公辦中小學臨聘教師問題治理研究

摘? ? ? 要 田野調研及政策分析發現，各地公辦中小學校使用臨聘教師的原因既有共性，又表現出一定的區域和城鄉差異;盡管總體資質不低于正式教師，工作任務等同于正式教師，但因同工不同酬、流動更頻繁、缺少專業發展資源和機會，臨聘教師的工作積極性和責任心普遍低下，極易引發中小學內部的復雜勞動矛盾，甚至影響地方政府的公信力。應基于臨聘教師常態存在的必要性和管理的科學性，盡快制定省級公辦中小學臨聘教師管理辦法，用以規范約束臨聘教師的管理和使用。同時，最大可能盤活編制內的存量師資，盡量減少臨時師資缺口。對于通過盤活存量師資不能補充的臨時師資缺口，建議在確保臨聘教師的權益和有序退出的前提下，建立縣級臨聘教師管理服務中心，逐步實現臨聘教師的統管共享。

關 鍵 詞 公辦中小學 臨聘教師 問題治理

引用格式 孫來勤.公辦中小學臨聘教師問題治研究[J].教學與管理，2022（07）：12-16.

本研究基于山東、江蘇、吉林、黑龍江、青海、河南6省18縣（市、區）的調研，結合對海南、廣東、廣西、湖南、云南、四川、福建、北京、江西9省（自治區、直轄市）19縣（市、區）已公開的官方臨聘教師管理政策或招考政策的分析，對公辦中小學臨聘教師的隊伍現狀、使用過程中的問題表現、問題成因和治理策略，加以分析探究。

一、公辦中小學臨聘教師的使用現狀

1.臨聘教師的主要類型和分布情況

（1）臨聘教師的類型和區域分布

公辦中小學臨聘教師主要包括勞動合同型、政府購買服務型和勞務派遣型三類，在山東的某些地方，還存在一定數量的“志愿服務型”臨聘教師，當地政府出臺了專門政策，要求“采取志愿服務的方式解決教師編制不足問題”[1]。①勞動合同型，這是公辦中小學臨聘教師數量最大的類型，普遍存在于各地城鄉的公辦中小學。合同甲方主要為公辦中小學校，其次為縣（區）教育局（如廣東新興縣、海南三亞市天涯區），少數地方為鄉鎮或街道辦事處的教育管理部門（如東莞沙田鎮教體文局、北京房山區燕山教育委員會）。②政府購買服務型，該類型主要分布在政府購買公共服務行為較為成熟的東部沿海地區，其購買主體主要為公辦中小學校，其次為縣（區）教育局。承接主體多為學歷達標、教師資質完備、學科專業對口的自然人。只有少數地方要求承接主體為第三方人力資源服務機構，如深圳市頒布了《深圳市公辦中小學購買教育服務實施辦法》，要求承接主體必須為資質達標的第三方人力資源公司[2]，青島市印發《青島市公辦中小學校臨聘教師管理辦法》，確定了首批入庫的14家第三方教育人力資源服務機構[3]。③勞務派遣型，該類型臨聘教師主要分布在勞務派遣活動較為頻發的城鎮地區，或個別農村地區的公辦中小學。此類臨聘教師需跟勞務派遣公司簽訂勞務合同，被分配到有需求的公辦中小學后，再跟學校簽訂用工協議。如三亞市海棠區委托三亞惠民人力資源公司、東莞市南城街道委托南城實業投資集團有限公司、濰坊市寒亭區委托濰坊德信勞務派遣公司，開展各自的臨聘教師招考、使用和管理業務。

（2）臨聘教師的城鄉和年級分布

就城鄉分布而言，臨聘教師主要集中在隨遷生源較多的城鎮學校、班額較大的城市學校和農村小規模學校（教學點）。調研發現，煙臺、青島、深圳、東莞、北海市等隨遷生源較多地區的城鎮公辦中小學均在不同程度地使用臨聘教師，甚至發布了2020年的臨聘教師招考公告;四川雙流中學、哈爾濱工農小學、東北師大附小等省城較大規模的公辦學校正在使用臨聘教師，以東北師大附小為例，受正式教師“產假式缺崗”影響，除使用臨聘教師外，該校還考慮通過建立“臨聘教師儲備庫”[4];在四川康定市、云南寧蒗縣、廣西巴馬縣等集中連片貧困地區和三州三區的不少農村小規模學校，臨聘教師約占到了當地教師總數的四分之一。就同一所公辦中小學的不同年級而言，臨聘教師主要集中在考試競爭和學業壓力較小的低年級，如小學的一、二年級和初中的一年級。

2.臨聘教師總體專業素養及教學能力情況

（1）臨聘教師總體學歷達標、資質完備

各地在公辦中小學臨聘教師的招聘過程中均發布了招聘或招考公告，基本做到了程序規范、擇優錄取。調研發現，臨聘教師的總體資質和入職條件不低于正式教師，一般需具備以下條件：當地戶籍、身體健康、未受過黨政紀處分和刑事處罰、無信用瑕疵;年齡一般不超過35周歲，全日制普通高校畢業，普通話達標;小學臨聘教師需具有大專及以上學歷，中學臨聘教師需具有本科及以上學歷;專業對口，擁有教師資格證書。為吸引報考者去偏遠貧困地區任教，個別地方適當降低了學歷標準，如大專畢業、在當地公辦中學工作三年以上者，或大專畢業、屬于緊缺學科者，均可報考中學臨聘教師崗位。為招聘到更多臨聘教師，有些地方還臨時聘用了一批身體狀況允許的退休教師（如潮州市潮安區、廣西巴馬縣）。

（2）臨聘教師工作能力不低于正式教師

通過對各地招聘或招考公告的分析，以及對同一所學校不同類型教師工作能力的調查發現，臨聘教師多為22-30歲的本地青年教師，相較于通過特崗教師支持計劃、地方公性費師范生政策、年度招考獲得了中小學事業編制的年青正式教師，臨聘教師同樣總體學歷達標、專業對口，且接受過嚴格規范的教學實習。在既定的學校管理體制機制架構下，臨聘教師的工作能力并不低于年青的正式教師，甚至在一定程度上超過了第一學歷偏低、教育教學理念相對落后的老年正式教師。

3.臨聘教師的用因呈現區域城鄉差別

從區域和城鄉的視角審視，各地使用臨聘教師的原因呈現出明顯的區域和城鄉差異。

（1）東部大中城市主要因為隨遷生源而使用臨聘教師

這種情況在外來務工、經商人員集中的東部沿海地區的大中城市尤為突出（如青島市、煙臺市、深圳市、廣州市、東莞市）。為應對外來務工、經商人員隨遷學齡子女就讀學位的增加，為克服其無序流動造成的師資增減困境，東部沿海區的大中城市多在公辦中小學招聘使用一定數量的臨聘教師。gzslib202204011429

（2）中小城鎮學校主要因為減小班額而使用臨聘教師

受農村學校布局調整和農村學齡人口向城鎮快速流動的影響，各地城鎮中小學的班額在急劇增加。各地主要采取新建、改擴建學校的做法，用以增加學位。由于學校工作安排以“學年”為時間單位，而正式教師招考工作以“年”為時間單位，這種“錯位”造成了學校工作安排滯后于編制管理、人社和財政部門的工作安排，導致不少因“減小班額、增加學位”而有教師增加需求的學校在第二學期無新招正式教師可用，多通過臨聘教師來填補師資缺口。受縣級財政困難和新招正式教師主要向農村學校傾斜的影響，近年來城鎮中小學臨聘教師的數量呈現上升之勢。以山東省為例，相對貧困落后的魯南、魯西南、魯西等地的某些脫貧任務較重縣而言，因為地方財政難以支撐新增學位和教師編制所需經費，為迎接嚴控大班額檢查，多在城鎮學校使用臨聘教師。

（3）西部農村主要因為開齊開全課程而使用臨聘教師

這種情況主要出現在西部農村地區的中小學，尤其是在西部集中連片貧困地區的小規模學校（教學點），如廣西巴馬縣、云南寧蒗縣和四川康定市等地。此類地區多為少數民族聚居區，由于歷史、現實、民族、氣候和學校地理分布的原因，當地正式師資和近年來通過各種方式補充進來的外來正式師資的流出流失現象較為嚴重。同時，這些地區又是義務教育階段“控輟保學”和均衡發展任務最為嚴峻的地區，為推動“控輟保學”工作開展，上述地區依舊保留了大量的小規模學校和教學點。為迎接義務教育均衡發展的國家級驗收評估，當地農村中小學正通過使用臨聘教師的方式，以確保小規模學校和教學點能開齊、開全、開足國標課程。

二、公辦中小學臨聘教師的問題與原因

1.公辦中小學臨聘教師存在的主要問題

（1）同工不同酬現象造成工作積極性不足

除海口市、中山市、濰坊市奎文區、徐州市經開區等少數地方明文規定臨聘教師與正式教師同工同酬外，大多數地方臨聘教師的薪酬待遇遠低于正式教師。同時，絕大多數臨聘教師不能享受編制身份帶來的評職晉級、評優樹先、年度精神文明獎、工會福利等“隱性”編制福利。但是，臨聘教師的資質和入職條件并不低于正式教師，工作任務、日常管理、績效考核卻完全等同于正式教師。因此，各地普遍違反了《勞動法》《勞動合同法》有關同工同酬的規定，臨聘教師普遍產生強烈的不公平感，導致其職業倦怠現象嚴重，工作積極性低下。

（2）流動頻繁造成組織認同感和責任心低下

目前，《勞動法》《勞動合同法》對“臨時性工作”并無期限規定，雖然各地宣稱依據《勞動法》《勞動合同法》跟臨聘教師簽訂了“勞動合同”，但對單次合同期限的設定，主要參照了《勞務派遣暫行規定》有關“臨時性工作是指存續時間不超過6個月的工作”的規定。為規避《勞動合同法》有關“兩次固定期限合同后再續簽時，應簽訂無固定期限合同”的規定，臨聘教師的單次合同期限多為一學期，只有少數優秀者才能獲得同一學校的二次續簽機會。以上做法導致臨聘教師對就職學校的組織認同感和工作成就感低下，工作責任心不強。更嚴重的是，造成中小學生疲于適應不同性別、年齡、工作經歷和教學風格的臨聘教師，極不利于良好穩定師生關系的形成。

（3）缺少職內培訓且專業發展難以保障

近年來，教育部制定了多項文件，要求公辦中小學教師的培訓費用不低于學校公用經費的5%，各地教育管理部門和財政部門在劃撥公用經費時，要考慮到學校規模和學校運營實際。但對河南、吉林、黑龍江多地的調研發現，各地主要依據在校生的數量為中小學劃撥公用經費。2018年教育部對全國義務教育均衡發展情況開展了督導，發現不少地方沒有安排足夠的教師培訓專項經費，沒有落實公用經費5%的培訓經費[5]。以上做法導致公辦中小學的教師培訓費用普遍不足，有限的費用只能優先用于主科正式教師和中層以上領導。同時，各地臨聘合同對培訓主體、培訓經費來源、培訓次數和時長等缺少明文規定，導致臨聘教師難以獲得跟正式教師一樣的專業發展資源和機會。當臨聘教師要求獲得跟正式教師一樣的培訓資源和機會時，教育管理部門、學校、勞務派遣公司或第三機構往往在培訓責任和費用的分擔上相互推諉。

（4）聘用合同雜亂極易引發勞動糾紛

就臨聘合同的性質而言，既有公辦中小學跟臨聘教師簽訂的普通“勞動合同”，又有公辦中小學跟“自然人”身份的臨聘教師簽訂的“政府購買服務合同”，還有勞務派遣公司跟教育局或公辦中小學簽訂用工協議后，再跟臨聘教師簽訂的“勞務合同”。以上做法造成教育局、中小學、勞務派遣公司或第三方合作機構對臨聘教師的多頭監督管理，導致各方的責權利關系重疊交叉，難以清晰理順。同時，跟臨聘教師簽訂“勞務合同”卻讓其從事教學工作的做法，違背了《勞務派遣暫行規定》關于“被派遣勞動者只能在非主營輔助性崗位上工作”的規定;把“自然人”身份屬性的臨聘教師當做政府購買服務承接主體的做法，違背了《政府購買服務管理辦法（暫行）》關于承接主體只能是“在登記管理部門登記的社會組織、公益二類事業單位或企業”的規定。當發生勞動權益糾紛時，臨聘教師的訴求既難適用于《勞動法》《勞動合同法》，又難適用于《勞務派遣暫行規定》《政府購買服務管理辦法（暫行）》，極易在教育系統內引發復雜的勞動糾紛。

2.公辦中小學臨聘教師問題的原因分析

（1）曲解“擴編紅線”政策精神，有缺不補

黨的十八大及十二屆全國人大一次會議以來，黨和國家針對地方政府機構龐大、工作效率低下、冗員充斥、吃飯財政嚴重等問題，明確要求在本屆中央政府任職內，地方政府必須“嚴控機構編制總量、確保財政供養人員只減不增”。自此，“財政供養人只減不增”這一剛性政策精神成了地方政府繼續強化編制改革、嚴禁財政供養人數量無序擴張的“擴編紅線”。該要求實施以來，地方政府在創新編制配置方式、盤活存量編制人員等方面，取得一定的成績，一定程度上均衡科學地配置了政府履職所需的編制內人力資源。但該剛性要求的雙刃劍效應同樣明顯，不少偏遠縣（區）政府為掩蓋編制改革工作中的弊端，減少地方財政的工資性支出，已經把“財政供養人只減不增”政策精神曲解為有缺不補的權威政策借口，長期堂而皇之地低薪使用臨聘教師。gzslib202204011429

（2）縣級政府教育財力不足，空編難補

《2019年全國義務教育均衡發展督導評估工作報告》顯示，受經濟下行影響，不少地方2018年的教育經費下滑，一般公共預算教育經費增長幅度低于財政經常性收入增長幅度。不少縣區的教育費附加管理不規范，征收數與教育部門實際使用數差距較大，未建立教育行政部門統籌管理教育費附加的機制，財政部門未將教育費附加及時告知并足額撥付給教育行政部門[6]，導致不少縣區的教育財力不足，難以通過正式教師年度招考的方式填補中小學教師編制空缺。

（3）編制管理工作不規范，崗編分離問題嚴重

2018年1月，中共中央、國務院發布了《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，嚴禁擠挪教師編制，嚴禁非教學單位與學校混編混崗，嚴禁長期借調教師，要求各地嚴查教師吃空餉問題，著力解決教師“崗編分離”問題[7]。三年多以來，以上亂象尚未較好解決。以魯西南某縣為例，截止到2018年底，該縣在校生14余萬人，在編教職工6912人[8]，生師比率總體符合國家對應的標準。但15個鎮級教育管理辦公室依舊與學校混編混崗，教育局依舊長期借調教師，在編教師從事非教學工作的現象突出，違規審批在編教師長期病假的現象突出，違規辦理在編教師停薪留職和離崗創業的現象突出。同時，還有相當數量的在編教師在民辦學校和高考補習學校“支教”。據不完全統計，目前該縣“崗編分離”教師約380余人。

（4）權威管理辦法缺位，“招管用”缺少規范監督

目前，《教師法》《勞動合同法》尚未為公辦中小學臨聘教師的身份性質、責權利、合同性質、合同內容做任何權威規定。雖然中央編辦、教育部、財政部《關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》[9]中共中央、國務院《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》對臨時師資缺口的填補和臨聘教師問題的治理做了原則性、指導性的要求，但目前依舊缺乏權威的全國性或全省性《公辦中小學臨聘教師管理辦法》。調研發現，除海口、廊坊、青島、湛江等地制定了市級臨聘教師管理辦法，湖北通城縣、長沙岳麓區、江西玉山縣等地制定了縣級臨聘教師管理辦法外，絕大部分地方對臨聘教師的“招用管”缺乏權威統一的規范約束，各地對臨聘教師的“招用管”極其隨意，其政策制定缺少人社部門、財政部門、公辦中小學、臨聘教師等多元利益群體的參與，其政策實施缺少紀檢機關的有效監督，其政策內容的科學性不足。如北京房山區燕山辦事處和東莞南城街道的政策未規定合同期限，江蘇昆山花橋經濟開區的政策甚至沒規定薪酬數量及發放方式。

三、公辦中小學臨聘教師問題的治理思路

我國在實施“代課教師清退政策”后，并未同步培育起常態的臨時替代師資隊伍，更未建構起權威科學的臨時替代師資隊伍管理辦法，這是當前我國公辦中小學教師隊伍建設的一大機制性缺陷，是造成各地公辦中小學臨聘教師管理使用過程中問題頻發的最根本動因。當前，各地公辦中小學臨聘教師問題看似均指向“教師編制”，但問題的實質并不在于“教師編制不能增加”，而在于各地沒有科學合理、彈性統籌、規劃落實教師編制，在于對臨聘教師問題缺乏科學、客觀的認識，在于對臨聘教師隊伍缺乏科學、規范、人文的管理。同時，本屆中央政府所剛性要求的“財政供養人員只減不增”并非嚴禁各地增加教師編制，而是督促各地嚴控機構編制總量，杜絕隨意增加編制，減少工資性財政支出。因此，該剛性要求不應成為各地有教師編制增加需求卻“有編不補”的借口，更不應成為某些地方掩蓋教師編制管理工作滯后且混亂的幌子。基于以上判斷，建議基于以下對策思路開展公辦中小學臨聘教師問題的治理。

1.制定權威管理辦法，規范約束“招管用”

就公共政策制定而言，參與主體的多元性、法理依據的充分性、政策知識的科學性是其最基本的原則[10]。但各地臨聘教師的招聘工作普遍面臨政策參與主體單一、法理依據不當、政策內容科學性不佳等問題。建議由省（自治區、直轄市）的教育行政管理部門牽頭，會同省人社、財政、紀檢等部門及教育管理專家，開展省級臨時聘用教師“招管用”現狀調研，摸清臨時聘用教師的供求現狀、工作生活現狀及管理使用過程中的主要問題。同時，基于科學預測、數量嚴控、程序規范、公開公正、擇優選聘、合同管理、確保權益、有效退出等原則，制定省級《公辦中小學臨時聘用教師管理辦法》，作為本省（自治區、直轄市）臨時聘用教師管理的教育行政法規，以及指導、規范、約束縣（市、區）臨時聘用教師管理使用工作的權威依據。

2.強化編制管理和教育督查，盤活存量師資填補臨時缺口

對不少地區而言，公辦中小學臨聘教師問題的背后往往是教師編制管理混亂，崗編分離問題突出，且不能充分盤活編制內的存量師資。建議地方政府繼續強化對公辦中小學教師編制督查工作，規范編制管理，嚴控崗編分離;建議省級教育督導機構繼續開展省域內公辦中小學教師“崗編分離”問題專項督查，重點督查各地擠占、挪用和截留中小學教編制問題、有編不補問題、混編混崗問題和吃空餉問題，對違反編制管理規定的單位和責任人應依法依規嚴肅處理;建議各地繼續創新教師編制配置機制，建立教師編制動態調整機制，加強學校間編制的調配力度，采取按班師比核定編制和設立臨時周轉編制等措施，盡可能減少臨時聘用教師缺口的出現。對于確實難以有效填補的師資缺口，建議利用績效杠桿，鼓勵身體狀況允許的中青年教師、學校領導和黨員教師超工作量上課，最大可能利用編制內存量師資加以填補。

3.建立臨聘教師管理服務中心，實現區域內統管共享

對于難以通過調劑編制和盤活存量師資來填補的臨時師資缺口，建議基于人力資源共享服務的理念，由縣（市、區）教育管理部門牽頭，會同財政、人社和紀檢部門，建立縣級臨聘教師管理服務中心。鼓勵擁有教師資格證的公益人士、培訓機構教師、身體允許的退休教師加入臨時師資庫。同時，通過臨時聘用教師供求信息平臺建設、薪酬福利保障機制建設、注冊-申請-甄選-配置機制建設、監督-管理-考評機制建設，建構縣級臨時師資綜合管理服務體系，實現區域內臨時聘用教師統管共享。目前，英國建構“代課教師資源庫”的做法、我國臺灣地區建構“國中小代課、代理教師人才庫平臺”的做法[11]、福州市教育局設立并上線運行《福州市臨聘教師供求信息系統》的做法[12]，值得各地參考借鑒。gzslib202204011429

4.規范勞動合同，維護勞動權益

早在2002年7月，人事部曾發布過《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》，要求事業單位可根據崗位性質和工作內容，在協商一致的基礎上，與受聘人簽訂短期、中長期和以完成一定工作為期限的合同[13]。基于“以完成一定工作任務為期限勞動合同”具有“不受簽訂次數限制、解除容易、利于用工單位成本最小化”的特征[14]，鑒于公辦中小學無獨立經費支配權、無獨立人事調配權、不具備實踐意義上的完全法人地位等現狀[15]，建議縣（區）教育管理部門作為合同甲方，跟臨時聘用教師簽訂“以完成一定工作任務為期限勞動用工合同”;建議參照《企業職工患病或非因工負傷醫療期的規定》《女職工勞動保護特別規定》中有關病、產、婚假時限的規定，把“臨聘時間”界定“3個月至6個月”，臨聘教師的工資待遇參照當年新入職正式教師的標準發放，在合同有效期內，享有跟正式教師同樣的培訓資源和機會。同時，在有效溝通的基礎上，規劃目前存量臨時聘用教師的退出路徑，要么給予合理補償，鼓勵其自愿退出;要么在正式教師招考時，優先招考優秀臨時聘用教師。

參考文獻

[1]嘉祥縣人民政府.嘉祥縣教育高質量發展三年行動計劃（2019—2021年）[EB/OL].http：//www.jiaxiang.gov.cn/art/2019/9/6/art_2576

2_2409128.html，2019-09-06.

[2]深圳教育局：今后公辦中小學不得新聘臨聘教師[EB/OL].http：//news.cctv.com/2016/07/29/ARTIPKBg2JweEM35k20gZcun160729.

shtml，2016-07-29.

[3] 青島市教育局.青島市公辦中小學校臨聘教師管理辦法[EB/OL].

http：//www.qingdao.gov.cn/n172/n24624151/n24625415/n24625429/

n24625443/190625083509382501.html，2019-06-25.

[4] 王小野.建議建立“臨聘教師人才儲備庫”[J].吉林人大，2017（01）：23.

[5]教育部.介紹2018年全國義務教育均衡發展督導評估有關情況[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/fbh/live/2019/50415/twwd/201903

/t20190326_375413.html，2019-03-26.

[6]教育部.2019年全國義務教育均衡發展督導評估工作報告[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/fbh/live/2020/51997/sfcl/202005/t

20200519_456057.html，2020-05-19.

[7]新華社.中共中央、國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2018-01/31/content_52

62659.htm，2018-01-31.

[8]嘉祥縣統計局.嘉祥縣2018年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].http：//www.jiaxiang.govcn/art/2019/3/27/art_25771_145855

5.html，2019-03-27.

[9] 中央編辦、教育部、財政部.關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/s78/A10/tongzhi/201412/t2

0141209_181014.html.

[10] 羅峰.公共政策[M].上海：上海人民出版社，2014：05-08.

[11] 孫來勤.發達國家或地區代課教師現象研究——以美國、英國、日本和中國臺灣地區為例[J].教師教育研究，2016（03）：122-128.

[12] 福州市教育局.關于啟用《福州市臨聘教師供求信息系統》的通知[EB/OL].http：//www.fjjszk.org/news_show.aspxid=13966，2017-08

-24.

[13] 人事部.關于在事業單位試行人員聘用制度的意見[EB/OL].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61651.html，2002

-07-06.

[14] 蔣月.以完成一定工作任務為期限的勞動合同之探析[J].法治研究，2011（09）：25-30.

[15] 彭虹斌.作為政府下屬機構的公立中小學法律地位研究[J].中國教育法制評論，2014（00）：163-170.