國土空間規劃視角下的國土整治潛力評價與分區研究
——以南靖縣為例

魏文佳 李 曉 霍泳鏵

(1.平潭綜合實驗區自然資源服務中心，福建 福州 350400;2.福建師范大學地理研究所，福建 福州 350007;3.福建師范大學地理科學學院，福建 福州 350007)

1 概述

當前，我國國土資源供給短缺與“三生”空間(生產空間、生活空間和生態空間)需求不平衡，國土空間開發利用低效、不充分等問題，已成為我國生態文明建設邁入新時代、開啟新征程面臨的主要矛盾[1]。國土綜合整治作為踐行“山水林田湖草是一個生命共同體”理念，推進美麗國土建設的抓手，對保障糧食安全、統籌城鄉發展和補齊生態空間治理短板等意義十分重大[2]。《全國國土規劃綱要(2016—2030 年)》提出要實施綜合整治重大工程，修復國土功能，增強國土開發利用與資源環境承載能力之間的匹配程度，提高國土開發利用的效率和質量。與此對應的省、地(市)、縣(鄉)各級國土空間規劃也將國土綜合整治作為其重要組成部分，指導自然資源空間治理能力不斷提升。因此，研究國土整治具有較強的現實意義。

縱觀國土整治的研究進展，國土整治潛力的內涵、研究內容與研究方法不斷豐富，國土整治的內涵從通過農用地整理以增加耕地的潛力到內容豐富、模式多樣、目標多元、手段綜合的全域國土綜合整治潛力，研究內容從工程技術改進、重點區域劃定到整治成效評價等[3-12]。數字信息技術的發展為數學模型、GIS在國土整治潛力中的應用提供了更有力的技術支撐和更廣闊的研究空間。但是，相關研究多集中于單一要素的潛力測算，缺乏覆蓋國土整治相關要素的綜合潛力測算研究。本研究擬基于國土整治各要素潛力測算結果，對比分析各要素潛力規模與空間特征，并嘗試對國土整治的重點區域和整治重點進行分類分區，將對國土空間規劃編制與應用提供科學支撐與技術參考。

2 研究框架與研究方法

2.1 研究框架

國土整治主要涉及農用地整治、建設用地整治與未利用地開發等。根據自然資源部要求，將高標準農田建設作為補充耕地的主要途徑，嚴格控制成片未利用地開發，結合南靖縣實際，本研究主要關注農用地整治與建設用地整治。其中農用地整治主要包括高標準基本農田建設和后備耕地資源開發，建設用地整治主要包括農村建設用地整治和城鎮低效用地開發。本研究從高標準基本農田建設、宜耕后備土地資源開發、農村建設用地整治和城鎮低效用地開發四個方面，以鄉鎮為評價單元，對四類整治潛力分別進行測算，再將四類整治潛力絕對值標準化后相加，形成區域國土整治綜合潛力；利用GIS對其進行分類，結合對區域實際情況的調研成果，從而得出國土整治重點區域和整治重點。

圖1 研究框架

2.1.1 高標準基本農田建設潛力

高標準基本農田建設是土地整治的核心工作。高標準基本農田應是集中連片、設施配套、高產穩產、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的基本農田。針對南靖縣實際情況，選擇坡度較低且集中連片，水源有保障且適合機械化耕作的現狀耕地[13]，同時根據《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南(試行)》將種植業適宜性評價與生態保護重要性評價納入評價體系，從而甄選出適宜種植且生態保護重要性相對較低的區域，結合耕地系數，作為高標準基本農田建設潛力和重點區域。

2.1.2 宜耕后備土地資源開發潛力

宜耕后備土地資源開發是指對宜耕后備土地資源采取整治措施，增加耕地面積，改善生態環境為主要目的的活動。宜耕后備土地資源主要針對坡度較低且集中連片的其它草地和裸土地。開發過程應把握“生態優先”原則，建立針對性強、限制性高、生態干擾低的指標體系進行評價。地形是制約資源開發的重要因素之一，坡度較大的區域不僅開發成本高，還易造成水土流失甚至引發地質災害，在考慮宜耕后備土地資源開發潛力中，應將地形因子作為甄別要素，選擇坡度較低，地勢相對平緩的區域作為評價因子。土層厚度影響土壤保肥保水能力，進而影響耕地質量。評價土層厚度的指標主要有耕作層厚度與有效土壤厚度，本研究選擇有效土壤厚度，即具有肥力特征的土壤腐殖質層或耕作層厚度，有效土壤厚度越高，其土壤肥力越好，適宜種植的作物類型越豐富。結合南方土壤性質與耕作類型，一般認為有效土壤厚度大于50 cm即為良好。土壤質地主要評價土壤顆粒組成的比例，分為砂土、壤土和粘土三大類。質地越粘，保水保肥能力越強，反之則肥力越差。與高標準基本農田建設潛力類似，將種植業適宜性評價與生態保護重要性評價納入評價體系，從而甄選出適宜種植且生態保護重要性相對較低的區域。

2.1.3 農村建設用地整治潛力

農村建設用地整治是盤活農村閑置資源，實現農村土地集約化利用，促進鄉村振興的重要途徑。農村建設用地整治潛力分為理論潛力和現實潛力。本研究采用基于人均建設用地標準的靜態理論潛力計算方法[14]。測算方法為：

S=S0-Si×P0

式中，S為潛力規模，S0為現狀農村建設用地面積，Si為達到合理集約利用水平時人均農村建設用地面積，P0為現狀農村人口規模。

2.1.4 城鎮低效用地開發潛力

城鎮低效用地主要包括建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮存量建設用地。具體包括國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業用地；不符合安全生產和環保要求的用地；“退二進三”產業用地；布局散亂、設施落后，規劃確定改造的老城區、城中村、棚戶區、老工業區等。結合南靖縣實際情況，其城鎮低效用地主要包括舊城鎮和低效工業用地等類型。

舊城鎮：舊城鎮主要包括老舊小區和城中村兩種類型。其中老舊小區主要包括2000年前建成、主體結構安全、公共基礎設施缺失影響居民基本生活、居民改造意愿強烈的城市、縣城(城關鎮)老舊住宅小區及2010年前建成的部分基礎設施不完善的小區、街區和片區。城中村主要發生在城市空間擴展過程中形成的城市包圍農村、城鄉混雜的二元城市景觀和空間結構。在空間上表現為城市或城鎮建成區范圍內存在的村莊用地。考慮到南靖城鎮集中區發展的進度，因此本研究主要關注鎮區范圍路網框架以內的農村宅基地。

低效工業用地：低效工業用地主要指在城市范圍內，處于閑置、遺棄狀態，或已利用但效率低下，不適宜區域發展，環保和能耗不符合要求，價值和功能未完全顯化且具有再開發利用潛力的工業用地[15]。南靖縣工業用地主要集中于南靖高新園工業園區和豐田鎮工業園區。因此，低效工業用地的識別方式主要為判斷南靖高新園工業園區和豐田鎮工業園區是否屬于低效工業用地。評價工業用地效率的方法較多[16-17]，本研究選擇工業用地固定資產投入強度、工業用地地均稅收和產出強度等三項指標的相對水平進行分析。

2.2 研究方法

本研究以鄉鎮為研究單元，采用GIS空間分析，結合實地調查、數據計算與比較法將各潛力識別要素進行逐個分析后，按各潛力類型和指標方向進行空間疊加。將空間分析結果按各潛力類型的數值進行自然斷裂法(natural break)分類，得出各類型整治潛力的重點區域，詳見表1。

表1 綜合整治潛力類型、識別要素及研究方法

3 研究區域與數據來源

3.1 研究區域概況

南靖縣地處福建省漳州市西北部，九龍江西溪上游，東鄰華安縣，西接永定縣，南交平和縣，北與龍巖市、漳平市接壤，東南與薌城區、龍海市毗鄰，國土總面積1962.02km2。全縣轄11個鎮，1個省級高科技工業園區。區位條件優越，縣城距漳州市區30多km、距漳州港60多km、距廈門港90多km、距廈門國際機場94km。

圖2 南靖縣區位圖

南靖縣地處博平嶺的東南坡，博平嶺三列支脈和船場溪、龍山溪、永豐溪三條河流呈川字形貫穿全境。丘陵山地為主，光、熱、水條件優越。河流屬九龍江西溪水系，主要河流有船場溪、龍山溪、永豐溪等，總長1066km，環境質量總體優良，具備承載人口集中分布和產業集聚發展的環境容量。全縣農業優勢明顯，民營經濟發達。2019年，全縣地區生產總值374.84億元，是蘭花、金線蓮、香蕉、麻竹、蘆柑五個“中國之鄉”，民營企業產值占全縣比重達85%以上。2019 年，常住人口總數35.34萬人，常住人口城鎮化率為54.5%。豐富的自然資源稟賦，優越的生態環境條件，是踐行“綠山青山就是金山銀山”的先行區，對于探索生態優先的國土整治體系具有一定的典型性。

3.2 數據來源與處理

本研究數據主要基于南靖縣2019年土地利用現狀，結合南靖縣資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價成果，地形數據主要來自于DEM，土壤數據來自于土壤調查與土壤環境監測數據，水源保障及機械化耕作程度和老舊小區的劃定主要來自實地調查，達到合理集約利用水平時人均農村建設用地面積主要參考《福建省村莊規劃編制指南》，工業用地固定資產投入強度、工業用地地均稅收收入及工業用地產出強度數據來自實地調查。

4 研究結果與分析

4.1 高標準基本農田建設潛力

測算結果顯示，南靖縣高標準農田建設適宜區域面積11896.60公頃。高潛力區主要位于靖城鎮、書洋鎮、龍山鎮、南坑鎮和山城鎮，較高潛力區主要位于金山鎮和和溪鎮。高潛力區和較高潛力區高標準農田建設潛力總規模為10090.4公頃，占全縣高標準農田建設潛力總規模的84.82%。潛力較低的主要集中在奎洋鎮、豐田鎮和船場鎮，高標準農田建設潛力總規模為1193.6公頃，僅占全縣高標準農田建設潛力總規模的10.03%。

4.2 宜耕后備土地資源開發潛力

南靖縣宜耕后備土地資源開發潛力規模為502.68公頃。高潛力區主要位于書洋鎮、靖城鎮和山城鎮，書洋鎮潛力最高，開發潛力為196.66公頃；較高潛力區主要位于龍山鎮、豐田鎮和金山鎮。高潛力區和較高潛力區宜耕后備土地資源開發潛力總規模為453.35公頃，占全縣宜耕后備土地資源開發潛力總規模的90.19%。潛力較低的主要集中在奎洋鎮和梅林鎮，宜耕后備土地資源開發潛力總規模為1193.6公頃，僅占宜耕后備土地資源開發潛力總規模的3.09%。

4.3 農村建設用地整治潛力

根據《福建省村莊規劃編制指南》，船場鎮和南坑鎮村莊多為收縮衰退型，達到合理集約利用水平時人均農村建設用地取上限值128m2；其他鎮的村莊類型主要為集聚提升中心村、轉型融合城郊村和保護開發特色村，人均標準取上限和下限值的平均值170m2。根據測算結果，全縣農村建設用地整治潛力規模為2789.52公頃。高潛力區主要位于金山鎮和龍山鎮，整治潛力為1270.57公頃；較高潛力區主要位于山城鎮、豐田鎮和靖城鎮，整治潛力為931.52公頃。高潛力區和較高潛力區農村建設用地整治潛力總規模為2202.09公頃，占全縣農村建設用地整治潛力總規模的78.94%。潛力較低的主要集中在奎洋鎮、書洋鎮、南坑鎮和梅林鎮，整治潛力為219.38公頃，僅占全縣農村建設用地整治潛力總規模的7.86%。

4.4 城鎮低效用地開發潛力

根據實地調查結果，房屋建筑歷史久遠，設施建筑老舊、配套落后，環境較差的舊城區分布在山城鎮和靖城鎮，總面積為51.23公頃。山城鎮舊小區改造面積11.58公頃，靖城鎮舊城區改造面積6.19公頃；同時提取靖城鎮鎮區范圍路網框架以內的農村宅基地作為城鎮低效用地整治區域，面積33.46公頃。

南靖縣現有工業園區共有2家，分別為南靖高新園工業園區和豐田鎮工業園區，分別位于靖城鎮和豐田鎮。其中，南靖高新園工業園區現狀工業用地面積為417.62公頃，主要發展精密機械行業、食品行業、電子信息行業、新材料產業等技術產業。2019年工業生產總值180.3億元，截至2019年底，園區內在建企業29家，投產企業174家。豐田鎮工業園區現狀工業用地面積為241.00公頃，主要發展精密機械、大型鑄造、數控機床功能部件等機械產業。2019年工業生產總值76.61億元，截至2019年底，園區內在建企業10家，投產企業93家。根據與福建省、漳州市省級以上工業園區比較，南靖高新園工業園區和豐田鎮工業園區工業用地固定資產投入強度、工業用地地均稅收和工業用地產出強度均低于福建省、漳州市省級以上工業園區平均水平。對比結果表明，南靖高新園工業園區和豐田鎮工業園區的工業用地較為低效和粗放，故將上述兩個園區納入南靖縣低效工業用地整治范圍，潛力規模為658.62公頃，詳見表2。

表2 2019年福建省、漳州市和南靖工業園區比較

綜合上述分析，南靖縣城鎮低效用地整治區域面積共709.85公頃，其中，舊城鎮51.23公頃，低效工業用地658.62公頃。其中，舊城區整治區域主要分布在山城鎮，低效工業用地整治區域主要分布在靖城鎮和豐田鎮。

(a)高標準農田建設潛力 (b)宜耕后備土地資源開發潛力

4.5 國土空間綜合整治潛力

根據測算結果，南靖縣國土空間綜合整治潛力為15898.65公頃，分區結果詳見表3。結果顯示，國土空間綜合整治高潛力主要在靖城鎮，潛力總規模為2754.51公頃，潛力較高的鄉鎮主要有書洋鎮、山城鎮、龍山鎮和金山鎮，潛力總規模為7767.47公頃，高潛力區和較高潛力區占國土空間綜合整治潛力總規模的66.18%。分析各子類型整治潛力的貢獻程度，對高潛力區和較高潛力區的5個鄉鎮進行進一步分類：①復合整治區域：主要為靖城鎮和山城鎮，高標準農田建設潛力、宜耕后備土地資源開發潛力、農村建設用地整治潛力和城鎮低效用地整治潛力將在該區域顯著體現，說明靖城鎮和山城鎮具有較大的國土空間綜合整治潛力和較豐富的整治途徑。②高標建設+農村建設用地整治區域：主要為龍山鎮和金山鎮，這2個鄉鎮的高標準農田建設潛力和農村建設用地整治潛力較高，宜耕后備土地資源開發潛力和城鎮低效用地整治潛力則較低，說明這2個鄉鎮可將高標準農田建設和農村建設用地作為國土空間整治的重點工作。③高標建設+后備資源開發區域：主要為書洋鎮。其國土空間整治的重點是高標準農田建設和宜耕后備土地資源開發。

圖4 南靖縣國土空間綜合整治潛力

表3 南靖縣國土空間綜合整治潛力

5 結論

與傳統的土地整治相比，國土綜合整治潛力評價的內涵更加豐富，要素更加多元，方式更加多樣，已經成為國土空間管理的一項系統性工程。本研究基于GIS平臺和分析工具，以南靖縣為例，從高標準農田建設潛力、宜耕后備土地資源開發潛力、農村建設用地整治潛力和城鎮低效用地整治潛力四種整治潛力類型入手，分析四種整治潛力的大小和空間格局，并在此基礎上測算南靖縣國土空間綜合整治潛力為15898.65公頃，整治的重點區域為靖城鎮、書洋鎮、山城鎮、龍山鎮和金山鎮，結合子類型整治潛力對國土空間綜合整治潛力，將整治重點區域進一步劃分為三類：①復合整治區域：主要為靖城鎮和山城鎮。②高標建設+農村建設用地整治區域：主要為龍山鎮和金山鎮。③高標建設+后備資源開發區域，主要為書洋鎮。

針對整治重點區域分類成果，可形成差異化的整治工作重點：①復合整治區域：統籌協調，系統安排國土空間綜合整治類型和項目，圍繞城鎮核心功能，優化城鎮及周邊區域“三生”空間格局，促進城鄉一體化發展的綠色轉型。②高標建設+農村建設用地整治區域：以建設旱澇保收高標準基本農田為平臺，重點推進農用地整治項目；提高村莊建設用地利用效率，優化村莊建設用地布局。③高標建設+后備資源開發區域：在推進高標準基本農田建設的基礎上，在不破壞生態環境的前提下，適度開發宜耕后備土地資源，適度開展其它草地、裸地、內陸灘涂等未利用地以及宜耕后備廢棄園地和殘次林地的開發利用。

國土空間綜合整治涉及的要素較多，區域差異也較大，本研究側重從宏觀角度研究國土空間綜合整治的分析與測算方式。此外，本研究對國土空間綜合整治潛力及各子類型潛力的測算僅考慮了理論潛力，在具體實踐過程中，還應結合大量的實地調查和當地實際情況分析動態潛力的大小、格局及釋放時序。