國家治理現代化背景下財政職能監督法治化研究

●朱丘祥 陳心怡

一、國家治理背景下財政職能監督的功能定位與重要作用

新時代背景下，黨和國家從國家治理現代化的戰略高度出發，切實加強對公權力的制約和監督。2020年10月黨的十九屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，其中明確提出，“十四五”期間基本建成法治國家、法治政府、法治社會，推進財政支出標準化，強化預算約束和績效管理，健全政府債務管理制度。由此，加強財政監督，提升公共財政效能，也正成為國家和社會各界關注的重心。

（一）我國財政職能監督的功能定位

財政職能監督，是相對財政立法監督、財政司法監督而言的一種相對獨立的監督類型，是政府系統內部專設的財政管理部門依法對所有公共財政收支行為的合法性、合規性、真實性和完整性實施的監督管理活動，屬于內部監督的范疇。財政職能監督包含從大到小三個層次的監督：一是中央財政部門對地方政府、上級政府財政部門對下級政府的財政層級監督；二是各級政府財政部門對其他職能部門及公共資金使用單位財政收支行為的日常監督；三是財政部門內部專門監督機構對本區域所有公共財政資金收支單位財政違法違紀行為的專職監督。三者既分工明確，又環環緊扣，構成政府系統對財政違法違紀行為實施行政監督的有機統一整體。

早在2000年，習近平總書記在任福建省省長期間發表的《依法行使政府監督》一文中提出：“加強財政監督，不但可以保障財政資金的正確運用，提高資金使用效果，而且可以發揮國民經濟‘監測器’和‘警示器’的作用，及時分析和反映國民經濟運行中的新情況、新問題，為政府制定經濟決策提供依據。”①

財政職能監督有自己獨特的優勢，有明確的功能定位，能發揮出不同于其他類型財政監督的獨特作用，在財政整個監督體系中是處于基礎陣地的重要角色。相對于人大的預算、決算監督，財政職能監督融監督于管理之中，具有日常性和及時性的特點。不同于司法監督的事后監督性質，財政職能監督具有預防為先、事中跟蹤的主動性優勢。同時，與審計監督側重于對財政資金收支行為的合法性進行監督不同，財政職能監督還可以進一步擴及合規性監督和績效監督。

當然，財政職能監督并不能取代人大監督、司法監督等外部監督，但重外部監督、輕內部監督的看法也同樣是片面的、錯誤的。毋寧說財政內部監督具有外部監督所難以發揮的獨特功能和比較優勢，二者需要相互配合，高效的外部追責既為財政職能監督施加強勁政治壓力，也為財政職能監督作用的充分發揮創造了良好的社會氛圍，提供了穩固的執法保障。由此，橫向上必須整合人大、政府、司法、審計等各個渠道、各個方面的監督力量，縱向上必須加強中央政府對地方政府，上級政府對下級政府的財政層級監督，才可望促使公共財政在合法、合理的法治軌道上高效運行。

從國際視野來看，不管是聯邦制的美國、德國，還是單一制的法國、日本，或是新興發展國家，在其分權制衡的政體下，雖然都比較重視議會對政府的財政監督，但也同時兼顧政府內部的財政監督。例如，法國是中央集權的單一制國家，中央財政部門在財政收支管理過程中擔負著重要的監督職責，并通過派駐各地的財政監督代表、稅務稽查等體系付諸實施 （賀邦靖，2008）。在巴西，加強國家預算執行和監督是財政部的重要職責，主要涉及財政部國庫司、金融管理總局、稅務總局等職能機構，其中，國庫總局作為財政部直屬機構，具體負責國家預算執行，控制財政支出，保持國庫收支平衡（財政部干部教育中心，2017）。

（二）國家治理現代化背景下財政職能監督的重要作用

習近平總書記曾在《依法行使政府監督》中高屋建瓴地指出：“這就要求我們必須從經濟工作的全局出發，進一步提高對財政監督工作重要性的認識，切實改變一些地方和部門中存在的‘重分配、輕監督，重收入監督、輕支出監督，重外部監督、輕內部監督’的傾向，充分發揮財政監督在嚴肅財經紀律、整頓財經秩序、健全財政職能、促進經濟發展中的作用。”

首先，財政職能監督基于我國的體制特色，能充分發揮財政縱向監督的重要作用。根據《關于2020年中央和地方預算執行情況與2021年中央和地方預算草案的報告》，2020年我國中央對地方轉移支付規模達到了83315.3億元，而四級地方政府加總地方收入僅有100123.84億元，這表明我國中央轉移支付資金已經占到了地方總收入的百分之四十多。如此龐大的資金須由中央層層轉移到地方使用，沒有有效的監督，其后果是難以想象的。然而，人大監督、審計監督重在對本級政府及其職能部門財政行為的監督，由此，加強財政行政層級監督，充分發揮中央財政部門對地方政府、上級政府財政部門對下級政府轉移支付資金的監督作用，是勢在必行的。

其次，財政職能監督掌控信息及時，融預防、管理、監督于一體，能主動積極地發揮全方位的日常監督效果。近年來，財政領域違法犯罪的大案、窩案頻發，監察監督、司法監督的力度固然需要加強，以精準打擊，充分發揮社會震懾效果。然而，查處財政違法行為，最大的難點在于信息不對稱、發現不及時。財政職能監督融監督于管理之中，正好可以有效發揮日常監督的優勢，及時掌握違法犯罪線索，早發現、早查處，重在預防，并將違法追責與違紀、違規追究結合起來，避免造成塌方式的災難性后果。同時，現代財政資金的使用正向績效監督延伸，這也是財政職能監督大有作為的空間。

二、財政職能監督面臨的現實困境

（一）財政職能監督立法層級較低、執法依據不足

目前，財政職能監督缺乏直接的法律依據，僅在《預算法》《政府采購法》《會計法》等財政法律和政府組織法中有少量規定，但過于原則，也不夠全面。國務院制定的《財政違法行為處罰處分條例》，充當了財政職能監督的直接執法依據，然而，該條例制定于2004年，作為其上位法的《預算法》《政府采購法》等財政法律在之后陸續進行修訂，這就導致《財政違法行為處罰處分條例》所規定的違法種類、處罰情形、處罰措施與相關上位法存在不相匹配甚至矛盾沖突的現象。國家財政主管部門制定的《財政部門監督辦法》（2012年）等規范性文件，以及各地相應出臺的一些有關財政內部監督的地方性法規和規章，整體上法律層級較低，權威性不足，對財政監督機構權限、監督方式和程序以及法律責任等方面的規定不夠系統全面，甚至有相互矛盾的現象，這都嚴重制約財政職能監督效果的充分發揮。

（二）財政職能監督主體角色有待厘清

現實中，財政部門與其他職能管理部門畢竟處于同一政府體系，如果地方政府發展理念出現偏差，搞“唯GDP主義”，過于急功近利，財政職能監督的監督者與被監督者就可能陷入“內部人”困境。事實上，我國財政職能監督內部合謀、內部人控制的現象時有發生，導致財政系統內部業務權力相互制約失靈（何振一，2009）。尤其，財政部門既是實施財政監督的主體，同時也因參與財政資金的日常管理審核，成為財政監督的被監督對象（潘建青等，2020），這種角色交叉的困境直接制約監督實效，亟待財政職能監督機制、方式的創新。

（三）財政職能監督機制不太健全、運轉不暢

現在，財政主管部門的主體業務部門尚未將財政監督職能有效融合進管理之中，專職監督部門監督核心及力量則主要集中在事后監督，導致事前審核、事中控制等環節監控機制存在缺失。并且，檢查結果反饋機制單一，財政監督檢查成果等相關信息不能實現效用最大化。與此同時，財政職能監督與財政系統外部其他監管部門的協調機制不完善，可操作性不強，專職監督機構和業務機構之間的協作機制也不暢通，信息共享以及成果應用的機制未能實現有效連接，難以充分發揮協同監督的整體效應（潘建青等，2020）。另外，財政職能監督和預算單位內部監督責任界定也存在不清晰、欠合理之處。

（四）財政職能監督手段有待革新

目前，財政監督業務未充分實現信息化、網絡化，各項財政監督成果與信息不能充分共享，各項財政監督業務辦理仍然停留在“手工化”層面，電子政務工程沒有得到普遍推廣。其次，財政部門仍舊以靜態監督為主要的監督手段，嚴重忽略諸如實地考察、專項跟蹤考核、同步更新報備進展等動態監督手段 （余功斌，2014）。另外，當前我國財政監督績效評價的標準不一，且很多標準并沒有與時俱進更新。其中較為突出的是“資金到位率”這一靜態評價指標，缺乏與項目實施進度、資金實際需求量相結合的動態評價功能；有關項目決策、項目管理等績效評價共性指標所涵蓋的資金分配、資金到位、資金管理等二、三級指標的設定較為寬泛，沒有隨著社會分工的逐步細化進一步明確。

（五）財政職能監督追責懲罰力度不夠、威懾效果不突出

近年來，我國財政方面的違法違紀問題屢禁不止，這與我國財政監督處罰力度薄弱有直接關系（郭月梅和蔣勇，2018）。財政職能監督的激勵約束機制不夠健全，財政監督失職、瀆職行為難以及時發現、查處。作為財政職能監督基本依據的《財政違法行為處罰處分條例》對財政違法行為法律責任的規定是目前較為體系化的（蘭麗萍，2013），但總體而言，對財政違法行為的處罰還是力度偏輕。在 《江蘇省財政監督條例》《河南省財政監督辦法》《湖南省財政監督條例》等地方規范性文件中，對財政違法行為的罰款額均在幾千元到數萬元之間，與財政違法行為的違法后果嚴重不相稱。財政違法行為的違法成本過低，難以起到追責的威懾效果，實有改進的必要。

三、國家治理現代化背景下財政職能監督的體制、機制改進思考

（一）完善財政專職監督機制

財政部門內設的財政監督機構是財政部門的專職監督機構，完善財政監督機構的工作機制，是充分發揮財政專職監督機構職能的基本保障。本文建議：一是明確財政監督機構的執法地位，賦予其獨立執法主體資格。關于行政執法主體的產生在我國有兩種不同的方式，②可以考慮參照稅務稽查局的先例，由國務院授權，明確賦予財政監督機構獨立執法主體資格，并明確縣級以上財政局都要設置專職的財政監督機構，專門查處涉及公共財政資金的違法、違紀案件。二是進一步明晰財政監督機構的職責權限及執法的程序方式。2018年機構改革后，政府預算執行的監督權已經移交審計機關，財政監督機構的職權也作了相應調整，今后要加強對地方債務領域違法、違紀的監督和重大項目執行情況的績效評價監督。與此同時，要充實財政監督機構的執法能力、手段，賦予其與履行職責相稱的調查、督促、強制、處理等程序性權力。尤其要授予其對一定金額限度內的事實清楚、證據確鑿的案件直接作出處理決定的權力，對沒有處理權的案件，有權擬定處理意見，報財政部門首長決定。三是要保證專職監督人員必要的獨立性、穩定性，確保專職監督工作人員定崗定編，將職前考察、定期考核、獎懲升遷等內容納入專職監督工作人員崗位管理制度。

（二）改進財政違法行為追責機制

追究財政違法行為的法律責任是財政職能監督的重要組成部分，一個合理且完善的財政違法行為追責機制是嚴格把控財政行為、充分發揮財政職能監督作用的重要保障。本文建議：一是加大監督處罰力度，結合問責工具，量化追責標準，設置一一對應的層級責任后果，嚴格依法追究違法違紀責任，實現行政責任與民事責任、刑事責任兼顧，行政處理與行政處罰、行政處分并重。二是建立和完善聯合辦案機制，健全案件移送制度，形成財政監督部門與紀檢監察部門、司法部門有機聯系的整體，規范移送標準，實現行政、刑事責任追究的銜接，增強打擊財政違法犯罪行為的威懾力。三是加強地方政府黨政領導對財政部門落實監督責任的督促機制，將對財政職能監督建設的督促納入領導班子和干部目標管理，提高政府黨政領導對財政部門的監督責任，認真落實督辦工作，對財政部門內部監督的重要工作、重大問題、重點環節親自過問和督辦。

（三）建構財政職能監督有效的激勵機制

激勵機制的設置是永葆財政部門監督工作持續、高效運行的不竭動力，能在很大程度上提高監督工作人員的積極性，營造良好的監督環境。本文建議：一是將財政違法行為的處罰處分與財政管理相結合，把監督結果作為預算安排的重要參考依據。二是內部監督結果績效化和個人化。將監督結果與監督工作人員年度工作評價掛鉤，明確到個人，以此激勵財政部門監督工作人員的工作熱情，對表現突出者在職位晉升中優先考慮，以此作為考察使用干部、評先評優的重要依據。三是豐富激勵方式類型，賦予充分自主選擇權。在保有傳統的薪金激勵、晉升激勵的同時，還應當注重增加精神激勵、培訓激勵、優惠政策激勵等新型激勵方式。

（四）健全財政職能監督問責機制

從加強財政監督的實效來看，加強對監督者的監督是一個非常關鍵的環節。勢有必要秉持“有責必問，問責必嚴”的現代化法治精神，將財政部門的問責機制推向一個新高度。本文建議：一是充實各級政府首長財政監督的領導責任。通過法律法規等明確規定縣級以上人民政府首長關于財政違法行為追責的領導責任，加強對本轄區各部門、各單位的財政違法行為追責的監督，不得縱容、包庇、袒護。嚴格執行《公務員法》《行政機關公務員處分條例》，對嚴重違法并造成嚴重后果的財政違法行為，應當根據相關規定嚴肅處理，防止行政處分責任的虛化，并追究有關部門首長或直接負責人的行政責任及領導責任。二是完善內部問責機制，設置獨立的內部問責機構和專門的問責崗位，明確財政監督人員的責任權限，對財政系統全部人員實行考核問責制度。三是加強外部問責機制。在內部監督的基礎上，加大外部監督力度。應當保障并完善同級人大及其常委會對本級財政部門所作財政違法行為處分決定進行監督的權力，同時將財政部門的監督情況納入各級政府向本級人大及其常委會的報告工作范圍。各級人民代表大會及其常委會根據憲法和 《各級人民代表大會常務委員會監督法》規定的權限，對在財政監管領域有重大違法情形的政府領導人員依法罷免。

四、國家治理現代化背景下財政職能監督的方式、手段創新建議

（一）應推進財政職能監督數字化建設

首先，以“金財工程”為中心，建立外部信息反饋系統，打通各大機關間的溝通壁壘，構建人大、財政、審計、稅務、公安等多機關融入其中的信息共享平臺（余功斌，2014），形成財政監督檢査數據庫。其次，成立財政資金專屬信息庫，設置配套的信息智能檢索和篩選網絡系統。將各類財政資金的劃撥、流轉、使用、用途變更等詳細信息納入其中，并配備“一鍵檢索、智能篩選、自動歸類”等功能。另外，制定專門的財政部門監督的網絡資料管理模型，將日常工作中各類表格、各種程序、檢查材料、核查步驟、評價標準等以電子信號的形式上傳至共享的信息平臺，形成較為穩定的檔案庫。同時，豐富網絡舉報窗口，確保舉報人安全。以電子郵件、公眾號留言、微博私信、線上舉報專用窗口等方式拓寬舉報途徑，并將內外舉報路徑區分開來，分別設置內部檢舉和外部舉報網絡窗口。

（二）應更新財政職能監督檢查方式

第一，依托國庫集中支付系統，完善數據檢索功能，建立疑似問題數據與問題數據兩級檔案，加大實地考察力度，第一時間對問題數據進行精準核實 （湖北省武漢市財政局監督處課題組，2018）。第二，定期檢查與隨機巡查雙管齊下，在設置定期檢查的基礎上增設不定期隨機巡查，突擊檢查提高檢查情況的真實性。同時，將全面檢查與專項檢查有機結合，對預算編制、財務收支、國有資產等進行全方位的監督檢查，對財政資金申報、使用、追蹤等進行全過程監督檢查；并設置專項檢查科目，對財務管理機關債務、內控制度等進行重點檢查。另外，制定異地檢查制度與流動檢查人員制度。在隨機巡查的人員配置中選派與被檢查對象無利害關系的異地工作人員，在定期檢查、全面檢查等其他檢查方式中盡可能采用流動的檢查人員。第三，明確會計核算監督的標準，加強對票證監管的力度。建立起“三性審查”的會計核算監督標準，包括對財政部門經濟業務的真實性審查、財務收支的合法性審查和公共財產的完整性審查，規范財政管理中會計核算的標準，使之有章可循。另外，新增財政票據專員管理編制，建立票據登記制度，設置票據管理臺賬，加大對票據的使用、真偽、保管等方面的監督力度?！墩憬∝斦O督檢查工作規程（試行）》中雖是對財政檢查的選案設置臺賬制度，但對財政票據管理制度有其參考意義。

（三）應引進懲罰性賠償手段

懲罰性賠償制度一般存在于民法、訴訟法等領域，財政部門監督領域尚少有涉及，雖然懲罰性賠償的應用仍存在許多爭議，但不可否認其威懾監督功效。在對財政違法行為主體責任追究的手段中引入懲罰性賠償制度，是提高財政職能監督威懾作用的有力措施。可以考慮在《財政違法行為處罰處分條例》中增設懲罰性賠償條款，對懲罰性賠償的具體規定區分公共部門和私人部門。公共部門和私人部門作出財政違法行為的動機大小有區別，產生原因、發生環節、后果影響等都各不相同，不應當對兩者采取統一標準，要有針對性地區別對待。同時，設置高額階梯式懲罰性賠償標準，以確保新手段能有效地貫徹落實，減少實際操作中的執行困難，也符合法律公平的原則。

（四）應充實績效監督方法

建議適時出臺 《財政部門績效監督管理辦法》，規范績效監督的管理措施、技術選取、流程設置、執行標準等。另外，引入公司治理模式，建立受托責任。財政部門根據總體發展目標制定年度目標并在當年部門預算中予以闡明，為績效預算考核奠定基礎；建立“面向產出和結果”的績效考核制度，設定科學合理的績效考核實施步驟，從最初目標確立，到執行考核、結果評估驗收，以及后期反饋，最終實現績效考評獎罰的綜合運用（王杰茹和岳軍，2016）。其次，改進績效監督方法。建議在原有績效監督方式的基礎上融入辦公自動化系統 （Office Automation System，OA系統），進行網絡連線現場訪談、視頻會議、案例研究、線上問卷調查、網絡專家會談等；還可以引用審計部門采取的順查、逆查等一般查賬的方法和技術。

五、國家治理現代化背景下財政職能監督的法治走向展望

目前，《財政違法行為處罰處分條例》（下文簡稱《條例》）的修改已經提上了議程，建議利用這個有利時機，系統修訂《條例》，并提請國務院適時出臺《財政監督條例》，全面規定監督主體職責權限、監督范圍、監督機制、監督程序、監督手段以及監督責任等內容，以此作為財政監督的通則性依據。

（一）重新定位《條例》的立法目的

立法目的是立法活動的價值選擇、功能定位。《條例》第一條闡明立法目的：“為了糾正財政違法行為，維護國家財政經濟秩序，制定本條例?！憋@然，在關于財政違法行為法律責任承擔方面，“糾正”的表述顯得過于單一。問題在于，《條例》立法目的定位不準。對財政違法行為的處罰處分，除《條例》以外，還散布于《預算法》《稅收征管法》《會計法》與《審計法》等多個財政法律文件之中，那么，《條例》的功能是補充漏洞與具體化，還是行政監督追責的通則法？本文認為，鑒于我國財政監督領域規范性不足的現狀，相比之下，讓《條例》發揮通則法的功能更為重要。

其實，最高國家行政機關制定《條例》作為財政領域行政監督追責的通則法有正當法律依據。我國《立法法》第五十六條規定：“國務院根據憲法和法律，制定行政法規。行政法規可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；（二）憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項?！蓖ㄟ^分析可知，《條例》不屬于“為執行法律的規定”而“制定行政法規”的情形，而屬于基于“憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項”而制定的行政法規。國務院作為我國的最高國家行政機關，統一領導國家的行政工作，根據憲法第八十九條的規定，國務院共享有十八項職權，其中包括：“（一）根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令……（六）領導和管理經濟工作和城鄉建設、生態文明建設……（十七）審定行政機構的編制，依照法律規定任免、培訓、考核和獎懲行政人員。”據此，國務院有權根據憲法授權制定《條例》作為管理財政工作、獎懲行政人員的規范依據。也就是說，國務院制定《條例》屬于行使憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權第六款和第十七款的事項范圍，對財政違法行為實施處罰處分既是國務院領導、管理財政經濟工作的分內之事，也是獎懲行政人員的必要措施。由此，《條例》既可以在財政法律兜底條款之下增加具體的事項，也可以對財政法律中的一般性規定作出具體的細化規定，尤其重要的是，還有權根據憲法授權在尚沒有法律規定的前提下作出對財政違法行為處罰、處分的特別規定，當然，《條例》的特別規定要符合憲法和財政法律的立法宗旨，不能違反財政法律的一般性規定。

所以，本文認為應該將《條例》的立法目的調整為：“為了加強財政監督管理，糾正和懲罰財政違法行為，保障財政資金安全、規范、高效使用，根據憲法和國家有關財經、監督法律，制定本條例?！辈⒒谶@一立法目的，對《條例》的整體內容劃分章節，形成體系，更名為《財政監督條例》，使之成為財政職能監督的通則法。在條件成熟時再升格為《財政監督法》。

（二）消除《條例》與上位法的矛盾沖突，及時補充新內容

經梳理比較，《條例》與相關法律、法規不一致的地方主要分為兩個方面：一是違法行為類型不一致，二是法律責任類型不一致。為與相關法律、法規進行銜接協調，建議在《條例》修改中進行以下處理：順應時代變遷與財政法律的修改，將《條例》與相關法律、法規不一致的規定進行妥善處理；將新出現的財政違法行為納入調整范圍；適當補充與細化上位法的原則性規定，保持法律體系的內在協調，并注意處理好與其他行政法規的協調問題。

在前述財政職能監督體制、機制、手段改革順利推進并取得成功經驗的基礎上，《條例》有待充實的內容包括：

第一，進一步明確各財政監督主體的職責權限，完善財政監督協調合作機制?；趪鴦赵鹤鳛閲易罡咝姓C關的地位，根據憲法和法律規定，有權以行政法規的形式授予派出機構和內設機構以行政執法資格。可以借鑒稅務機關授權稅務稽查局執法資格這一有效經驗，依法賦予省級以上派出機構和內設專職機構獨立執法主體資格。財政、監察、審計、稅務、金融監管等部門應當加強信息溝通，加強配合、溝通和協作，完善財政監督協調合作機制，對不屬于其職權范圍的事項，應當依法移送。

第二，完善財政違法行為的規制措施體系，健全財政監督的手段方式程序。應進一步明晰財政違法行為的類別與界限，完善過罰相當的懲處機制，針對企業、個人的財政違法行為，因屬于行政相對人的范圍，可以對其進行行政處罰；而針對國家機關及其工作人員的違法行為，應該以行政處分為主，并輔之以特定的處罰方式。與此同時，充實財政監督手段，完善財政監督程序，把監督的范圍和監督的重心由現行單純依靠行政手段、被動服務式的檢查型監督逐步向公正、獨立的財政管理型監督轉變；由現行的微觀、具體事物型監督向宏觀、微觀監督并重轉變，由現行的檢查監督向管理型監督轉變。

第三，完善財政監督問責考評機制。強化財政部門、審計機關的行政首長財政監督的領導責任；充實各級政府首長財政監督的領導責任；在內部監督的基礎上，還要加大外部監督力度?？h級以上人民政府及其財政部門實施財政違法行為處罰處分，應當接受本級人民代表大會及其常務委員會監督。

總之，結合時代背景與實際情況，財政部門應該大膽創新，完善財政職能監督機制，改進財政職能手段，系統修訂《財政違法行為處罰處分條例》，適時制定《財政監督法》或《財政監督條例》，確保財政職能監督于法有據，充分發揮財政職能監督的功效。

注釋：

①這里所說的財政監督，是狹義上的財政監督，即“財政部門代表國家以政權行使者和國有資產所有者的雙重身份”，對財政收入、支出過程及效果的監督，這與本文作為分析概念的“財政職能監督”的內涵是一致的。（習近平：《依法行使政府監督》，《中國財經報》，2000-06-20）

② “我國行政執法主體產生方式主要有兩種：一種是國家通過法律明文規定設立某一機關或組織承擔某種行政執法任務，另一種是國務院以行政授權的方式將某種執法權賦予某個已存在的機關或組織，稅務機關內設的稽查局就是以這種方式獲得了執法主體資格。”（《政府法治建設》，北京，國家行政學院出版社，2014年，第77頁。）