破產債權審核確認制度的修訂與完善略論
——兼評《破產法》第五十七條、五十八條之規定

|饒景麗 孔紅 朱鳳春

破產債權從程序上講是依破產程序申報并依破產程序受償的財產請求權，從實體上講則是破產程序開始前成立的對債務人享有的債權。破產債權的審查、核查和確認不僅關涉債權人的實體權益和程序參與權，而且影響整個破產清算或重整、和解的進程。我國現行《破產法》第五十七條規定了管理人對申報的債權進行審查并編制債權表；第五十八條則規定了第一次債權人會議對管理人編制的債權表進行核查，債權人、債務人對債權表記載的債權無異議的，由人民法院裁定確認。但對管理人是否破產債權的調查人，其債權審查中可否進行破產債權的調查、如何調查，債權審查中應否執行統一的債權認定標準規范，疑難復雜的債權如何審查等則規定得過于原則或未作規定。對債權人會議核查債權的方式及核查期間、如何通過核查對管理人審查認定債權實施監督等缺乏具體規定，使得法律賦予該機構的債權核查常常流于形式。對法院確認債權的裁定究竟為程序性裁定還是實體性裁定、是否與生效判決有同等效力認識不一，以致產生實務中的矛盾，既影響了破產程序的效率，又削弱了法院裁定的權威性。故有必要在《破產法》修訂之際對這一制度進行檢視，并通過立法加以修改完善。本文試以我國破產債權審核（包括審查和核查）與確認制度的現狀為基礎，檢視現行法律制度的缺陷和局限性，并從立法視角提出修訂和完善破產債權審核與確認制度的初步構想，以期對完善我國破產法律制度有所裨益。

一、破產債權審核與確認制度之現狀

破產債權是指破產程序開始前成立的、依法申報并獲得確認的，債務人進入破產清算程序之后有權參與分配的債權。破產債權源于普通民事權利，是普通的合同、侵權行為、無因管理、不當得利及其他法律原因形成的民事債權在債務人破產時轉化而來的權利。破產債權具有下列特殊性：（1）債權行使的相對人是已陷入破產境地的債務人（在破產宣告后稱破產人）；（2）破產債權的范圍原則上以無財產擔保債權為限，有財產擔保債權在受償順序上優先于無財產擔保債權；（3）破產債權的客體是破產財產，即破產人所有的應當依破產程序變價后分配給破產債權人的全部財產；（4）破產債權的行使程序上，應受破產程序的約束，即債權人應在規定期限內申報債權，經審查確認后從破產管理人處接受破產分配而獲得受償。一般的，破產債權都是以一定比例受償。破產程序終結后，未受償部分因債務人免責而喪失請求權。

基于以上破產債權的特殊性，我國《破產法》第五十七條規定“管理人收到債權申報材料后，應當登記造冊，對申報的債權進行審查，并編制債權表。債權表和債權申報材料由管理人保存，供利害關系人查閱”、第五十八條規定“依照本法第五十七條規定編制的債權表，應當提交第一次債權人會議核查。債務人、債權人對債權表記載的債權無異議的，由人民法院裁定確認。債務人、債權人對債權表記載的債權有異議的，可以向受理破產申請的人民法院提起訴訟”，這就是我國現行破產債權審核（包含審查、核查）確認法律制度的基本框架和由來。

債權人進行了債權申報后，并不意味著其當然地取得破產債權人的身份并享有破產債權，其申報的債權是否存在、是何種性質的債權、債權的數額多少等，須經特定的機構審核、調查后才能確定。考察當今世界各國破產立法例，各國都規定了破產債權的調查（相當于我國破產債權的審查、核查)制度，包括確定債權調查權人、調查日期、調查形式、調查對象及調查結果等。在債權調查人主體上主要有法院制、債權人代表和法官監督人制、債權人會議制三種立法例。在債權確認方式上，則主要有自動確認與異議債權法院確認模式、破產受托人確認與異議債權法院確認模式、法院確認模式以及我國《破產法》采用的異議確認和無異議確認兩種方式的獨特模式。

根據《破產法》第五十七條、第五十八條規定，我國現階段破產程序中債權人債權申報后，對其審核和確認的程序可歸結為三個主體、三個職權、三個階段，即首先由管理人對申報的債權進行審查，得出初步的認可與否的審查意見并編制債權表；其次是將管理人初步審查并編制的債權表交由債權人會議（通常為第一次債權人會議）進行核查，核查的方式為查閱債權表和申報債權的證明材料，無異議的則予通過（有異議的由異議人提起訴訟）；再次是對經債權人會議核查通過的、債務人、債權人對債權表記載的債權均無異議的債權，由人民法院裁定確認。確認后的債權表具有法律效力，債權人可依據債權表確認的債權性質和數額在破產財產變價分配中行使相應的請求權。

二、我國現行破產債權審核確認制度之缺陷檢視

我國現行《破產法》規定的債權審核與確認制度較之于1986年12月制訂的《企業破產法（試行）》在債權審核與確認權的配置上有了明顯進步，實現了債權的最終確認權由債權人會議回歸于法院，使得債權人會議對破產債權不再享有審查確認權。此外，現行《破產法》還規定將有爭議債權、利害關系人異議債權通過提起債權確認訴訟的方式予以解決。從比較法角度來看，《破產法》的上述規定符合當今世界各國，尤其是多數大陸法系國家破產法中有關債權審查與確認的制度規定，體現了我國破產立法的與時俱進。但從《破產法》自2007年6月施行以來的實踐和實務來看，因《破產法》第五十七條、第五十八條規定的過于原則、籠統以及部分規定的不合理性，也帶來了破產實務中的系列問題，顯露出我國現行破產債權審核確認制度的缺陷和局限性。筆者試從管理人、債權人會議、法院三個相關主體在破產債權審查、核查、確認方面存在的問題作一分析。

（一）管理人審查破產債權中存在的問題

1.管理人是否債權調查人，其審查債權應作形式審查還是實質審查尚不明晰。《破產法》未明確管理人為債權調查人，僅于第五十七條第一款賦予其對申報債權進行審查的職責。對申報債權的形式審查包括審查債權申報人的身份證明文件、申報的債務人是否為破產案件中的債務人即破產企業，申報的權利種類和性質等。實質審查則包括根據形式審查的結果，結合申報人提交的證據材料，從合同、侵權行為、無因管理、不當得利及其他法律原因等債的發生原因分類上，綜合審查債權是否成立、債權的性質、數額、有無財產擔保等方面進行審查。我國《破產法》未明確管理人對債權的審查是作形式審查還是實質審查，是導致債權審查中寬嚴失度、尺度不一的重要原因。

2.管理人審查債權能否職權調查及聽證調查缺乏統一規定。破產實務中，管理人審查債權如同人民法院審理民商案件一樣，并不乏遇到證據材料繁冗、事實爭議較大、疑難復雜的債權申報。為了準確審查并認定債權人申報的債權，管理人能否對債權人、債務人及知道案件情況的人（含自然人、法人、其他組織等）進行調查、詢問以及認為必要時召開聽證會聽取債權人、債務人雙方的陳述及辯論、并通知證人到會作證、接受當事人的質詢，法律對此未作明確規定。

3.管理人審查債權應否執行債權認定的標準規范，以統一認定的尺度。破產管理人實務表明，由于債權審查工作中債權認定標準規范的缺失，造成類似于法院及仲裁機構審理案件中出現的“同案不同判”的情形屢見不鮮。

4.對管理人審查債權的職權職能認識上存在錯亂。管理人是破產程序最有力的推動者和執行者，《破產法》賦予管理人以債權審查權，最高法院破產法解釋三還規定了異議債權人對債權表記載的債權有異議應先由管理人解釋或調整的訴訟前置程序處理權。這些規定都表明管理人對債權的審查雖不具有最終確認權，但有初步的認定權。但理論界及實務界，仍有觀點認為管理人不應享有對破產債權的審查與確認權；其認為上述債權審查確認權應歸屬于人民法院。

（2）債權人會議核查破產債權中存在的問題

1.法律未規定債權人會議核查債權的方式和期限，不便于該機構實際行使法律賦予的權利并妨礙對債權有異議的當事人提起債權確認的訴訟。《破產法》第五十八條僅規定管理人編制的債權表，應當提交第一次債權人會議核查。但核查的方式是僅限于查閱債權表以及債權人申報債權的證明材料，對有疑問的債權或復雜債權是否可以詢問債權人、管理人，是否可組織債權人進行分組討論、協商；核查后對需提出異議的債權是由各債權人提出還是債權人會議這個機構提出均未詳細規定，從而不便于債權人會議充分、正當行使債權核查權。此外，最高人民法院關于適用《中華人民共和國企業破產法》若干問題的規定（三）（以下簡稱破產法解釋三）第八條規定，債務人、債權人對債權表記載的債權有異議的，應當說明理由和法律依據。經管理人解釋或調整后，異議人仍然不服的，或者管理人不予解釋或調整的，異議人應當在債權人會議核查結束后十五日內向人民法院提債權確認的訴訟。因《破產法》未規定債權人會議核查債權的具體期間，債權核查結束期間的不確定，給法院及當事人帶來了異議人的起訴是否超過法律規定的十五日的期限、十五日的起始日期如何確定的困惑，妨礙異議人提起債權確認的訴訟以及人民法院審查是否因逾期起訴而駁回異議人的起訴。

2.破產債權的確認與否不適宜由債權人會議以表決方式進行。債權人會議畢竟只是債權人自治的意思表示機關，沒有調查他人債權的職權，其工作機制的多數決原則也可能造成對其他債權人不公平的嫌疑。債權人會議行使權利的方式是表決通過或不通過某項方案，而對破產債權的核查，包括某債權人債權是否存在、其債權的性質（是否優先權債權、是何種優先權債權等）、債權的具體數額的確定屬于事實判斷問題，并非價值判斷問題，故不適宜由債權人會議以表決的形式議決處理。

3.以債權人會議方式核查債權常常流于形式，起不到實質核查的效果。第一次債權人會議及嗣后的債權人會議上，常常因會議議程排滿等原因，時間上不允許債權人會議對眾多債權人債權進行仔細核查和認真甄別，況且債權核查涉及事實判斷和法律判斷，需要核查人具有一定的法律素養和執業經驗，以區區一次會議核查眾多債權人的債權則難免不流于形式，難以起到對債權實質性核查的目的和效果。

4.讓債權人會議核查債權易造成多數債權人出于利已目的、濫用核查權形成“多數決壓榨”，使核查結果失去公正性。正如有學者在其論著中所表述的那樣：債權人會議以表決為其主要的議決方式，假如大多數債權人要合力排除個別申報人的債權或者試圖減少其債權數額甚至否認其債權的擔保性質，那么他們就可以借助債權人會議表決的方式來達到目的。

（三）法院確認破產債權中存在的問題

1.對《破產法》第五十八條中的法院裁定是程序性裁定還是兼具解決實體問題的裁定爭論較大。根據民事訴訟理論，裁定用于解決訴訟程序上的事項，一般不用于解決實體爭議，但破產程序中的裁定有例外。如我國現行《破產法》實施前，債權人對破產清算組審查確認的債權有異議的，就債權是否成立、債權的性質、數額等均由破產受理法院作出裁定且一裁終局、當事人不得上訴。故當時的法院裁定實際上是實體性裁定而非程序意義上的裁定。由上述第五十八條中的法院裁定是程序性裁定還是實體性裁定帶來的爭議問題是：一種觀點認為，一債會召開前法院即應根據管理人編制的債權表對申報債權作出裁定，以確認當事人對破產程序的參加權利及其所代表的債權額。因此異議人只有對法院債權確認或不確認的裁定不服，才可向法院提起債權確認的訴訟。該觀點使得第五十八中的法院裁定有了提起債權確認訴訟的前置程序的性質。另一種觀點認為，《破產法》明定債務人、債權人對債權表記載的債權無異議的，由人民法院裁定，故法院裁定是對無爭議債權的司法確認，具有實體判決、終審判決性質；對債權表記載有爭議的債權則應通過債權確認訴訟予以解決。因此認為這里的法院裁定是兼具程序性、實體性的裁定。

2.對異議債權未明確異議人提起訴訟的期間及超過法定期間不起訴的后果，易造成破產程序的拖延，影響破產推進的效率。如前述理由，最高法院破產法解釋三雖對《破產法》第五十八條中異議人提起訴訟的期間的缺陷進行了彌補，但法律及司法解釋均未明確異議人逾期不起訴，是否喪失了債權異議權及提起債權確認訴訟的權利、是否對債權表登記債權的確認等法律后果未作規定，由此帶來破產債權確認的拖延，影響了整個破產程序的推進。

3.無異議的裁定確認與異議人起訴的判決易產生結果上的沖突，削弱法院裁定的司法權威性。舉例如：債權人王某常年在外地從事工程施工，未能參加某破產企業的第一次債權人會議。此前管理人對其申報債權已經審查作出審查意見（對其申報債權額部分認定、部分未認定），并向其郵寄了“債權認定通知書”，告知其如對審查結論有異議，可在規定期間內向受理破產的人民法院提起債權確認的訴訟。王某一直未提出異議亦未向法院提起訴訟。第一次債權人會議后，管理人就無異議債權申請人民法院作出確認債權表所列債權的裁定，法院據此作出了裁定，確認了含王某債權在內的多家債權。然而破產財產變價處置后不久，管理人收到法院的傳票，通知開庭審理王某為原告的債權確認的訴訟案。法院經審理后作出了與管理人“債權認定通知書”數額不一致的民事判決，從而推翻了此前已作出的含王某債權在內的債權確認裁定書，管理人只能按在后的民事判決認定王某的債權數額。

三、破產債權審核確認制度修訂與完善的建議及理由

鑒于前述我國現行《破產法》有關債權審核確認制度施行中存在的缺陷和問題，筆者提出對我國《破產法》有關債權審核確認條款進行修改完善的立法建議如下：

（一）關于管理人審查債權制度之修訂

1.建議《破產法》在其債權審核相關條款中增加以下內容：管理人為破產債權的調查人。管理人對破產債權除進行形式審查外，應就債權是否成立、數額多少、有無優先權及是何種優先權、是否超過訴訟時效期間等進行實質審查，并提出審查意見、編制債權表，供債權人、債務人、債務人職工及其他利害關系人查閱。

修改理由為：其一，對破產債權的調查并明確債權調查人是當今各國破產立法的通例，我國破產立法也應盡早彌補這一法律漏洞。破產法學理上認為債權人會議只是債權人自治的意思表示機關，沒有調查他人債權的職能，且其工作機制的多數決原則也可能造成對其他債權人的不公平。法院作為債權調查人雖是理想的選擇，但立足于我國法院案多人少、司法資源有限、眾多的破產債權不可能依賴法院和法官完成調查的實際情況，合理的制度安排是由破產管理人擔任債權調查人，由《破產法》予以明確。其二，立法明確管理人對破產債權審查的實質性審查原則，有利于管理人更好地履行擔負的工作職責、激發管理人的責任擔當；也有利于統一債權審查的尺度規范。

2.建議《破產法》第五十七條增加下列內容：管理人對申報的債權應核實據以申報的證明材料，認為有必要時應主動調查、收集相關證據，并可視情申請人民法院簽發調查令或直接申請人民法院調查核實相關爭議事實。管理人對申報的疑難復雜、社會影響及爭議較大的債權，可依法通知債權申報人、債務人到達指定地點（場所）進行聽證，債權申報人、債務人申請證人到場作證的，管理人可予準許，并組織債權申報人、債務人對證人進行詢問、質證。管理人應全面、客觀地審核債權申報人提交的證據，依據證據規則和日常生活經驗，對申報人提交證據獨立進行判斷，綜合作出債權審查認定意見。

修改理由為：對債權“審查”應理解為對債權的調查，而“核查”則屬于對管理人債權調查工作的監督，因此管理人債權審查過程中具有調查權應為管理人職權的題中應有之義。再從比較法考察角度看，債權調查人即使是在采取“法院制”的德國、日本，也并不否認破產管理人的債權調查權，通常由管理人先行調查，而后由法院作出審查確認。

3.建議《破產法》在其債權審核相關條款中增加下列內容：管理人在審查債權過程中，應嚴格依照合同、侵權行為、無因管理、不當得利及其他法律原因形成的民事債權的標準規范進行債權審查認定，各類債權的審查認定標準規范由最高人民法院另行制訂。

修改理由為：實務中管理人在審查認定債權過程中存在寬嚴失度、尺度不一的問題，制訂統一的債權審查認定標準規范，有助于統一債權審查認定的標準和尺度，避免出現債權確認中的“同案不同判”現象。

（二）關于債權人會議核查債權制度之修訂

1.建議將《破產法》第五十八條第一款修改為“依照本法第五十七條規定編制的債權表，應當提交債權人會議決定設立的債權人委員會核查，未設立債權人委員會的可提交債權人會議委托的律師事務所、會計師事務所、清算事務所或其他專業機構核查”。

修改理由為：債權人會議是非常設機構，不能以頻繁召開會議的形式審核債權。故適宜由其選舉設立的債權人委員會擔綱此責任；對于未設立債權人委員會的破產企業，則宜由債權人會議委托社會中介機構、專業機構擔任債權核查人。

2.建議《破產法》第五十八條增加下列內容“債權人委員會或未設立債權人委員會、由債權人會議委托的社會中介機構、專業機構核查債權的，應當于第一次債權人會議結束后三十日內核查完畢。債權人委員會或受債權人會議委托的社會中介機構、專業機構應就管理人編制的債權表中有異議的債權提出書面異議意見，說明理由和法律依據。經管理人解釋或調整債權后，債權人委員會或受托社會中介機構、專業機構仍不服的，可以債權人委員會或債權人會議推舉的債權人代表的名義、也可以個別債權人的名義，于本法規定的債權核查期滿之日起十五日內向人民法院提起債權確認的訴訟”。

修改理由為：其一，債權人會議核查債權的期間不明確，既不便于法院審查受理債權異議人提起債權確認之訴，又不便于異議人行使訴訟權利，還影響到破產案件的整體推進進程。其二，應明確債權人會議核查債權的結果的表現形式為提出書面異議，對書面異議應先行經管理人解釋或調整這一前置程序處理，經管理人解釋或調整仍不服的方可向法院提起債權確認的訴訟。其三，債權人委員會作為存在于破產程序終結前的機構可作為適格主體提起債權確認訴訟；而債權人會議因是非常設機構，閉會期間其主體資格即不復存在，故適宜規定為由其推舉的債權人代表提起債權確認的訴訟。

（三）關于法院確認債權制度之修訂

1.建議將《破產法》第五十八條第二款修改為：“債務人、債權人對債權表記載的債權無異議的，由人民法院裁定確認。經人民法院裁定確認的登記于債權表的債權具有與生效民事判決同樣的效力。債務人、債權人、其他利害關系人如對人民法院裁定確認的登記于債權表的債權有異議且有充分事實證據的，應當通過提起審判監督程序處理。”

修改理由為：從比較法角度，借鑒《德國破產法》及《日本破產法》對記載于破產債權表的債權確定內容的規定，我國《破產法》修改中應確立法院對登記于債權表的債權確認所作裁定是解決破產中實體爭議的裁定，一經作出具有與生效民事判決同等的法律效力。基于生效裁判的既判力，當事人不得就此另行提起債權確認訴訟，非經法定程序亦不得擅自變更法院裁定的內容，從而維護生效裁判的權威性、嚴肅性，并終結長期以來理論和實務界對此種裁定究竟為實體性裁定還是程序性裁定的紛爭。

2.建議《破產法》在其債權審核相關條款中增加下列內容：“債權人、債務人對債權表記載的債權有異議經管理人解釋或調整債權后，仍然不服的，或者管理人不予解釋或調整的，可于本法規定的債權核查期滿之日起十五日內向人民法院提起債權確認的訴訟。逾期不提起債權確認訴訟的，視為放棄對債權表記載的債權的異議權。債權人委員會或受托社會中介機構、專業機構在核查債權中對債權表記載的債權有異議、應由債權人委員會或債權人會議推舉的債權人代表提起債權確認訴訟，逾期不提起債權確認訴訟的，亦按上述規定處理。”

修改理由為：首先是將最高法院破產法解釋三第八條關于破產債權確認訴訟的規定吸收進《破產法》中來，明確提起破產債權確認訴訟需經管理人解釋或調整債權這一前置程序，經管理人解釋或調整處理后仍然不服的，方可向法院提起訴訟，從而減輕法院審判工作壓力、節約有限的司法資源、提高破產程序的效率。其次是通過立法明確債權異議人對債權表記載的債權有異議但逾期不起訴的法律后果，從而督促債權異議人及時行使提起訴訟的權利，避免因訴訟拖延影響整個破產程序的推進。

四、結語

社會主義市場經濟本質上是法治經濟，沒有健全的市場經濟法律制度，就不可能建立完善的市場經濟體系。企業破產法律制度是市場經濟法律制度中的一項基礎法律制度，而破產債權制度又是整個破產法律制度中的核心制度。破產債權審核與確認制度是破產債權制度中的程序性制度，它為破產債權實現提供程序上的保障，是債權實體權利實現的基礎和前提。我國《破產法》自2007年6月施行以來，歷經十幾度春秋，我國社會經濟形勢已發生了日新月異的變化，我國經濟也由高速增長階段實現向高質量發展階段全面轉變。在加快推進供給側結構性改革、以破產清算方式加速處置“僵尸企業”、推動產能過剩行業加快出清和以重整、和解方式盡力救治“生病企業”，促進產業優化組合的背景下，適時對《破產法》作出全面修改，以完善我國破產法律制度已成為順應時代潮流的必然選擇。我國《破產法》應在明確債權調查人、授予債權調查人調查權、建立債權審查確認的標準規范、明確債權人會議核查債權的除斥期間以及異議提起的方式、債權人、債務人及債權人會議對管理人審查認定的債權有異議但逾期不起訴的后果、法院對無異議債權作出的確認裁定的法律效力等破產法施行以來實務中反映出的問題作出回應，并制定出內容具體、可操作性強的規定。筆者有理由相信，在借鑒國外已有的破產法成功立法經驗和先進法律制度的基礎上，經過我國破產法理論界、實務界各方的攜手不懈努力，一部各方期待的、蘊含時代特色的、能夠比肩國際先進立法水平且適合我國國情的《破產法》必將以嶄新的姿態呈現在世人面前。