財政績效重點評價模式優化路徑
——以江蘇省蘇州市為例

●王 強 步 潔 沈 軍 尹志偉

財政績效重點評價是全過程預算績效管理鏈條中的環節之一，也是優化財政資源配置、提高資金使用效益的重要手段。早在2007年，江蘇省蘇州市開展了績效評價試點工作，試點對象集中在老住宅小區綜合整治、新農村建設等財政專項資金。2019年，中共蘇州市委、蘇州市人民政府出臺《關于全面落實預算績效管理的實施意見》，要求各級財政部門對社會關注度高、對經濟社會發展具有重要影響、關系重大民生領域的政策、項目組織開展重點評價。十余年來，蘇州市財政局持續推進績效重點評價工作，積累了豐富的經驗，取得明顯成效，在提升財政資金使用效益，強化部門資金管理能力等方面發揮了重要作用，也逐步形成了具有蘇州特色的財政績效重點評價模式。

為進一步提升績效重點評價的質量，蘇州市財政局以蘇州市部分縣級市（區）以及部分預算部門為對象，對財政績效重點評價模式的主要特征、存在問題及優化路徑進行了深入研究，通過收集、梳理、匯總各方在績效重點評價工作中的思路、建議，分析目前績效重點評價工作中存在的問題，探索解決的路徑和方法，提煉形成績效重點評價的“蘇州模式”，為各地開展預算績效評價提供參考經驗和完善路徑。

一、蘇州市財政績效重點評價模式的主要特征

（一）業務基礎不斷夯實

一是全面完善制度建設。制定包括 《績效評價管理辦法》《第三方評價指導意見》《第三方機構工作指南》在內的一系列工作規范，明確了績效評價的基本原則、各部門職責分工、評價標準和方法，對財政內部各處室和預算部門參與預算績效管理進行了指導和規范，也明確了第三方機構參與績效評價工作的主要范圍及工作要求。

二是持續擴大評價規模。2019年蘇州市績效重點評價涉及財政資金7.75億元，經過幾年來持續推進，2021年蘇州市績效重點評價涉及財政資金達28.19億，年均增長131.91%，涵蓋民生保障、產業發展和生態環境等多個領域。

三是積極拓展評價類型。積極開展對政府投資基金、PPP項目、政府購買服務、部門整體支出以及政策評價等多種評價類型的探索。2019年，蘇州市采用市區聯動的工作方式，將吳江區的餐廚廢棄物處置PPP項目、城鄉一體化投資基金項目作為試點，逐步建立健全與項目績效掛鉤的付費機制。2021年對蘇州市文化廣電和旅游局2020年度部門整體支出開展績效重點評價，統籌考慮部門運行和業務活動，反映部門整體履職效果。

（二）績效合力逐步增強

一是完善內部協調機制。績效處與業務處室一起在項目選擇、工作方案和評價報告評審等方面充分溝通、形成共識，將業務管理和績效管理有效融合。預算處和績效處協同推進預算績效一體化，將評價結果作為預算調整的依據，對于評價結果較差的項目予以壓減預算。績效處和監督檢查處對部分項目開展聯動評審，多角度反映項目資金情況，有效提高財政資金使用的規范性和績效性。

二是建立多方協同機制。預算部門積極履行績效管理主體責任，配合績效重點評價工作，提供項目基礎材料和數據，將評價結果及時進行公開，并落實整改措施。市人大研究制定《蘇州市人大常委會預算績效監督工作辦法》，明確監督的內容和方式，并召開市人大常委會，聽取市財政局關于蘇州預算績效管理情況的匯報，積極履行人大對預算績效的監督職責。市財政局將績效重點評價結果報送市政府，供領導決策參考，2019年以來共報送績效重點評價報告23份。

三是優化上下聯動機制。市財政局指導縣級市（區）財政部門開展績效重點評價工作，介紹市級先進經驗，推薦優秀績效專家和第三方機構，將開展績效重點評價工作情況納入市對區級預算績效管理考核內容，不斷提升全市預算績效管理水平。

（三）工作質量日益提升

一是在招標環節明確項目負責人。細化招標方案，在對第三方機構資格條件、工作方法等明確要求的基礎上，規定第三方機構應固定一名項目負責人，以保證績效重點評價工作的連貫性，確保評價過程中重要人員穩定、前后評價思路一致。

二是在評價過程中引入二次評審。在第三方機構出具工作方案和評價報告后，組織績效專家、行業專家、相關部門和處室負責人等召開專家評審會，對方案和報告的質量進行把關，提出修改意見。評審會后，第三方機構根據專家評審意見對方案或報告內容進行修改和完善。

三是在日常管理中注重培育工作。一方面加強績效管理專家庫建設，截至2021年，蘇州市已形成由近百名績效專家和行業專家組成的績效管理專家庫，在提升績效重點評價的專業性、公信力方面發揮了積極作用；另一方面加強第三方機構管理，定期邀請績效專家對第三方機構進行培訓，提升第三方機構的業務水平。

二、財政績效重點評價模式存在的主要問題

（一）第三方機構業務能力與高質量評價存在差距

一是對項目的認識存在局限性。部分第三方機構調研不夠充分，對項目的了解主要來源于項目主管人員和立項文件等材料，對項目立項背景、目的、實施中的難點等認識不足。部分第三方機構在實際工作中習慣沿用審計的工作方式，過于關注資金申請和使用的規范性，未能充分考量項目的實施效果，提出的問題和建議不夠深入。

二是評價的科學性有待提升。評價指標體系權重分配不夠合理，決策類、管理類指標權重偏大，產出類、效益類指標權重不足。支撐量化分析的數據基礎不足，橫向缺少同類項目不同區域的數據對比，縱向缺少同類項目不同時間的數據積累，不利于量化分析開展。問卷調研存在核心問題設計缺失，對項目實施效果的關注不足，此外，調研樣本量和抽樣方法的科學性也有待提升。

三是人員業務能力尚需提高。自2018年全面實施預算績效管理以來，第三方機構參與績效評價的市場迅速擴大，相應的市場培育和監管機制滯后于行業發展，人才隊伍不夠穩定，不利于行業內知識和經驗的積累。績效評價涉及多種資金類型和行業領域，對項目工作人員的綜合素質、知識儲備、職業技能等要求較高，目前缺乏在預算績效管理、政務管理、垂直業務等領域都有研究的復合型人才。

（二）相關主體參與績效管理的效果有待提升

一是預算部門對績效的認識還不夠深入。部分預算部門因為人員數量不足，未設立績效管理專職崗位，也未能注重培育績效管理人員業務能力。部分預算部門將績效管理主責明確給財務處室，業務處室參與績效管理的深度還不夠，部門內部的預算績效管理協作機制尚待健全。部分預算部門將績效評價和審計監督等同，過于注重財政資金使用是否合規，對財政資金的使用效益關注不夠。

二是績效專家和行業專家的作用未能充分發揮。部分參評專家對報告格式、文字錯誤等細節關注較多，對項目背景、項目成效、管理機制、評價思路和指標體系等深層次問題挖掘不足。部分績效專家對相關行業和項目了解不深入，無法給出切合行業發展的專業意見，部分行業專家對績效管理的理念和評價方式不熟悉，提出的意見與績效評價視角偏差較大，績效理念和專業意見未能充分融合。此外，工作方案和評價報告評審會時間較短，也不利于各方對項目的充分交流，影響了二次評審的效果。

三是基層財政開展績效重點評價的質量有待提高。基層財政預算績效管理起步較晚、人手緊缺、經驗不足，部分鄉鎮財政所（分局）對績效重點評價的實施流程、工作要求不了解，目前，缺乏適用于基層財政的簡單明了且易操作的工作手冊和模板。

（三）相關工作機制和規范有待完善

一方面，結果運用后續跟蹤機制有待完善，部分預算部門在公開評價結果時，存在公開內容不全面、公開結果未能向財政部門及時反饋的情況；部分預算部門在落實整改要求時，存在整改措施避重就輕或找客觀理由應付整改的情況。另一方面，對第三方機構工作質量的考核和評級制度有待完善，通過梳理發現，不同第三方機構對于同類項目出具的報告質量參差不齊，或同一第三方機構在不同縣級市（區）的績效報告質量差異較大，不利于評價結果的橫向比較和分析。

（四）績效重點評價的工作原則還不夠明確

一是評價目的不夠明確，部分參與主體對“為什么要評價”缺乏認識，對評價各階段的主要關注點不清晰、不統一。二是評價方法的針對性有待提高，部分第三方機構對于不同類型的項目所采取的評價方法差異不大，評價結論的科學性有待商榷。三是“問效”理念未能完全建立，部分第三方機構對評價中存在問題的把握不夠精準、深入，提出的建議缺少前瞻性，“問效”良方“治本”不足；部分預算部門對項目產出關注較多，對項目效益還不夠重視。

三、改進建議和措施

（一）研究和建立績效重點評價的基本指導原則

一是建立以“評價目的為中心”的原則。明確每個項目都有清晰、明確的評價目的，評價目的應具體、有針對性、有導向作用。財政部門作為委托方，應將評價目的告知第三方機構；第三方機構應圍繞委托方的評價目的設置工作方案、組織評價工作；預算部門作為項目主管部門，應理解和支持財政部門的評價目的，配合好第三方機構開展績效重點評價。

二是建立以“評價方法為核心”的原則。結合項目情況，綜合運用投入-產出分析法、最小成本法、因素分析法及專家咨詢法等方法，堅持定量優先、定量與定性相結合的方式，科學實施績效評價工作。此外，評價方法的選擇應綜合考慮實施的可行性、取值的方便性、成本的可控性。

三是建立以“問效為主導”的原則。在關注財政資金使用規范性的同時，更應關注財政資金的使用績效，合理提高項目績效指標的比重。績效報告中對項目實施效果、問題和建議的闡述，應主要分析財政資金投入效果如何、通過其它資金投入形式或其他資金結構（成本）是否可以更好的實現政策（項目）目標、財政資金未來是否需要持續投入等。

（二）促進各相關主體深度參與績效重點評價

一是明確各方職責分工。細化績效重點評價實施流程，對第三方機構工作方案和評價報告的質量提出更高的要求。鼓勵財政業務處室深度參與績效重點評價工作，充分發揮業務處室在選題、把控工作方案和評價報告質量等工作中的作用。強化預算部門預算績效管理的主體責任，提高預算部門對績效重點評價的重視程度。發揮好專家咨詢作用，對于部分重點項目，要求專家全程跟蹤，充分了解項目情況，提出科學性強且有操作性的意見和建議。

二是優化培訓和交流體系。加強對預算部門領導層面的培訓，在對領導干部培訓內容中增加預算績效管理的培訓，提升預算部門領導對績效管理的重視。加強對預算部門績效管理人員的培訓，強化對于績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理等環節的指導，提高預算部門績效管理水平。組織財政績效條線座談會，分享績效重點評價工作中好的做法和經驗，探討績效重點評價的難點和解決路徑，促進全市績效管理水平均衡發展。建立第三方機構和專家常態化培訓、交流機制，培養更多的績效領域專精、垂直業務領域專長、熟悉蘇州本地政務管理并有提升和發展潛力的優質第三方機構和專家。

三是加強對基層財政部門的指導和考核。根據基層財政管理的現狀和特點，設計適用于鄉鎮績效評價的“操作包”，主要包含操作指南、操作模板、第三方機構和專家推薦列表，以幫助鄉鎮各參與主體提升績效重點評價質量。縣級市（區）財政部門應加強對基層財政部門的考核，在考核“鋪面”工作的同時注重考核評價實施質量，引導評價質量的提升，同時，鼓勵基層工作機制、評價方法、結果應用等方面的創新。

（三）進一步完善績效重點評價工作機制

一是做好項目選擇。財政部門在選題時，應主要關注社會影響較廣、與市委市政府重大決策相關、與蘇州經濟和產業發展方向契合度高、財政投入總額較大的項目，綜合考慮項目的評價意義。同時，聽取市人大、審計部門、預算部門等對項目選擇的建議，在此基礎上建立選題庫，并進行動態更新，為財政部門選擇項目提供參考。

二是優化政府采購。在招標方案中明確，第三方機構在投標時應根據提供的案例，設計評價思路和指標體系，通過統一的尺度衡量，實現好中選優。要求第三方機構固定項目主評人，全程組織參與評價工作，以保證績效重點評價工作的連貫性。將第三方機構以往年度的工作考評結果作為選擇第三方機構的重要參考因素。建立第三方機構服務價格付費掛鉤機制，將項目資金大小、項目復雜程度、調研問卷數量、評價報告質量等因素與付費掛鉤，加強付費管理。

三是重視工作方案。在制定方案前，第三方機構需要與財政部門、預算部門、預算單位密切溝通，充分了解評價目的、項目背景、項目情況。同時，第三方機構應深入到項目實施一線開展調研，收集相關資料，將項目實際情況和績效管理要求作為制定績效評價工作方案的關鍵要素，并對項目概況、評價思路、指標體系、訪談調查方案、問卷調查方案等詳細闡述，綜合考慮評價方法對評價目的的實現度、評價指標體系與評價結果的關聯度。財政部門、預算部門和專家應充分審核工作方案，提出修改建議，并經評審會與會專家和有關部門討論確定。工作方案確定后，未經重新評審，不得偏離評價方案確定的方向，不得更改指標體系，以保證評價工作的嚴肅性和規范性。

四是豐富結果應用方式。財政部門負責對預算部門的績效整改情況進行跟蹤，督促其整改到位。對于長期性項目或是未完成項目，應要求預算部門建立長效管理機制。對于整改有難度的項目，可加強對預算部門的指導與幫助，必要時可委托第三方機構對項目整改情況進行評價或輔導。

五是建立考評獎懲機制。財政部門可組織有關部門和專家對第三方機構的評價質量進行打分、案例評選，或引入公共績效評價協會等對第三方機構進行評級，對于優秀第三方機構和案例進行表彰，對于評級較差的第三方機構予以通報批評，并按績付費。

（四）固化升級績效評價“蘇州模式”

一是開展課題研究和探索性評價。鼓勵各參與主體積極參與或自主開展績效評價及相關課題研究，對績效重點評價的發展方向、評價思路、評價方法、指標體系等深入分析，拓寬提升評價工作質量的思路。積極開展探索性評價，對非稅收入、國有資本經營預算、社會保險基金預算、政府購買服務項目、政府專項債券項目等領域開展績效重點評價試點，全面反映財政資金使用績效。

二是構建評價聯動機制。采取跨時間、跨區域、跨項目、跨主體的聯動評價方式進行績效重點評價。時間聯動，將績效重點評價與事前績效評估、部門日常監管、后續跟蹤評價等進行聯動，全過程反映項目情況。區域聯動，對同一項目在市級和縣級市（區）開展聯動評價，反映項目整體效果和不同區域間的差異。項目聯動，對多個同類項目開展聯動評價，為項目整合或優化提供參考。主體聯動，推動部門之間的聯動，將財政績效重點評價、審計、人大預算績效監督有機結合；推動財政內部的聯動，將績效、預算、監督、業務有機融合；推動專家、第三方機構與財政部門、預算部門之間的聯動，構建多方參與的評價聯動機制。

三是推動工作固化升級。以財政為主導、各相關主體廣泛參與搭建原則落地工作框架，工作框架的內容包括原則、組織分工、流程、標準、工具、培訓、宣傳、考核和獎懲機制等。財政部門牽頭建立“評價目的指導清單”，明確評價目的、主要關注點、問題和建議要達到的深度，以此作為第三方機構開展績效重點評價的指導準則。第三方機構在財政部門的指導和監督下，建立“評價目的及評價方法追蹤表”這一核心落地工具，記錄各參與主體在不同工作階段的評價目的、工作任務以及對應的評價方法，確保評價目的一以貫之。