當前預算績效運行監控現狀及完善建議

●馬 瀟 田茂守 胡雪瑞

理論界與實務界在研究績效管理時，通常把重點放在績效評價上，而鮮有針對預算績效管理關鍵環節之一的績效運行監控展開深入分析和研究。事實上，作為處于預算績效管理“事中”階段的績效運行監控，連接著“事前”績效目標管理與“事后”績效評價，在全過程預算績效管理中發揮著承上啟下的重要作用，是有效提升資金使用效率的重要支撐，是衡量績效目標能否如期保質保量實現的重要抓手。因此，提升績效運行監控質量和效率意義重大。

一、預算績效運行監控概述

（一）預算績效運行監控的政策背景

2011年7月，財政部印發的《關于推進預算績效管理的指導意見》是我國首個明確績效運行監控內容的政策文件，該文件將績效運行監控的重點和焦點放在績效目標完成情況上。此后，中央層面關于績效運行監控的操作性規范文件幾乎處于持續空白期，直到2018年9月，以中共中央、國務院頒布的 《關于全面實施預算績效管理的意見》為重要標志，我國績效運行監控模式由績效目標執行監控轉變為績效目標實現程度和預算執行進度“雙監控”，文件明確將此項工作作為 “全方位、全過程、全覆蓋”三個維度要求之一“全過程”的有力抓手。2019年7月，財政部出臺了 《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》，再次強調了績效運行監控是“雙監控”的內涵。該辦法對預算績效運行監控整體工作作出規范性和系統性規定，不僅進一步明確了監控定義和監控內容，更細化了監控方式和監控流程，尤其是在監控結果應用上進行了更加清晰的闡述。

（二）預算績效運行監控目的、原則及意義

1、預算績效運行監控的目的。為了便于財政部門、部門單位及時掌握預算執行情況和績效目標實現程度，找出執行中出現偏差的原因，發現漏洞，對項目（政策）完成的可能性進行科學客觀分析，并及時糾偏整改，從而推動項目（政策）順利實施、績效目標有效實現。

2、預算績效運行監控的原則。全面覆蓋、突出重點，權責對等、約束有力，結果運用、及時糾偏。

3、預算績效運行監控的意義。一是及時糾正問題，確保績效目標如期保質保量實現；二是結合國庫現金管理，降低政策和項目的資金運行成本。理論界和實務界認為，除了上述意義外，績效運行監控在落實部門績效主體責任、進一步落實履行財政支出事權、降低財政預算支出風險等方面也具有極其重要的現實意義。

（三）績效運行監控的職責分工和內容

1、績效運行監控的職責分工。績效運行監控工作涉及財政部門、業務部門、執行單位。其中，財政部門主要承擔總體組織和指導工作，根據工作需求開展財政重點績效監控；部門和單位發揮實施主體作用，主要負責具體工作，并根據發現的問題及時糾偏整改。

2、績效運行監控的內容。一是績效目標完成情況；二是預算資金執行情況；三是重點政策和重大項目績效延伸監控中政府采購、工程招標、監理和驗收、信息公示、資產管理以及有關預算資金會計核算等；四是除上述內容外其他需要實施績效監控的內容。

（四）績效運行監控的類型

根據監控內容和監控方式的不同，績效運行監控可以劃分為以下幾種類型。

1、政策監控和項目監控。財政政策廣義上講應包括財政支出政策、財政收入政策和財政管理政策；狹義上僅指財政支出政策中的財政專項資金政策，政策監控主要是針對該類對象展開的績效運行監控工作。項目監控是指對所有預算資金涉及項目進行的績效運行監控。

2、一般監控和重點監控。一般監控的執行主體是部門單位，由部門單位根據相關要求自行開展績效運行監控并提交監控資料，進而由財政部門進行匯總分析；重點監控的執行主體是財政部門，選取重大政策項目進行抽查核實。通過一般監控，落實部門單位的主體責任；通過重點監控，核實部門單位一般監控的客觀性、真實性，壓實部門單位的主體責任。

3、時點監控和動態監控。時點監控是指定期采集績效運行信息并進行匯總分析，以月、季、半年為周期，采集資金支出和項目開展情況的信息，并進行匯總分析。動態監控，即實時監控，借助信息化的手段，將績效運行監控融入政策和項目全生命周期管理，對資金支出情況和項目實施情況實行全過程跟蹤監控。

二、我國預算績效運行監控現狀

與我國績效運行監控頂層設計較為滯后不同，我國績效運行監控工作的實際開展最早可從2004年全國各地區開始實施的預算執行動態監控中初見雛形，但仍局限于財政收支的合規性與時效性，因此相較于真正意義上的績效運行監控缺失了一定的重要內涵。2018年9月，中共中央、國務院制定并出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》，我國績效運行監控總體呈現制度建設從無到有，多維度全面推進；監控機制日益完善，監控范圍全面鋪開；監控運行初見成效的態勢。

（一）從無到有，多維推進

為健全完善績效運行監控機制，根據中央文件等要求，各地結合自身實際，于2019年開始陸續出臺績效運行監控的管理辦法或在出臺的預算績效管理辦法中明確績效運行監控內容，從頂層設計層面開始架構績效運行監控管理體系，提高各部門各單位的績效運行監控認識，明確績效運行工作具體的操作流程，實現績效運行監控管理文件從無到有的突破。目前在省級（直轄市）層面，就有安徽省、山東省、福建省、浙江省、江蘇省、江西省、吉林省、天津市、上海市、北京市等地已經出臺績效運行監控管理辦法。以山東省為例，山東省針對績效運行監控印發了專門的管理辦法，辦法不僅明確了財政部門和省級部門單位的職責劃分，確定了績效運行監控的范圍、分類和內容，還規定了績效運行監控方式和工作流程，并對績效運行監控結果應用的廣度和深度提出明確要求。隨后，山東省市級、縣級層面也相繼出臺了相關管理辦法，進一步細化了市級、縣級層面績效運行監控的實施路徑。至此，山東省全省從上到下的績效運行監控工作正式有了政策指導依據，績效運行監控工作從省、市、縣多維度同步推進，績效監控工作迎來新局面。

（二）建立機制，全面鋪開

目前，隨著預算績效管理的基本理念得以樹立，我國各地已初步完成全過程預算績效管理鏈條的搭建，績效運行監控工作也全面鋪開，并采取了 “全覆蓋”和“抓重點”相結合的工作機制。如山東省、市、縣三級基本都建立了以“雙監控”為基礎的“部門監控+財政重點監控”相結合機制，在日常監控的基礎上，每年10月對前三季度預算執行情況和績效目標實現程度進行綜合匯總分析，為督促各級各部門開展運行監控，山東省財政廳將績效運行監控開展情況納入了省直部門預算管理績效綜合評價和對市高質量發展考核。以2020年《北京市市級部門預算績效運行監控管理辦法》的出臺為標志，北京市財政局從明晰主體責任、確定監控范圍和內容、明確監控方式、規范監控流程等五個方面切實深入推進績效監控工作，在監控程序方面主要采取“預算部門日常監控+財政部門定期監控”相結合的全流程、持續性機制，與此同時，針對在巡視、審計、日常管理等過程中發現的問題較多、績效水平不高、管理薄弱的項目也將納入重點監控予以重點關注。

（三）初見成效，有效提升

隨著各地績效運行監控工作從無到有、從點到面全面鋪開，績效運行監控效果初步顯現。以山東省為例，僅2020年，山東省各級部門開展績效運行監控的項目個數達到了78393個，財政部門開展重點監控項目個數為12261個，監控金額1195億元，通過監控收回資金58.8億元，調整用于急需領域，監控糾偏糾錯的功能得到較好發揮，為山東省黨委政府重大政策不跑偏、不走樣發揮了積極作用。以上海市為例，2020年在預算執行環節，推進預算部門和單位對所有已編報績效目標的項目和政策實施績效跟蹤全覆蓋，通過在預算執行期間對績效目標實現程度和預算執行進度實施“雙監控”，全面推進各預算部門和單位加強過程管理優化和預算合理調整，而浦東新區更是以績效跟蹤和績效評價為依托，開展財政資金使用問效工作，問效結果向區政府報告，不斷強化“花錢必問效，無效必擔責”的理念。值得指出的是，雖然各地在建機制、促規范、擴范圍、全覆蓋等方面都做出了積極努力，在一定程度上取得了較好成效，但由于這項工作總體仍處于起步階段，面臨著很多矛盾和困難亟需解決，績效運行監控質量和效率尚待進一步提高。

三、當前預算績效運行監控存在的問題

雖然我國在實施預算績效管理方面已具備多年經驗，且在績效評價體系和方法上也有很多具有重大積極意義的探索和成果，但是在績效運行監控方面的思索仍然比較缺乏，現階段我國績效運行監控在重視程度、工作基礎、監控層次、信息化水平等方面還存在一定的問題。

（一）對績效監控重視不夠，工作基礎還較薄弱

一是對績效監控的重要性認識不足。部門受預算績效管理重事后的慣性思維影響，工作重心往往放在績效評價上，主觀上認為項目在實施中還沒結果，無從下手，沒法評價。作為監控主體的項目單位，怕暴露問題后影響資金使用或后續申請，對該發現、該匯報的問題遮遮掩掩，積極性不高。外部監督力量在項目實施過程中的監控，受組織力量、專業水平、信息獲取等因素制約，效果往往不是很理想。二是績效目標質量制約“雙監控”效果發揮。績效監控最重要的內容就是對績效目標實現情況的跟蹤分析，績效目標是監控工作的標尺，直接影響“雙監控”的質效。目前，績效目標編制質量不高是各地都面臨的普遍問題，績效信息“缺席”、效益指標“軟化”、指標標準“矮化”等，造成在監控時難以計量和比較，制約績效運行監控工作的深度和廣度。

（二）績效監控實施需改進，效果有待提升

從監控內容來看，由于績效目標監控和預算執行監控之間的聯動關系尚未完全建立，績效監控難以全面反映項目績效目標偏差和預算執行問題。從監控方式上看，大多數地區的部門主要通過報送材料和系統查看的方式實施監控，受到人力物力的限制，實地評價不夠，難以掌握項目的實際情況。從監控方法上看，很多部門單位在開展監控時往往將工作重點主要放在資料收集、數據填報、材料報送等程序性工作上，缺乏對目標未完成、預算執行進度慢原因的深入分析，出具的監控報告內容單薄、模式化現象比較突出。

（三）績效監控層次不夠清晰，差異化不足

改革初期，各地基本按照《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》，對績效運行監控工作采取了統一模板、標準和要求，雖然有利于工作盡快全面鋪開、部門和單位掌握績效運行監控的一般重點，但由于缺少個性化設計，監控的針對性和精準性有待提高。一是未根據不同性質的支出在政策導向、產出目標、執行規律等方面的特點，突出績效監控的側重點和調整監控頻次，監控缺少針對性。二是未根據政策、項目所處不同時期政策和項目特點確定監控重點，未采取不同的方式方法關注不同的監控內容，監控缺乏精準性。

（四）信息化水平較低，全過程動態跟蹤尚未真正實現

目前大多數部門績效監控采取人工填報的方式開展，無法實時采集、留存數據，信息化水平較低，財政部門與主管部門之間、主管部門和預算單位之間、預算單位財務部門和業務部門之間未實現信息共享，造成信息不對稱。一是難以掌握項目運行全過程，不能動態跟蹤項目進展、資金支出情況，只能收集預算執行的節點數據。二是無法實現跨部門的數據收集，對同類項目無法進行橫向比對，不能為績效運行監控提供參考指標值。由于未實現動態監控，發現問題存在一定滯后性，不利于監控結果及時應用。

四、完善預算績效運行監控的對策與建議

隨著預算績效管理改革的不斷深入，對績效運行監控的質量和效率有了更高的要求。在預算績效管理由“改革攻堅”“擴圍提質”向“深化提升”轉變的關鍵時期，基于現階段績效運行監控工作存在的問題，有必要堅持統籌規劃，進一步明確績效運行監控重點；落實主體責任，防范管理風險；完善監控信息化建設，實行里程碑跟蹤；拓展績效運行監控手段，增強應用實效；聚集專家資源，打造專網平臺。

（一）堅持統籌規劃，明確監控重點

績效監控堅持合理規劃、統籌安排。一是明確監控重點。民生類項目，應重點關注資源配置情況，績效運行監控應從多維度衡量社會效益的實現程度；經濟建設型項目，則要更加關注經濟效益，應聚焦項目影響收入、利潤水平的變化；基建類項目，關注點應在工作保障及影響施工因素等方面，對項目進度、目標總體和年度目標的匹配度等予以關注。二是實現全過程動態監控。對項目和資金實時監控，動態掌握項目運行和預算執行情況，保障績效目標順利實現，加強項目和資金管理，優化資源配置，督促有關政策措施落實到位。三是多種監控方式相融合，創新工作模式。全面實行預算單位自行監控、主管部門全面監控和財政部門重點監控，不斷加強重大項目現場監控、重點項目延伸監控、一般項目模式化監控，對不同性質、不同階段、不同級別的項目分層監控，確保績效運行監控工作層次清晰、重點明確。

（二）落實主體責任，防范管理風險

調動部門單位監控工作積極性，激發內部主觀能動性，切實履行績效運行監控的主體責任，由“要我做”變成“我要做”。一是部門單位要樹立通過監控，積極采取監督和控制措施，及時化解管理環節風險的意識。實時的績效運行監控可以及時發現項目管理的漏洞、項目運行過程中的問題，找短板補弱項，防范各種風險，確保資金安全、工程安全、人員安全。二是要將績效運行監控工作納入考核體系，作為選拔任用、德能勤績考核的重要參考，充分調動干部職工履職盡責和干事創業的積極性。建立獎懲機制，對工作成效顯著的給予表彰，對工作推進不力的限期整改。三是定期或不定期舉行績效運行監控工作培訓活動或知識講座，幫助部門單位充分理解和掌握績效運行監控的工作重點和操作流程。四是建立信息公開制度，定期在本單位公開績效運行監控情況，提高項目透明度，自覺接受群眾監督，搭建全體職工參與績效管理的途徑和平臺。

（三）完善信息化建設，實行里程碑跟蹤

信息化是保障績效運行監控效果的重要手段，積極探索建立覆蓋預算編制執行、績效評價、項目管理全過程的信息系統，是目前亟待研究的一個重大課題。一是借助預算管理一體化建設契機，充分運用大數據手段，制定數據采集規范。對不同來源的監控內容進行數據對接，統一標準口徑，將收集的所有數據集合到績效管理信息系統中，確保監控內容的完整性。二是實現績效管理系統和項目管理系統的融合，進行里程碑跟蹤。根據歷史信息和項目特點，對不同類型的項目設置相應的里程碑任務，將績效和項目兩個管理系統進行關聯。按照里程碑任務智能獲取項目管理系統數據，結合指標歷史數值，自動對比績效指標目標值和實際值，按照設定的運行監控規則，智能輸出分析結果；同時，設定一定的預警值或預警范圍，對偏差較大的項目發揮高效預警功能，督促部門發現問題并及時采取措施糾偏，最終實現全面的里程碑跟蹤。

（四）拓展績效手段，增強應用實效

積極拓展結果應用手段，創新工作方式方法，實現運行監控實時發揮作用，提高結果應用質量。一是建立問題整改落實機制。采取“即知即改”的方式，利用信息化系統抓取的數據信息，深入分析目標完成情況和偏離程度，通過“邊監控邊分析”來查找偏差，以“邊對標邊整改”來糾正偏差，明確責任，加強內控管理，確保績效目標執行到位。二是及時對項目預算執行情況進行分析研判，對低于時間進度的項目進行重點關注，必要時做好預算調整工作，做到“邊監控邊調整”，避免資金閑置，有效進行資源配置。三是對較大偏差的項目，在今后績效目標審核和績效評價中予以重點關注，切實讓績效差的項目 “無處可逃”。對出現較大偏差項目的部門單位，納入財政部門重點績效監控范圍，加大績效復核力度，切實提高部門單位的績效監控質量和績效水平。

（五）聚集專家資源，打造專網平臺

預算績效管理是一項系統性工程，具有涉及面廣、規范性強等特點，特別是一些涉及民生的項目，關乎社會公眾的切身利益，社會關注度高，預算執行的效果直接關系到政府的公共形象和公信力。一方面，構建行業覆蓋面大（包括經濟金融、醫療衛生、生態環保、民生、科技創新等多個領域）、專業化程度高（大學教授、領軍人才等）的專家庫，聚集優質專家資源為預算績效管理所用，以 “專家提效法”推動績效運行監控提質增效，通過聘請行業專家進行績效目標指導、對標梳理問題，建立整改清單，制定整改措施，提升績效運行監控的質量和效率；另一方面，充分發揮人大代表、政協委員等方面的監督作用，通過打造動態協同績效管理的專網平臺，深化預算績效管理多方協同機制，將項目績效運行監控等信息資源實現信息共享，形成監督合力，加強正向引導、逆向約束，切實做實績效運行監控。