地方政府債務與財政監管機制優化

●鄭智新

“十四五”規劃綱要指出，要建立健全規范的政府舉債融資機制，保持宏觀杠桿率以穩為主、穩中有降。2021年中央經濟工作會議要求，堅決遏制新增地方政府隱性債務。2021年全國財政工作會議則要求，健全地方政府依法適度舉債機制，防范化解地方政府債務風險，并提出2022年十項重點工作之一，即為“持續防范化解地方政府隱性債務風險，對化債不實、新增隱性債務的要嚴肅問責，完善防范化解隱性債務風險長效機制”。由此可見，無論是國家的中長期規劃和近期決策部署，還是財政部門貫徹落實的重點任務，都與地方政府債務息息相關，且主要是以加強機制優化的角度規范地方政府債務，突出的是對于存量增量債務的有效財政監管。本文聚焦地方政府債務情況與債務壓力，著重從財政監管角度提出防范化解地方政府債務風險的可能途徑，為提升財政整體風險抵御能力提供建議。

一、客觀把握地方政府債務風險情況

隨著商品市場和信用經濟的建立與發展，政府借債的規模也在逐步擴大。觀察一些發達國家可以發現，政府發行債券籌集資金建設基礎設施與提供公共服務是普遍現象，有的國家負債水平遠超我國。2020年末，公共持有的美國聯邦債務總額達到了21萬億美元，以此計算美國的政府負債率超過100%，接近二戰時期106%的歷史高位（鐘正生和范城愷，2021）。 1997—2014年，日本政府總債務規模的年均復合增長率為6.23%，同時期日本國內生產總值年均復合增長率卻為-0.41%（王云升和胡瑾，2016）。為穩住經濟、籌集發展資金，日本政府在舉借債務的道路上越走越遠，多次施行擴張性的財政政策，財政赤字持續上漲，政府債務已超過其GDP的2倍，成為日本當下的沉重負擔。一些歐洲國家債務問題也比較突出，如希臘、葡萄牙、西班牙等國都曾因債務問題而爆發危機，截至2020年末，歐盟27國一般政府債務總額占GDP比重已達90.7%。那么，我國政府債務尤其是地方政府債務，是否已經或正在成為難以承受的財政壓力，地方政府舉債是否已積聚一定風險，成為財政領域的“灰犀牛”，即大概率且影響巨大的潛在危機。要回答上述問題，核心是分析我國地方政府債務的可持續性。

（一）地方政府債務風險總體處在可控范圍內

從規模角度分析，根據財政部網站數據，截至2021年三季度末，全國地方政府債券余額28.78萬億元，加上非政府債券形式的存量政府債務1747億元，全國地方政府債務余額為28.96萬億元，控制在全國人大批準的債務余額限額33.28萬億元之內。若以國際通行用于國家主體間橫向比較的負債率（政府債務余額/GDP）計算，加上按照國際貨幣基金組織數據公布特殊標準（SDDS）統計的中央政府債務余額，即截至2021年三季度末，我國中央政府債務余額為22.17萬億元，可得出我國在2021年9月末這個時點上，政府債務余額為51.13萬億元，即使以2020年GDP現價總量101.36萬億元計算，我國政府部門負債率為50.45%，低于國際通行參考歐盟《馬斯特里赫特條約》規定劃定的60%警戒線，并顯著低于主要發達國家。若以地方政府債務率（地方政府債務余額/地方當年綜合財力）指標計算，截至2020年末，我國地方政府債務率為93.6%，低于國際通行的100%—120%風險警戒線。

從趨勢角度分析，隨著近年來我國經濟增速放緩，疊加新冠肺炎疫情沖擊，我國地方政府債務余額呈現出上升態勢，但增速逐漸放緩，較之于2020年5月出現的5.07%增速高點，至2021年9月末已降為1.70%，增速下降了3.37個百分點，并逐漸趨于平緩，表明地方政府債務增長逐漸受到控制。

圖1 地方政府債務余額與月度變動情況（2017年11月—2021年9月）

從期限角度分析，我國地方政府債券期限逐步延長，截至2021年9月末，地方政府債券剩余平均年限為7.5年，較上一年末增加0.6年。2021年1—9月，地方政府債券平均發行期限為11.28年，其中專項債券平均發行期限13.61年，逐步與專項債券支持的項目周期相互匹配。2015年，我國地方政府債券10年期及以上債券占比僅為23.97%；2019年后，地方政府債券發行逐步向中長期傾斜；到了2020年，10年期及以上債券占比被提升至76.64%，5年增長了52.67個百分點。發行利率方面，2021年9月地方政府債券平均發行利率為3.24%，同比下降40個BP，處于近兩年的相對低點。

圖2 地方政府10年期及以上債券占比變動情況

（二）局部地區風險態勢不容忽視

若以省為劃分單位分析地方政府債務，雖然大部分省份債務風險可控，但仍有部分地區出現債務風險苗頭。截至2020年末，我國地方政府整體負債率為45.8%，高于這一水平的省份共有5個，分別為青海省、貴州省、內蒙古自治區、寧夏回族自治區和海南省。其中，青海省、貴州省兩個省份的負債率高于60%的國際警戒線，分別為81.65%、61.65%，高出警戒線21.65個百分點、1.65個百分點。總體而言，我國地方政府負債率呈現出東、中、西部逐漸上升的現象，東部沿海省份負債率一般低于中部地區，中部省份的負債率則一般低于西部地區。如果用截至2020年末的債務率計算分省數據，則天津市、貴州省、內蒙古自治區、黑龍江省、遼寧省等部分地區債務率超過100%的國際警戒線。

圖3 2020年末各省負債率情況

如果以地級市為劃分單位分析債務風險情況，則部分負債率低的省份中個別地級市債務風險高于全省整體水平，有的地級市負債率達到了所在省份負債率的2倍及以上；反之，部分負債率高的省份下的不同地級市也存在負債率較低的情形。表明除了上述的省際之間負債率不平衡之外，還存在省內債務風險分布的不平衡。若將地區差異與經濟情況變化聯合考慮，在中美貿易摩擦影響較大期間，有的東部沿海省份GDP增速受到一定影響，地區負債率短期內可能抬升；有的地方財政收入中土地出讓金占比較高，在房地產投資增速下降時期，地方政府綜合財力會受到一定影響，地區債務率短期內可能升高。以上分析，意味著債務風險在全國整體之下，還需要各省對所轄區域進行分時期、分情況、精細化管理。

二、地方經濟運行下的債務壓力

從性質上看，債務是杠桿運用的一種方式，在企業經營中，適度的負債經營有利于企業擴大再生產，在搶占市場份額、抓住市場機會、提升技術水平等方面具有重要作用，但無序負債融資往往會導致企業過度投資、盲目擴張，一旦現金流出現斷裂，企業正常經營受到沖擊，一些抗風險能力弱的企業將面臨重大風險。在政府運行中，借債也是一把“雙刃劍”，如果基于地區資源約束或預算約束前提下的舉借債務，將負債率、債務率都控制在一個適度水平，則對地區發展有所助益；如果無視資源稟賦約束，盲目追求地區GDP增長與區域間的排位競爭，那么大規模舉借債務帶來的將會是財政的沉重壓力。

（一）財政收入基本面與地方政府債務

從收入端看，近年來經濟增速放緩，企業投資風險有所攀升，優質資產不再隨處可見，利潤形成與增長受到一定限制；受疫情沖擊影響，旅游、餐飲、交通運輸等多個行業承受壓力，景氣指數短期內難以提振，財政收入來源穩定性可能降低。從統計數據看，2015—2020年的多數年份，我國財政收入增速都低于名義GDP增速。2021年前兩個季度，我國地方財政收入由于上一年數值低點、工業生產者出廠價格上漲等因素的帶動，當月同比增速呈現兩位數增長，1—6月累計全國一般公共預算收入11.71萬億元，同比增長21.8%，為重點領域支出提供了有力保障，也為完成全年預算收入目標打下了堅實基礎，但需注意的是，到了2021年第三季度，當月同比增速有所放緩，增幅回落明顯。

圖4 2021年前三季度地方財政收入情況

（二）財政支出基本面與地方政府債務

從支出端看，隨著人口老齡化程度加深，社會保險等剛性支出壓力增大，省際之間調劑使用難度可能提升；在已持續兩年以上的新冠肺炎疫情影響下，勞動人口就業創業難度有所增加，社會財富創造過程中人力資本要素投入經濟循環不暢；新冠病毒變異造成疫情反復出現，各地防疫緊繃態勢難以松懈，防疫支出維持剛性；小微企業、個體工商戶等市場主體吸納大量人口就業，需要地方政府在必要時予以紓困，相應需投入部分財政資源；部分中小銀行等地方金融機構長期積累的風險逐漸暴露，也需要地方政府疏堵結合，采取必要風險處置手段，避免產生區域性金融風險。若考慮城鎮化進程以及基礎設施建設的巨額資金需求，考慮某些地區補短板與發展競爭壓力，以債務規模擴張彌補財政收支不平衡易成為一些地區的傾向性選擇。同時，地方政府支出壓力還體現在財政收入與支出結構上，1994年分稅制改革后，中央財政與地方財政收入占比維持在5∶5附近波動，但地方財政支出占比逐漸從接近70%上升至85%以上，每年需要中央對地方進行轉移支付，以完善收支結構差異帶來的地方支出差額。

圖5 1994—2020年地方財政收支占比情況

（三）地區條件基本面與地方政府債務

我國各地自然條件、人口結構、營商環境、產業基礎等差異較大，造成不同區域經濟發達程度和經濟增速不均衡，直接形成財政收入不平衡。多項實證檢驗都表明，地方政府債務風險與其經濟能力呈負相關關系，GDP因素對政府性債務風險的沖擊最大，財政收入次之（鄭蘭和雷良海，2021）；增值稅、企業所得稅、房地產稅等稅收收入和非稅收入越高，地區債務風險就越低（李永剛，2011）。從截至2020年末的數據來看，經濟能力較強的省份，財政自給率（一般公共預算收入/一般公共預算支出）較高，對中央財政轉移支付的依賴程度相對更低，債務壓力一般更小。

圖6 2020年末財政自給率排名前五省份負債率情況

以上分析可以得出，近年來我國地方財政收入承受了一定壓力，增速有所放緩；地方財政支出點多面廣，剛性支出需求增大，地方財政總體自給率并不處于上行區間，地方政府舉債沖動仍可能存在。客觀來說，分寸適度的舉債有利于有效彌補當期財力不足，有助于完善基礎設施，為改革發展提供動力，并與經濟增長形成正向循環。但是，地方政府債務規模增加對區域經濟增長的影響一般呈現“倒U型”關系，存在顯著的閾值效應（韓健和程宇丹，2018），即理論上存有債務當期可承受的天花板，一旦地方政府債務規模超出理論上限，更多的舉債將透支未來發展能力，反而不利于地方經濟增長。同時，區域不均衡狀況影響下，不同地區可承受的債務閾值各不相同，經濟發展水平較高的東部地區一般具有更高的債務耐受性，中西部和東北地區的債務平衡點較低（毛捷和黃春元，2018），舉債帶來的負面影響更需關注。借鑒國際經驗，一旦地方政府債務付息支出占據財政收入較大比重，地區經濟發展將出現停滯，甚至造成惡性循環引發財政重整，難以兜住保基本民生、保工資、保運轉的“三保”底線，更難以尋求地區經濟社會高質量發展。因此，必須對地方政府舉債行為進行嚴格規范，途徑之一就是通過有效的財政監管。

財政監管是公共管理的有機組成部分，對于維護財經秩序、促進財政資源優化配置、推動財稅體制機制改革等具有重要作用。履行地方政府債務監督管理職責，是財政監管的重要職能和工作重點。發揮財政監管在地方政府債務風險監測、識別、控制等方面的作用，對于財政安全保障、區域經濟穩定、公共治理完善等均具有重要意義。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，推動高質量發展是當前和今后一個時期的總體思路和要求，而有管束的地方政府舉債，是保障高質量發展的重要抓手。面對地方政府舉債壓力和舉債過程中暴露出的問題，無論是從控制地方政府債務風險，還是從提升債務資金全流程管理等角度，財政監管的做實做強做優必不可少。

三、從借債行為過程角度實化財政監管

以事件劃分，地方政府舉借債務主要分為事前、事中、事后三個密不可分的階段。以環節劃分，地方政府產生債務主要分為“論證、決策、舉借、使用、存續、償還、評價”七個前后接續的環節，即地方政府進行借債論證和決策、開始舉借債務、使用債務資金、債務存續、債務償還和績效評價，而“管”即財政監管是唯一貫穿上述三個階段、七個環節的要素，對于舉債成敗關系重大。以借債行為過程視角切入，財政監管可從以下方面進行夯實：

（一）開展財政可承受能力評估

財政可承受能力評估可以提前測算地方政府債務還本付息壓力，評估借債行為對所在地區當前及未來時期財政運行的影響，從而為當期債務限額設置和當地舉債決策提供參考。

1、建立健全公共政策項目評估機制。對擬出臺的政策、擬開展的項目進行事前評估論證，編制可行性分析報告，全面分析對財政支出的短期、中期和長遠影響，對評估認定財政難以承受的，修改政策或項目方案，或暫緩進行。對存量政策和項目進行再審視，全面清理規范過高支出標準、過度支出承諾、加劇財政風險的政策和項目。

2、設計運用財政承受能力評價指標。可圍繞財政收支測算、債務償付能力、庫款現金情況、投入產出水平、急切緊迫程度、運營管理效率等方面設計定量定性指標體系，以綜合化打分測試將潛在的債務風險數量化、直觀化，通過夯實債務壓力測試把保障和改善民生建立在經濟發展和財力可持續基礎之上。

3、加大財政支出結構調整力度。聚焦政策重點，強化欠發達地區縣級財力保障，兜牢基層“三保”底線的同時，各級財政樹牢過“緊日子”思想，壓減一般性支出和非急需、非剛性支出，統籌更多財政資源用于薄弱環節。

（二）提升財政監管信息化水平

財政領域數據密集、量大面廣、更新速度快，依靠手工收集和計算匯算已難以達成有效監測債務情況目標，需借助信息技術力量，解決傳統信息處理碎片化、滯后性、孤島化等問題。

1、搭建和完善地方政府債務信息系統。注重債務數據的全面性、完整性、及時性，應包盡包進行全口徑統計匯總，不重不漏進行數據質量控制，以自動收集達到實時更新效果，以大數據分析挖掘有價值信息，以可視化手段實現分析結果展示應用。同時，有條件的地方可探索債務信息系統與財政部門其他系統和其他部門系統的對接聯通，探索各領域數據組網進行對地區情況的綜合分析。

2、建立可調整可擴展數據庫。既包括建立地方政府債務數據庫，為實現區域精細化監測和預警打下基礎，為債務資源調配提供數據支撐；也包括債券項目數據庫，識別和儲備一批具有社會公共效益、補足地區短板、關系當地民生、項目收益覆蓋融資成本的可落地項目，并適時對入庫項目進行動態調整，以“可進可出”為原則不斷提升項目質量。

3、重視和保障信息安全。將數據視為信息時代的生產要素和戰略資源，對財政數據收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開等進行嚴格監管。若形成數據庫，應對訪問數據庫人員和賬號進行專門管理，尤其要控制可寫權限發放，防止出現破壞、更改、泄露數據的情況發生。同時，加強軟硬件設備的維護和安全防護網的加固，建立財政數據備份中心和災備機制，并建立健全數據安全審查制度和數據泄露應急處置機制。

（三）加快財政監管法治建設

法律需要隨著實踐的深入不斷優化，與財政監管重要性提升相比，目前財政監管領域的法制建設、權威塑造有待進一步加強。

1、提升立法層級。《財政違法行為處罰處分條例》《財政部門監督辦法》《資產評估行業財政監督管理辦法》等雖對財政領域的監督機制進行了明確，對違法行為進行了規范，但由于是行政法規，立法層級方面還有提升空間。實踐中，審計監督領域有《審計法》，統計監督領域有《統計法》，金融監管領域有《銀行業監督管理法》，財政監管領域也可研究出臺《財政監督管理法》的可行性，以更好規范關系、明晰權責。

2、提高違法違規成本。法律的罰則是強制性體現，也是法律震懾力來源之一，結合我國經濟發展情況，可研究適當提高違法成本。例如，目前《會計法》對單位和個人違法行為行政罰款上限分別為10萬元、5萬元，相較于其他違法行為，如新修訂的《證券法》已大幅提高證券領域的違法處罰，會計違法可能面臨的處罰力度有所不足。

3、細化地方政府債務領域法律法規體系建設。《預算法》《擔保法》等法律已對政府舉債行為進行了規范，尤其是《預算法》及其實施條例，對于引導地方政府舉債融資具有指向性意義。后續宜在此基礎上進一步完善，在地方政府債務資金、專項債券項目管理等方面研究出臺專門法律法規的可行性，通過在具體細分領域設置規則，增強規范地方債的可操作性和完備性。

四、從債務所涉主體角度強化財政監管

地方政府舉借債務涉及多個主體，一類是各地政府部門，包括財政部門、行業主管部門、監管部門等；一類是事業單位，包括承擔行政職能的事業單位、從事生產經營活動的事業單位、公益類事業單位等；一類是金融機構，包括銀行機構、保險機構、證券公司、各類機構投資者等；一類是金融基礎設施，包括登記結算公司、證券交易所等；一類是提供專業服務機構，包括信用評級機構、資產評估機構、會計師事務所、律師事務所等；一類是項目承接單位，如高速公路企業、建筑施工企業、污水處理企業等；以及個人投資者、融資平臺公司等其他主體。從管好借債所涉紛繁主體入手，財政監管可從以下方面進行強化：

（一）堅持源頭治理

地方政府是借債的發起者，承擔的是債務主體責任，監管地方政府債務，首要的就是監管好地方政府。

1、因地制宜實行彈性管理。債務管理需建立在客觀基礎之上，基層財政收支平衡壓力一般較大，西部地區負債率一般相對較高，自然條件相對落后地區大規模工業建設一般難以開展，邊境地區承擔維護國家安全、民族地區承擔維護民族團結、高原地區承擔維護生態環境等任務，債務管理措施及與轉移支付的配合也宜精細化、定制化、合理化。

2、正面導向加強責任追究。有學者研究表明，官員任期對債務規模的影響在一定程度上是顯著的，在地方政府官員任期第三年，地方政府債務余額增加最快（劉昊和陳工，2019）；政治晉升是債務規模的外部壓力因素，官員年齡越大，舉債成本越高而債務規模越小 （劉子怡和陳志斌，2015）。因此，建立健全獎罰分明的晉升考核機制和責任追究制度，將債務風險因素納入考核指標體系，既考慮借債也考慮償還，有助于樹立可持續發展正面導向，控制地方政府債務短時間內大量增加。

3、持續推進債務信息公開。透明度是影響地方政府債務規模的重要因素，是形成有效外部監督約束的基礎，也是保障地方政府債券投資者知情權，促進債券市場建設的重要抓手。宜做好地方政府債務相關預決算以及地方政府債券發行、持續期及重大事項等信息公開工作，規范地方政府債券信息公開內容和頻率，以信息公開促監督、促規范、促改革。

（二）堅持融資約束

地方政府主要融資對象是擁有資源的金融機構，銀政關系對于地方債市場化定價有顯著影響（巴曙松等，2019），商業銀行可能成為地方政府債務擴張所致風險的載體（毛銳等，2018），監管地方政府債務，需監管好資金供給端。

1、嚴格規范金融機構行為與資源投向。適時開展專項檢查工作，防范商業銀行借助政府購買服務、保險機構通過股權投資計劃等創新方式違規形成地方政府債務。健全金融機構尤其是地方中小銀行公司治理和內部控制體系，完善監督制衡和激勵約束機制，防止出現不當經營決策。

2、有機統一出資人管理與財會監督。加強國有金融機構投融資行為監管，金融機構不得要求或接受地方政府及其部門提供的擔保、回購承諾、保本保收益等兜底安排，引導金融機構將更多金融資源用于服務實體經濟，投向小微企業和 “三農”主體。適度授權財政部各地監管局深入開展財政金融工作屬地監管，以財會監督促進國有金融機構合法合規經營。

3、持續優化債券發行方式與投資者結構。截至2021年9月末，銀行間債券市場投資者持有地方政府債券278580.25億元，占比97.03%；柜臺市場投資者持有80.14億元，占比0.03%。銀行間債券市場投資者中，商業銀行持有242110.12億元，占比84.33%；保險機構持有8907.68億元，占比3.10%。可探索地方政府債券部分通過柜臺發行，增加境內外機構、個人等持有地方政府債券比重，推動投資者結構多元化。

（三）堅持穿透監管

按照實質重于形式原則甄別地方政府行為實質，嚴防地方政府通過不當方式形成實質性支出責任，著力避免債務資金投向出現偏差，或脫離監管形成體系外循環。監管地方政府債務，需以穿透方式進行監控。

1、厘清責任邊界。壓實舉債主體責任，堅持“誰舉債、誰負責、誰償還”，既明確政策界限允許合法合規借債行為，避免地方政府不作為，也明晰邊界紅線擋住違法違規借債舉動，避免地方政府大干快上。探索建立黑名單制度，細化各參與方違規行為與對應責任處罰，對涉及地方政府違法違規舉債的企業、承銷機構、提供專業服務機構等主體及其負責人，納入黑名單或信用信息平臺進行公示，并限制其一定期限參與涉債業務資格。

2、管前端也管后端。對于地方政府專項債，以全生命周期視角監管項目建設情況、運營情況、收入情況、繳庫情況等，逐個環節跟蹤進展，不追求無視現實基礎的跨越式發展形成有始無終項目，不打造虛有其表的面子工程、形象工程造成資金無效浪費，不過度包裝項目避免收入成本規劃與實際不符加大還本付息風險敞口，堅決防范挪用專項債資金用于償還債務、發放工資及養老金、用于其他經常性開支等行為。

3、推動平臺公司市場化轉型。嚴格切割政企責任，嚴禁企業以任何方式謀求地方政府為其融資行為提供擔保或履行償還義務，嚴防地方國有企業或事業單位“平臺化”苗頭出現。支持市場機制發揮作用，推動國有企業建立健全規范的公司治理結構、內部決策機制和財務管理制度，規范融資規模、節奏和方式，按市場規律、以市場價格進行融資投資，防止出現與風險不對稱的資產延伸。

五、從債務任務部署角度優化財政監管

借債是財政政策工具箱中的一項重要工具，若能夠用足用好，從時間維度看可以進行經濟逆周期調節，從空間維度看可以縮小地區發展差距，是補短板、促投資、惠民生的重要抓手，也是運用財政政策進行宏觀調控的具體方式之一。從近年來的一些債務動態分析，可試著總結出幾個關鍵詞，包括“防風險”“提效率”與“促發展”。財政監管也應該沿著部署重點，突出主要任務，找準監管重心，推動地方政府債務發揮應有作用。

（一）堅守底線筑實安全根基

債務風險“牽一發而動全身”，一旦發生蔓延，對于地方財政的運行和區域經濟的穩定均具有不利影響，必須以底線思維、主動意識，提早進行風險防范。

1、阻斷風險聚集財政。2021年中央經濟工作會議指出我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，存在需要重視的風險挑戰。從國內國外看，外部環境更趨復雜、部分高杠桿企業經營出現困難等問題都需要積極應對、妥善處理，財政部門需要與相關部門加強協調、廣泛配合，將可能的風險控制在最小范圍，切斷風險向外傳播鏈條，織密各自領域監測網絡，壓實各市場主體責任，避免動用公共資源被動承擔損失。

2、防范債務風險擴散外溢。有學者研究認為，地方政府債務分布呈現出空間正相關性，存在一定程度的集聚效應，如東部沿海地區“低低聚集”，中部、西部地區“高高聚集”等（王凡一，2021；張超和侯甜甜，2021）。轉移支付制度有利于地區財力均等化（郝春虹等，2021），需要堅持和完善有關機制，做好資金科學調配，有效彌補地區間差異，防范債務風險向鄰近地區擴散。

3、防范債務風險向上傳導。守好基層一線債務風險控制關口，防止基層債務風險向省市傳導，地方向中央傳導。應提升監管能力，尤其是加強基層債務風險監管，充實監管力量，保障工作經費，做好培訓指導，及時解答問題。對于未出現債務風險地區，防微杜漸注意監測財政運行情況；對于有債務風險苗頭地區，開源節流及時消除風險隱患；對于債務壓力抬升地區，疏堵結合逐步化解可能風險。

（二）開好“前門”提升供給質量

地方政府若存在預算軟約束，不利于控制債務規模增長（劉昊和陳工，2019），宜開好合法合規舉債的“前門”，堵住違法違規融資的“后門”，并珍惜用好債務資源，提升債務資金使用效率。

1、做好基礎與配套支持工作。完善各項管理制度，使地方政府舉債渠道合理規范、切實可行、額度相當。對于專項債，除提前謀劃、優選項目、加強儲備外，還應夯實項目前期準備，扎實開展實地調研，充分履行可行性論證和各項審批程序，對于有可研及批復、土地預審、規劃選址、環評報告等要件的項目優先選擇，做好項目管理職能劃分以及第三方服務機構引入等工作。

2、緊密對接資金與項目。整合優化當地資源，挖掘項目收益模式與收入來源，發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種。綜合考慮債務到期分布、政府財力變動、融資成本、項目生命周期、投資者需求等因素科學分配債務期限，防止出現期限錯配。層層壓實相關主體責任，加快專項債對應項目資金支出進度，根據項目投資安排、實施進度、資金需求、支付節點等因素及時撥付資金，盡早安排、盡快形成實物工作量。

3、強化債務預算績效管理。樹立債務資金支出必問效果機制，績效目標設置既要包含產出數量、質量、時效和成本，也要包含社會經濟效益、生態效益、可持續影響、服務對象滿意程度等。績效指標設置要盡可能細化量化，有效測度項目成本收益和風險程度，減少不必要的低效無效債務舉借。宜對績效目標實現程度進行持續監控，發現問題及時糾正，出現重大偏離及時整改，鼓勵引入第三方機構開展績效評價與監控，加大對績效目標完成情況的監督檢查力度。

（三）由點及面完善政府治理

財政監管的出發點和落腳點在于通過有效監管保障各類主體規范參與財政活動，推動財政制度體系和運行機制更加健全，從而促進政府治理的優化與完善。

1、加強財政監管成果利用。以監管促改革、謀發展，深入總結地方債監管在防范控制財政風險、推動資源合理有效配置等方面的做法經驗，通過“試點—優化—推廣”方式將有效監管常態化、全國化。持續加強財政監管成果分析和運用，探索建立債務預算編制與監管評價結果掛鉤機制，通過“工作—效能”轉化提高債務資金額度約束與使用精確度。

2、處理好政府與市場關系。厘清政府與市場的范圍邊界，尊重市場經濟規律，促進市場主體作用發揮，實行權責清單制度，減少政府對市場資源配置、微觀經濟活動的直接干預，避免政府大包大攬的粗放型發展方式，將政府更多財政資源投向保障和改善民生、提升科技創新水平、促進共同富裕等領域。重視通過完善機制彌補市場失靈，控制市場主體的負外部性，注重通過二次分配調節收入分配關系，激勵保障三次分配形成有益補充。

3、加快政府職能轉變。將政府職能由單核的管理向注重服務與管理的雙核模式轉變，政府更加注重維護市場公平競爭秩序，防范打擊無序競爭與過度開發，加強反壟斷監管。充分體現專業機構運營管理優勢，做好市場主體的培育與監管，發揮行業協會、商會、第三方機構等的監督約束作用。進一步營造良好營商環境，加強產權確認與保護，降低就業創業門檻，實行更高水平對外開放，通過主動換位思考推進政務服務精細化、便利化，建立健全反饋與評價機制，不斷提升政府服務與管理的效率和水平。