蕪湖市教育服務(wù)綜合改革政策議程分析

吳若婷 孫建麗

摘 要：近幾年有關(guān)教育服務(wù)改革一直是社會的熱點話題之一，2020年年底蕪湖市出臺的《蕪湖市人民政府關(guān)于實施中小學教育服務(wù)綜合改革的指導意見》與之前該市出臺的其他教育服務(wù)改革政策相比，內(nèi)容更加全面，這也使得蕪湖市走在了全國教育服務(wù)綜合改革的前列。基于多源流理論的分析邏輯，對這一政策的問題溪流、政策溪流、政治溪流以及促使政策之窗開啟的原因進行分析，驗證了該理論在我國情境下的適用性。

關(guān)鍵詞：蕪湖市;教育服務(wù)綜合改革;多源流理論;政策議程

中圖分類號：G527? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）03-0074-03

學生在校的午餐午休、課后服務(wù)等問題一直是社會關(guān)注的熱點話題;且近幾年有關(guān)學校食品安全問題的新聞層出不窮，孩子們的在校飲食安全讓家長擔驚受怕。2020年12月安徽省蕪湖市教育局起草的《蕪湖市人民政府關(guān)于實施中小學教育服務(wù)綜合改革的指導意見》（下文稱《意見》）正式發(fā)布實施，明確提出要在全市中小學逐步開展“三心工程”（即“放心午餐”“安心午休”“安心托管”），目的在于切實解決“家長按時接送難”“午餐午休難”“課后服務(wù)難”等實際問題，以提高教育服務(wù)質(zhì)量，辦人民滿意的教育。相比之前出臺的各項政策，《意見》涉及的改革內(nèi)容更加全面具體。而《意見》的發(fā)布實施也讓蕪湖走在了全國教育服務(wù)綜合改革的前列。教育服務(wù)綜合改革如何進入政策制定者的視野？政策議程如何建立？本文嘗試從多源流理論的角度出發(fā)，探討研究推動《意見》“政策之窗”開啟的關(guān)鍵力量。

一、多源流理論的分析邏輯及適用性

（一）多源流理論的分析邏輯

約翰·W.金登的多源流理論系統(tǒng)地分析了促使政策議程建立的原因，認為存在著問題、政策、政治這三條溪流貫穿于政策議程的建立過程。

問題溪流是各種社會問題的匯集，然而由于政策制定者的時間、精力有限，并不是每個問題都能獲得政策制定者的關(guān)注并進入政策議程，因此需要通過數(shù)據(jù)指標、焦點事件或現(xiàn)行項目運作情況的反饋引起政府內(nèi)部及其周圍人們的關(guān)注;政策溪流則是各種思想的搖籃，專家學者們基于各種途徑宣傳自己的思想，各種思想在這里聚集、融合，而只有符合特定標準的思想才會被選為政策備選方案;政治溪流則是各種政治力量的集合，一般包括國民情緒、掌權(quán)者的執(zhí)政理念、政府人員變更等因素，適合當前國民情緒或者符合新任政府的執(zhí)政理念的項目更可能被推上議程的顯著位置。這三條溪流相互獨立而存在，各自按照自己的動態(tài)特性和規(guī)則而發(fā)展，并于某個關(guān)鍵時機，在政策企業(yè)家的推動下匯合在一起，這時“政策之窗”就會打開，而某個熱門問題被推上政策議程的機會就會極大增加。政策企業(yè)家則要抓住機會，在政策之窗打開之時提出其最滿意的解決辦法，并盡力促進政策議程的建立。

（二）中國情境下多源流理論的適用性

金登的多源流理論分析框架雖然是基于西方的政治背景構(gòu)建而成，但對我國的公共政策建立、變遷以及終結(jié)也具有較好的解釋力，因此該理論被廣泛運用于研究我國多個領(lǐng)域的公共政策的變化。如有學者將該理論運用于分析共享單車管理、生活垃圾分類制度、高考改革等領(lǐng)域的政策出臺過程;而有一部分學者則基于該理論研究我國諸如住房限購、環(huán)境污染防治、扶貧等政策變遷;另有一些學者則利用該理論分析推動我國某些政策終結(jié)的原因，如食品質(zhì)量免檢政策、收容遣送制度、以藥養(yǎng)醫(yī)政策的終結(jié)等等。因此可知，多源流理論框架對分析我國政策議程建立過程具有一定的適用性。當然，作為一黨執(zhí)政的社會主義國家，我國與西方的政治大有不同，因此需要對多源流模型進行一些調(diào)整。在問題溪流中，金登認為，現(xiàn)行項目運作情況的負面反饋信息會引起政府官員的注意，忽視了正面反饋的重要性;然而現(xiàn)實情況是，正面反饋與負面反饋信息同等重要，都可以引起政府官員的注意。另外，金登認為問題、政策、政治三條溪流平時互不干涉，各自發(fā)展，只有在某個時機出現(xiàn)才會匯聚;然而結(jié)合現(xiàn)實情況來看事實并非如此，如問題溪流中焦點事件的觸發(fā)必然會引發(fā)政治溪流國民情緒的變化，因此可以說三條溪流之間必然是互相影響的。

二、《意見》的問題溪流分析

問題溪流是政策議程中的關(guān)鍵節(jié)點，某些關(guān)鍵社會問題往往通過數(shù)據(jù)指標、焦點事件和反饋信息等形式進入到政策制定者的視野，因此提高了進入政策議程的可能性。

（一）數(shù)據(jù)指標下客觀問題不可忽視

1.全市擁有食堂的學校數(shù)量偏少。蕪湖市教育局公布的一段數(shù)據(jù)顯示，2019年蕪湖市中小學生共計45.3萬人，中小學校共計531所，其中有食堂的學校225個，占比42%;市區(qū)有中小學校201所，有食堂的學校54個，占比27%;數(shù)據(jù)反映了食堂數(shù)量偏少是導致學生午餐問題的原因之一。此外，學校即使有食堂，還是有不少學生不在食堂就餐，學校食堂的總體就餐率約在55%。究其原因，一是由于食堂提供的餐食價格偏高而味道不足導致學生不愿意在校就餐;二是義務(wù)教育階段一些學生的家校距離較近，而高中和寄宿制學校父母陪讀現(xiàn)象普遍，因此大部分學生選擇回家就餐。

2.校外就餐安全隱患多。2019年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，蕪湖市中小學生中午就餐的形式有四種，回家就餐的學生約36萬人，占比79%;在學校食堂就餐的約5.5萬人，占比12%;在路邊小吃店就餐的以初中和高中走讀生為主，約2萬人，占比4%;在“小飯桌”就餐的多為小學生，約1.8萬人，占比4%。“小飯桌”即是一種專門為中小學生提供午餐及看管服務(wù)的托管班，作為經(jīng)濟社會發(fā)展和生活節(jié)奏加快應(yīng)運而生的產(chǎn)物，一定程度上緩解了雙職工家庭的小孩課后就餐和看管的困境，客觀上有其合理性和必要性。然而由于目前國家對“小飯桌”的管理還沒有統(tǒng)一的專門成文規(guī)定，因此部分“小飯桌”存在無證經(jīng)營、消防隱患、食品衛(wèi)生風險等問題。

（二）焦點事件引發(fā)社會廣泛關(guān)注

學生在校的飲食安全牽動著每一位家長的心，更是關(guān)系到社會誠信、穩(wěn)定的構(gòu)建。然而近幾年有關(guān)學生中午就餐的安全事故的新聞層出不窮，2015年10月某天的中午，蕪湖一家小餐館發(fā)生液化氣罐爆炸，造成17人死亡，其中14人為附近學校里前來就餐的學生;2018年，我國各地接連爆出好幾起中小學學校食堂采用過期、腐爛的食物作為學生午餐的原材料這樣的新聞，一時間引發(fā)社會熱議;蕪湖市也不例外，同年9月，蕪湖童馨幼兒園、得得貝幼兒園、明珠幼兒園先后被家長曝光存在大量食品安全問題，如食物發(fā)黑霉變、調(diào)味料過期等現(xiàn)象。類似新聞事件一經(jīng)曝光，就會引起廣大民眾熱議，引發(fā)信任危機。

（三）正面反饋信息助力議程建立

2020年7月，疫情得到緩解后，蕪湖市弋江區(qū)政府就開始積極謀劃校園午餐服務(wù)工程，并成立了工作領(lǐng)導小組，開展全區(qū)在校學生用餐需求摸底調(diào)查和分析，最終確定了合適的午餐服務(wù)配送方式。來自弋江區(qū)有關(guān)午餐改革的正面反饋信息也為《意見》的出臺起到了推動作用。

三、《意見》的政策溪流分析

政府人員、人大代表、政協(xié)委員等針對教育服務(wù)綜合改革提出自己的建議和主張，由此組成了政策溪流。

作為主要的政策議程建立者，政府部門往往會對政策議程的制定與否起到關(guān)鍵作用。2018年蕪湖幼兒園食品安全事故新聞曝光后不久，市政府召開了幼兒園食品安全工作會，根據(jù)會議要求，蕪湖市食品藥品安全委員會制定了《蕪湖市幼兒園食品安全專項整治工作方案》，對全市所有幼兒園的食品安全情況進行全面檢查，并對全市幼兒園實施后廚改造計劃，以構(gòu)建良好的食品安全環(huán)境。同年10月，蕪湖市教育局、食品藥品監(jiān)察局聯(lián)合出臺《幼兒園家長委員會視頻安全巡查制度》，進一步加強幼兒園食堂食品安全管理，規(guī)范幼兒園食堂食品安全監(jiān)管工作。2019年1月，蕪湖市教育局、發(fā)展和改革委員會等部門聯(lián)合出臺《關(guān)于進一步做好中小學生課后服務(wù)工作的實施意見》，對學校開展課后服務(wù)的原則、內(nèi)容、方式等做出了明確規(guī)定，并要求在各縣區(qū)的部分學校開展試點工作;2020年7月，蕪湖市弋江區(qū)率先謀劃校園午餐服務(wù)工程，對全區(qū)學生的用餐情況進行了摸底調(diào)查，最終確定了合適的午餐服務(wù)配送方式，并在全區(qū)中小學試行，為在全市推行“放心午餐”工程提供了參考意見。

人大代表、政協(xié)委員作為民意發(fā)言人，近幾年一直對民眾普遍反映的有關(guān)中小學生的午餐、午休以及課后管理的問題十分關(guān)注，并在人大會議、政協(xié)會議上多次建言獻策。有關(guān)教育服務(wù)改革的建議一直是蕪湖市人大會議上的熱點話題，眾多人大代表紛紛就教育服務(wù)的具體問題提出自己的建議。如2019年在蕪湖市十六屆人大二次會議上，就有人大代表提出要規(guī)范管理中小學、幼兒園的午餐工程，在市內(nèi)推進各小學校園課后延時服務(wù)落實等建議，以減輕家長的負擔，完善教育服務(wù)工作;2020年在市十六屆人大三次會議上，有人大代表提出市內(nèi)開展中小學生在校午間托管的試點活動，加強學校周邊食品安全監(jiān)管等建議。其次，政協(xié)代表也就教育改革相關(guān)問題建言資政。2019年7月，蕪湖市政協(xié)副主席陳怡組織開展《關(guān)于解決蕪湖市中小學學生午餐午休的問題》重點提案督辦，并召開座談會，家長、政協(xié)委員、提案人等就中小學學生午餐午休相關(guān)問題進行深入溝通交流。2020年在蕪湖市召開的政協(xié)十三屆三次會議上，就有政協(xié)代表提出應(yīng)加強對蕪湖市區(qū)“小飯桌”的管理，完善相關(guān)規(guī)章制度，使“小飯桌”規(guī)范運營。此外，對校園的食品安全監(jiān)督、午餐管理、學后托管管理等問題也十分關(guān)注。人大代表、政協(xié)委員們提出的各種思想在政策原湯里上下沉浮，而能夠滿足“技術(shù)可行性”“價值可接受性”“預算可滿足性”等標準的思想更可能被政策制定者所考慮。

四、《意見》的政治溪流分析

政治溪流是政治力量的集合，國民情緒、掌權(quán)者的執(zhí)政理念、政府人員變更等政治因素構(gòu)成了政治溪流。同時政策之窗開啟的很大一部分原因也是由于政治溪流發(fā)生了變化。

（一）國民情緒

國民情緒即在一個國家或地區(qū)里有大多數(shù)人正沿著一些共同的路線思考、對某件事持相同或類似的想法或擁有共同的訴求等等，國民情緒并非是穩(wěn)定不變的，它往往會因某些新聞事件、政府的政策變化等而發(fā)生變化，并且在互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的今天，國民情緒也更容易受到社交媒體的影響。因此，政策制定者對國民情緒的識別能力影響著政策議程建立過程。2018年蕪湖市三家幼兒園食堂相繼被曝光存在食品安全問題時，新浪微博平臺上的相關(guān)話題就超過了10個，總閱讀量近2億，引發(fā)廣大網(wǎng)友的密切關(guān)注和強烈譴責。此外，近幾年就不斷有市民通過各種渠道向政府反饋孩子午餐、午休問題。另外，在2019年底，蕪湖市政府通過“今日蕪湖”APP、政府官方網(wǎng)站等渠道向公民征集工作建議時，就有不少網(wǎng)友表示由于夫妻雙方都有自己的工作，孩子的上下學接送、午餐午休問題成為困擾家長的難題，希望政府重視關(guān)注并解決孩子的午餐、午休問題。

（二）黨和政府的執(zhí)政理念

百年大計，教育為本。黨和政府高度重視教育事業(yè)，并從財政上給予了大力支持，“十三五”期間，黨中央、國務(wù)院明確提出要保證國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例一般不低于4%。2019年，國家財政性教育經(jīng)費支出首次突破4萬億元，年均增長8.2%;占GDP比例為4.04%。2018年9月，全國教育大會上，李克強總理強調(diào)“要深化教育領(lǐng)域‘放管服’改革，充分釋放教育事業(yè)發(fā)展生機活力”。因此優(yōu)化教育服務(wù)，為學生營造良好安全的學習環(huán)境，緩解家長接送孩子壓力，辦人民滿意的教育。因此教育服務(wù)綜合改革符合黨和政府的執(zhí)政理念，符合我國教育事業(yè)的發(fā)展方向。

五、三流匯合，“政策之窗”開啟

三條溪流只有當某個關(guān)鍵時機出現(xiàn)，并在政策企業(yè)家的努力下匯合到一起，這時“政策之窗”開啟。政策之窗之所以會打開，主要源于以下幾個方面。

1.黨中央和政府的執(zhí)政理念的支持。近幾年有關(guān)中小學生的教育服務(wù)問題，一直是家長們關(guān)注的熱點話題，黨中央和政府也在不斷做出回應(yīng)。2017年，教育部發(fā)布的《關(guān)于做好中小學生課后服務(wù)工作的指導意見》對中小學生課后托管指明了改革方向;2019年4月教育部、國家市場監(jiān)督總局、國家衛(wèi)生健康委員會等部門制定的《學校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》發(fā)布實施，該規(guī)定要求切實加強對學校食品安全監(jiān)管，保障在校就餐師生的食品安全。可見黨中央和政府重視基礎(chǔ)教育和教育服務(wù)改革，相關(guān)制度規(guī)定的實施為蕪湖市開展全面教育服務(wù)綜合改革提供了良好的生態(tài)環(huán)境。

2.企業(yè)家努力進行政策推動。近幾年來，人大代表及政協(xié)委員們多次在市人大會議以及政協(xié)會議上對教育服務(wù)改革建言獻策，在報紙、電視等媒體上發(fā)表自己的觀點，獲得民眾的支持，以引起政策制定者們的關(guān)注和重視。此外，一些社交平臺的意見領(lǐng)袖或稱“大V”也充當了政策企業(yè)家的作用，他們在社交平臺上發(fā)表自己的觀點看法，獲得大多網(wǎng)民的點贊、支持，帶動社會輿論，也會引起政策制定者的關(guān)注，從而推動“政策之窗”的開啟。

各方力量的推動最終促成了三條溪流匯合在一起，“政策之窗”順利開啟，《意見》這項政策也得以出臺。

六、總結(jié)與思考

多源流理論框架對分析我國地方政府政策議程建立過程具有較好的適用性。然而通過基于該理論的分析發(fā)現(xiàn)，在我國的政策議程建立過程中，問題、政策、政治這三條溪流并非相互獨立且平等的。相反，它們相互影響，且多由政治溪流占據(jù)了主導位置，政治溪流中的構(gòu)成因素往往也是促成政策議程建立的主要原因。同時，多源流理論事實上也忽略了社會文化背景、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素對政策制定過程的影響。

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