對修訂《財政違法行為處罰處分條例》的相關思考與建議

●李夢恂

對財政違法行為作出處罰處分是財政監督的重要手段之一。為了保障財政資金和國有資產的安全，財政違法行為的處罰處分設定范圍具有相當的廣度，凡是與財政收入相關的事項均有所涉及，覆蓋的違法行為類型和違法人員范圍非常廣泛。財政違法行為可能引起民事責任、行政責任、刑事責任，即財政違法行為的法律責任具有多樣性。在財政監督頂層立法尚未出臺的財政違法行為處罰處分法律體系中，《財政違法行為處罰處分條例》（以下簡稱《條例》）一般被認為是具有指引作用的一般性、基礎性法規，其對財政違法行為的規定也盡可能全面地涵蓋了各種行為類型。但其實際適用情況并沒有達到所期待的水準。2018年，有學者在裁判文書網對《條例》適用的情況進行檢索發現，僅有二百余篇案例，而以其他法律法規為關鍵詞進行檢索，得到的案例數遠超兩百。郭月梅（2018）通過調查發現，2005至2016年，財政部駐上海專員辦引用《條例》辦理的處理處罰案件16起，僅占辦理案件總量的1/10左右；2012至2017年，湖南省財政廳引用《條例》作為依據的處理處罰案件只占案件總量的37%。又以湖北省為例，2017至2019年湖北省市縣三級財政部門共作出行政處罰決定398件，其中以《條例》為法律依據的僅有89件，比例不到1/4；而適用《政府采購法》及其他政府采購相關法律法規作出行政處罰的案件就有169件，接近《條例》的兩倍。

近年來，一些學者和基層財政部門持續反映《條例》在適用方面同新時代的財政工作存在一定的不適應性，呼吁對其進行修改。目前，修改《條例》已納入近年的立法計劃。本文通過分析其在現行財政違法行為法律體系中的地位及其適用，梳理《條例》內容的滯后性對其適法性的影響，試圖對《條例》的修訂方面作出展望。

一、《條例》在現行財政違法行為處罰處分法律體系中的地位及適用分析

（一）現行財政違法行為處罰處分法律體系概況

財政違法行為處罰處分是財政責任、財政監督的具體內容體現，即所有規范財政監督、財政責任的法律文件均應納入財政違法行為處罰處分法律體系。此法律體系應當包含實體法和程序法兩方面內容，既要包括財政法領域的法律規范，也應當包含行政法領域的法律規范。按照《立法法》確定的法律位階，可將財政違法行為處罰處分法律規范按效力層級和制定主體不同分為五個類別。第一類為全國人大及其常委會制定的法律，包含 《預算法》《審計法》《政府采購法》等直接涉及財政行為的法律，以及《行政處罰法》《行政監察法》《公務員法》等涉及處罰處分基礎性規定和程序性規定的法律；第二類為國務院制定的行政法規，主要有《財政違法行為處罰處分條例》《預算法實施條例》《政府采購法實施條例》《審計法實施條例》等；第三類主要是國務院部委制定的部門規章，包括 《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》《金融企業財務規則》《財政票據管理辦法》等；第四類是各省、直轄市、自治區人大制定的地方性法規，如《湖北省行政事業單位國有資產監督管理條例》；第五類主要是財政部制定的行政規范性文件，此類規范數量巨大，如《財政部門證據先行登記保存辦法》《財政檢查工作辦法》等。按照《行政處罰法》等法律規定，規范性文件無權設定處罰處分事項，但因其可在法律法規授權范圍內對程序性事項作出細化規定，進而影響到處罰處分對象的權利和義務，故筆者認為應當將涉及財政監督檢查等財政監督管理事項的規范性文件作為第五類規范，一并納入財政違法行為法律體系進行考量。

從效力層級而言，《條例》屬于行政法規，效力位階低于法律，與《預算法實施條例》等行政法規相當，高于部門規章、地方性法規和其他規范性文件。從內容來看，《條例》具有非常明顯的綜合性和總覽性，對財政違法行為的列舉和相關規定具有一定的系統性，因此有學者認為《條例》是在 N部涉及財政違法行為處罰處分的法律的基礎上，形成的一套更多元、更完善的法律機制，與其他法律規范形成“N+1”的財政違法行為責任追究法律體系。

（二）《條例》在現行財政違法行為處罰處分法律體系中的地位及其適用

從對財政違法行為處罰處分法律體系的梳理中不難發現，現行的涉及財政違法行為責任追究的法律比較分散，容易導致對財政違法行為的處罰處分標準不統一，進而導致同案不同判。在財政監督實踐中，法律依據的選擇必然要遵從 “上位法優于下位法”“特殊法優于一般法”等法律適用原則。那么就《條例》這一行政法規的法律層級及其作為一般性規定的定位來看，其適法性有限。具體而言存在以下兩種情況。

相對于《條例》，《預算法》《政府采購法》等法律從法律位階上看是上位法；從規定的內容來看，《預算法》為側重于預算編制和資金使用的特殊法，《政府采購法》為規范政府采購活動的特殊法，它們涵蓋的財政違法行為類別相對于《條例》而言要窄得多。在發生財政違法行為，需對當事人采取處罰或處分措施時，不論是基于“上位法優于下位法”還是基于“特殊法優于一般法”的原則，都應當先從這類專門針對財政管理某一具體領域的法律找依據，當其法律依據充分、內容明確時，便不再有尋求《條例》這類行政法規作為依據的必要性。具體而言，《預算法》第十章（第九十二條至九十六條）規定了預算管理相關的法律責任，其對財政資金預算管理方面的違法行為列舉十分明確且具體，處罰處分的邏輯已比較清晰。反觀《條例》對財政資金預算管理中的違法行為列舉，已落后于當前預算管理機制（具體情況在后文分析），那么在法律適用選擇上，《預算法》有明顯的優先性。在政府采購領域，《政府采購法》對于部分政府采購違法行為的法律責任規定已經足夠明確，在出現相應違法事實時，選擇適用《政府采購法》已然能達到法律適用準確的標準，完全可以排除作為下位法的《條例》的適用。

在同屬行政法規的法律規范中，《條例》以其內容的綜合性和涉及行為的多樣性而居于一般法地位，《預算法實施條例》《行政事業性國有資產管理條例》等因其內容的專門性而處于特殊法的位置。《預算法實施條例》第九十三條和第九十四條列舉的財政違法行為與《條例》第四條、第六條列舉的行為有部分存在明顯重合，《行政事業性國有資產管理條例》第五十四條與《條例》第八條規定的行為存在重合。在同層級的法律規定中，特殊法優先于一般法進行適用是通用的原則。在出現某一具體財政違法行為時，適用 《預算法實施條例》《行政事業性國有資產管理條例》便能達到法律依據充分的標準，自然不會選擇適用《條例》。

二、《條例》內容的滯后性影響適法性

除了考慮法律位階和是否是特殊法這兩點之外，“新法優于舊法”這一法律適用原則也在一定程度上影響了《條例》在實踐中的適法性。自2005年2月1日正式施行至今，《條例》僅在2011年進行過修改，其內容和當前的財政管理要求已出現明顯差距，具體表現在以下三個方面。

（一）《條例》部分內容與現行法律規定內容不一致

2011年之后，《預算法》《行政處罰法》《行政事業性國有資產管理條例》《財政票據管理辦法》等財政違法行為處罰處分相關的法律法規均有修改，而《條例》一直沒有修訂。現行《條例》的規定與法律、行政法規、部門規章多個層級的財政違法行為處罰處分法律規定均出現了矛盾之處，影響到了《條例》的適法性。

1、與上位法規定相矛盾。如《條例》第四條對違反財政收入上繳規定的處罰處分規定為單位和個人同時處理，而《預算法》第九十三條對同類行為只規定了對個人的處分，對單位僅有責令改正的處理。同時《條例》第四條第二款規定，《預算法》另有規定的從其規定。因此規定上的不一致，在實踐中是否應當對單位作出警告或通報批評容易引起爭議。又如《條例》第十八條對違反《會計法》的行為的處分幅度從警告到開除，而《會計法》第四十三條至第四十五條對國家工作人員違法行為的處分最低為降級，二者明顯不一致。按照法律效力層級的規定，《條例》關于違反《會計法》行為設立的警告、記過或者記大過的處分是無效的，應當按照《會計法》中更嚴厲的措施進行處分。這類規范上的不協調一定程度上影響了財政違法行為處罰處分規則的統一性，增加了執法難度。

2、與同層級法律規定不一致。《行政事業性國有資產管理條例》第五十四條和《條例》第八條均規定了非法占有、使用、處置國有資產的違法后果，而前者規定的處罰處分手段包括責令改正、沒收違法所得、對責任人員予以處分、追究刑事責任等，后者規定的處罰處分手段還包括對單位給予警告和批評。此類不一致容易造成同案不同罰。

3、與下位法規定不一致。《財政票據管理辦法》是專門規范財政票據使用和管理的部門規章，法律效力層級低于行政法規，屬于《條例》的下位法。《財政票據管理辦法》第四十二條對票據違法行為的處罰處分的措施種類和幅度與《條例》第十六條規定均不一致。就理論而言，二者規定不一致時應當遵循《條例》來進行規范，然而就專門性而言，《財政票據管理辦法》是特殊法；就修訂時間而言，《財政票據管理辦法》于2020年12月修訂，其內容更適應于當代財政票據管理。綜合來看，可能適用《財政票據管理辦法》來規范財政票據使用和管理行為反而比《條例》更具科學性和說服力。

上述對《條例》與其他財政違法行為責任追究法律條款不一致之處的舉例并非窮盡，也未將《行政復議法》《公務員法》這類不屬于財政法的法律規定與《條例》進行比較。

（二）對新型財政行為的規范尚未納入《條例》的規制范圍

從2011年至今，我國的經濟形勢和財政環境發生了很多變化。比如2015年新《預算法》實施之后，地方政府可以適度發行政府債券。其后財政部預算司出臺了大量的規范性文件以約束政府債務管理行為。行政法規及以上層級的法律規定缺位，對地方政府債務管理中違法行為的震懾力和懲戒性不足，實踐中違規舉債的情況時有發生。又如對扶貧資金這類具有明顯政策性作用的專項轉移支付管理使用中的違法行為缺少規制，且對資金使用者的規制仍然缺位。再如近年開始實施的直達資金管理機制，在擴大試點范圍的同時，相應的管理制度和違法行為規制機制應當同步跟上。除此之外，在國庫集中支付、財政信息公開方面的違法責任也亟待明確。當前《條例》對財政違法行為的列舉難以適應當代財政多層次、全方位的監督要求。

（三）《條例》規定的處罰幅度和經濟發展不相適應

《條例》第十三條和第十四條對企業和個人違規使用財政資金的有關責任人處罰幅度為3000元至5萬元，而《公司法》中對于會計違法行為有關責任人的處罰幅度為3萬元至30萬元，《政府采購法》對采購代理機構工作人員的罰款最高可達25萬元。就當前的經濟水平而言，《條例》的處罰力度遠遠不夠，震懾力十分有限，很難起到懲治和警示的作用。

三、《條例》修訂工作啟動背景下的展望

從財政部條法司公布的立法計劃來看，《條例》修訂工作已提上項目起草議程。在此背景之下，筆者對這項工作有如下展望：

（一）適時提高財政違法行為綜合性法律法規的位階，加快出臺《財政監督法》

財政違法行為具有復雜性，有關財政違法行為的具體法律規定散見于各個部門法，《條例》作為關于財政違法行為規制的綜合性法規，在明確財政部門的職責和權限、明確財政違法行為的類別上具有十分積極的意義。但從當前的財政違法行為處罰處分法律體系的情況來看，處于行政法規層級的《條例》在實踐中很難承載起“綱領性作用”的期待。在修訂《條例》時，可同步構思《財政監督法》，適時提高財政違法行為綜合性規定的法律位階，加快法律層面規定的出臺。這不僅有利于提高《條例》的適法性，也有利于在嚴格的立法程序之下促進立法質量的提升。

（二）及時修改以保持與其他法律法規相協調，與經濟發展水平一致

第一，按照財政部已公布的立法計劃，《會計法》《政府采購法》等多部涉及財政違法行為處罰處分規范的法律已在修訂議程上。從目前已公布的征求意見稿來看，修訂之后的法律法規與《條例》的差別可能進一步加大。及時對《條例》進行修改，有利于保持財政法律體系內部的統一與協調，提高《條例》的適法性和權威性。第二，應當按照最新《行政處罰法》《行政監察法》《公職人員政務處分法》等處罰處分通用的規則對《條例》中財政違法行為處罰處分措施種類進行補充和完善，同時根據經濟發展水平提高罰款額度范圍，以使《條例》具有充足的震懾力，有效懲戒違法行為，發揮警示作用。

（三）及時納入對新型財政違法行為的規制，適應當代財政管理環境

近年來，財政部門作出了不少有益的探索，在地方政府債務管理、直達資金管理機制、資金使用績效等方面創造了一些十分有意義的成果。在修訂《條例》時應當對這類探索給予關注，作出回應，明確違法責任，避免財政資金管理方面的風險。

（四）修訂的同時做好配套程序性規定的頂層設計，留下充足的授權空間

當前的《條例》雖然對程序事項有部分規定，但在操作方面不夠具體，指導性不充足。第一，雖然財政部監督評價局制定了《關于財政部門查詢被調查檢查單位存款有關事項的通知》《財政部門證據先行登記保存辦法》等行政規范性文件，以明確實踐操作。但這些文件零散且不具備系統性，也不能覆蓋財政違法行為的調查、處理、移送等全過程。第二，當前行政法的要求出現了新變化，在立案、調查取證等方面均有不少新規定。從《行政處罰法》已將行政執法三項制度內容充分吸收來看，行政法律法規中全面落實行政執法三項制度已是必然趨勢。如何在以非現場執法為主、調查時間長、案情較復雜的財政違法行為調查中落實行政執法公示制度、全過程記錄制度，尚需財政部門結合實際情況進一步細化明確。第三，在推行“互聯網+監管”的改革背景之下，如何運用信息化手段更快、更清晰地捕捉財政違法行為，如何在此基礎之上更好地規制財政違法行為，這些都需要財政部門進一步研究。第四，一些財政違法行為已納入刑法的規制范疇，在案件性質惡劣情節嚴重的情況下可能觸發刑事法律責任，如何做好“兩法”銜接也是需要進一步明確的內容。出于財政違法行為規制的綜合性法律法規的定位，《條例》在修訂中需要保持一定的抽象性，不對具體操作事項作出事無巨細的規定。但可以在《條例》中做好頂層設計規劃，留出授權空間，明確哪些事項需要財政部門結合實際進一步細化。