那么社會對科技創新的認可度、重視度和支持度就越高，越能激發人們的科技創新意識，使用戶的科技創新意識越高，越有利于保證科技創新政策的執行效果。其次，積極制定相關的激勵政策和監督政策，將對科技創新政策的推行起著推動作用。從政策服務對象的角度來看，政策內容的可操作性、及時性越強，政策所覆蓋的范圍就越大。

3.1.2 政策執行過程中的影響因素分析。

①政策實施。在科技創新政策實施過程中，政策實施人員、實施手段和實施機構三個因素會對政策的推行力度產生重要影響。

在實施手段方面，主要包括政策內容所規定的實施手段和政策實施機構所制定的適用于本機構的實施手段。從前者來看，河南省科技創新政策的實施手段主要有三種方式，包括行政、法律和經濟方式。法律具有強制性和約束力，主要通過立法的手段來保障科技創新政策的順利實施，如政府機構發布科技創新成果轉化條例等。經濟方式主要通過資助、稅收優惠和國家扶持等手段來支持政策服務對象從事科技創新活動，通常效果顯著、持續性長。行政手段則是通過政府的權威來保障科技創新政策的執行效果。這三種方式通過對政策的推行力度產生影響，進而影響政策執行的效果。從后者來看，政策實施機構對政策的重視程度會影響政策的宣傳、推行手段以及實施人員的重視程度，這些會對政策的推行力度產生重要影響。其次，政策實施機構對政策的認可度和接受度越高，其實施手段也會越有效。最后，政策實施人員對政策內容的理解以及其所具有的專業能力是政策能否順利實施及政策推行力度大小的重要影響因素。當政策實施人員缺乏相關知識和經驗時，在政策實施過程中無法發揮良好的引導作用，進而導致政策的推行力度受到影響，甚至可能會造成政策實施偏離預期。

②環境因素。環境因素是在政策實施過程中影響科技創新政策執行效果的重要客觀因素，主要包括經濟因素、科技因素和社會因素三個方面。環境因素是通過影響政策的覆蓋面、政策的執行效率來影響科技創新政策的執行效果。

經濟因素。科技與經濟的關系是貫穿我國科技創新體系改革40年的核心問題之一。經濟實力是衡量一個國家綜合國力的重要指標之一。大到國家，小到省（區、市），其經濟水平在一定程度上能反映出該區域的科技創新水平，科技創新與經濟實力相互影響。因此，要保證河南省科技創新政策的執行效果，就要保證科技創新活動的順利開展，那么就必須為其提供充分的經濟支持。經濟因素是影響河南省科技創新政策實施的重要基礎因素，經濟充實才能保證資金投入所覆蓋的領域，保證政策的覆蓋面。其次，資金投入對科技創新政策執行效果的促進作用快而有效，只有擁有強大的經濟基礎才能保證科技創新政策按照既定的方案執行，保證政策的執行效率，進而保障科技創新政策的執行效果。

科技因素。科技因素對科技創新政策執行效果的影響可從兩個方面分析：科技創新的能力和科技創新的潛力。科學技術的本質就是創新，河南省科技水平的高低是對創新水平的直接反映，會直接影響科技創新政策的執行效率。科技水平越高，創新基礎就越好，政府和公眾對科技創新政策的重視度和參與度就會越高，執行效率自然就會越高，科技創新政策的執行效果才會得到提升。

社會因素。社會因素不僅包括社會制度、道德規范，還包括國家法律、風俗習慣等，社會因素對公眾態度有著很大的影響。社會因素對科技創新政策執行效果的影響，主要是通過政策的覆蓋面和執行效率來產生影響，其中對政策覆蓋面的影響主要受限于服務對象的自身能力。其次，當社會制度和國家法律對科技創新給予足夠的重視時，公民對科技創新的認可度和支持度就會提高，會更加關注科技創新政策的發布，并積極參與科技創新活動，進而提高科技創新政策的執行效率，提高科技創新政策的執行效果。

3.1.3 政策執行結果的影響因素分析。科技創新政策的服務對象是影響科技創新政策執行效果的最直接因素。科技創新政策的服務對象通過影響政策的覆蓋面和執行效率來影響科技創新政策的執行效果。作為科技創新政策的覆蓋人群，機構與機構之間、群體與群體之間的能力不同，受限于政策服務對象的能力，可能導致政策難以順利實施，減少政策的覆蓋范圍。從創新活動主體上看，高校、企業和研發機構是科技創新的三大主體[7]。其作為科技創新政策的服務對象，在很多方面存在著不同，因此政策的執行效果也會有所不同。如針對河南省內高新技術企業所提出的科技創新政策，由于這些企業的科技創新意識及專業能力較高，政策執行的效率會很高，執行效果也相對較好。而對于努力躋身高新技術企業的其他企業來說，同樣的政策在這些企業中的執行會相對緩慢，執行的效率也會相對較低，執行效果會相對較差。

綜上所述，河南省科技創新政策執行效果的影響因素如表1所示。

3.2 政策執行效果的影響關系模型

根據前文分析，構建河南省科技創新政策執行效果的影響關系模型，如圖1所示。

由圖1可得到如下研究結論。

①在政策覆蓋面上，政策的主要內容、可操作性和及時性，經濟和社會環境因素，政策服務對象的用戶意識和用戶能力會對政策的覆蓋面產生影響。而政策覆蓋面對政策執行效果的影響則主要體現在兩個方面：R&D投入和發明專利年授權量。科技創新政策的覆蓋面決定了政策所支持的科學研究和試驗發展的領域。政策的覆蓋面積大、領域廣，R&D的投入就多。政府對各領域的發明創造給予支持并提供經濟保障，必然會激發研究人員的研究熱情，從而促進發明專利的相關研究，增加河南省內發明專利的年授權量，科技創新政策的執行效果將得到提高。

②在政策執行力度上，政策的主要內容，政策實施的機構、人員和手段都會對政策的執行力度產生影響。而政策執行力度對執行效果的影響主要體現在R&D投入上。要實現對科技創新政策的大力推廣，必須為科技創新活動的順利開展提供充足的資金保障，這就要求在科技創新領域的理論與應用研究上增加投入。

③在政策執行效率上，政策實施的經濟、科技和社會等環境因素，政策服務對象的用戶意識和用戶能力會對政策執行效率產生影響，而政策執行效率對執行效果的影響主要體現在科技進步貢獻率和高新技術產業比重兩個方面。科技創新政策執行效率越高，其實現政策目的的貢獻率就越大，河南省內科技進步貢獻率就越高。而且，科技創新政策的高執行效率一方面反映出高新技術產業比重的增大，另一方面將刺激高新技術產業的持續發展。

4 建議

①科技創新政策內容的制定需要綜合考慮政策對象需求和河南省科技創新現狀。準確分析河南省科技創新現狀的基礎，了解政策服務對象的需求所在，政策內容的制定既要以河南省實際經濟和科技現狀為基礎，又要以滿足政府服務對象的需求和提高科技創新水平為目的。

②科技創新政策的制定與執行需要有較強的針對性和明確的目的性。在科技創新政策的制定中，要根據政策服務對象的不同，選擇具有針對性的科技創新政策實施手段，選擇適當的政策實施機構，并且加強對政策實施機構的監督和管理工作。

③環境方面需要從政府層面抓起。國家及各省級行政單位政府可通過頒布法律或條例以保證科技政策實施環境的穩定性，營造良好的執行環境需要一定的政策支持。

④提高政策執行人員的專業素質。定期對政策實施人員進行相關培訓與考核。

⑤提升政策服務對象的能力。通過宣傳和教育提高政策服務對象的意識和能力，提升科技創新活動中高水平科技創新人才的比例，強化科技創新政策執行效果。

參考文獻：

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[2] 陳冰冰.地方政府技術創新政策的執行力研究[D].西安：西安工程大學，2012.

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