第三方機構參與績效評價的廣西探索與實踐

●李順明 葛琳玲 覃榮平 何振廣

為規范管理第三方機構參與績效評價業務的工作，提升第三方機構執業質量，財政部先后于2021年1月和4月出臺并印發《財政部關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》。其中，《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》于2021年8月1日正式施行，為引導和規范第三方機構參與績效評價提供了政策指導和操作指南。

在全面實施預算績效管理和服務建設壯美廣西的過程中，廣西壯族自治區財政部門在推動第三方機構參與績效評價方面作出一系列的積極探索，也取得了良好效果。為此，本文在回顧廣西壯族自治區培育第三方機構參與績效評價基礎上，從第三方參與績效評價存在的現實不足出發，提出了建立職業準入門檻、加強過程控制等提升第三方機構績效評價質量的政策建議。

一、第三方機構參與績效評價的現實意義

（一）第三方機構參與績效評價是全面實施預算績效管理的工作要求

2018年9月1日，中共中央、國務院發布的 《關于全面實施預算績效管理的意見》提出“必要時可以組織第三方機構獨立開展績效評估，審核和評估結果作為預算安排的重要參考依據。”同年11月8日，財政部在印發的《關于貫徹落實〈中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》提出，要“建立專家咨詢機制，引導和規范第三方機構參與預算績效管理”。全面預算績效管理需要全面制度、全面工具方法、全面主體參與作支撐。汪愛武（2018）認為，績效管理不僅是政府內部的事情，還需要利用專家學者、第三方機構的專業作用。因此，引入第三方參與的績效評價多元參與模式，是全面實施預算績效管理的工作要求。

（二）第三方機構參與績效評價是構建服務型效能型政府的有力推手

服務型政府提倡全民參與性，強調在公共產品供給上，應與服務對象要求保持密切聯系，不斷滿足日益增長的社會公共需求。全面實施預算績效管理是建設服務型政府的必要途徑之一，委托會計師事務所、資產評估機構等社會中介組織和智庫、高等院校等機構參與績效評價，可以發揮其與群眾聯系密切、評價方法客觀和專業優勢對財政資金使用績效提出具有建設性的績效改進方案，并以此指導有關部門改進管理，提高財政支出績效，提升公共財政資金使用效益，能夠更好地滿足社會公共需求。鄧彩霞（2015）指出，第三方評價能夠真正體現“公民滿意導向性”，更加有效地體現績效管理中的民意。因此，第三方機構參與績效評價有助于加快服務型效能型政府建設的進程。

（三）第三方機構參與績效評價是打造全方位監督體系的重要補充

鄭方輝、陳佃慧（2010）認為，第三方機構評價是指與政府無隸屬關系和利益關聯的第三方來組織實施的評價活動。第三方機構作為獨立的社會組織參與績效評價，是一種外部監督方式，具有諸多優勢。一方面，為公民參與政府治理提供了一個機會，強化了對各類財政資金使用效果的外部監督，在確保績效評價結果的客觀、公正中發揮著積極作用。另一方面，第三方機構作為績效評價的參與者，有助于增強人大、審計等對財政資金使用情況以及績效管理工作的監督力度。因此，引入具有較強專業性的第三方機構參與績效評價，將是打造全方位監督體系的重要補充。

二、廣西壯族自治區第三方機構參與績效評價的做法

自2010年引入第三方機構參與績效評價以來，廣西壯族自治區財政部門委托第三方開展評價服務的財政專項資金項目數量和金額逐步擴大，評價服務范圍也不斷拓寬，從專項資金評價逐步拓展到部門整體支出評價、財政政策績效評價等。為提高第三方機構績效評價的工作質量，廣西壯族自治區通過制度建設、強化業務培訓、創新遴選方式等舉措對第三方機構參與績效評價進行了一系列的探索與實踐。

（一）出臺相關制度辦法

為加強對第三方機構購買財政專項資金績效評價服務的管理，廣西壯族自治區先后印發了對第三方機構參與績效評價的制度規范。2011年，印發《廣西壯族自治區財政支出績效評價暫行辦法》，對第三方機構評價的范圍、專家資質等進行原則性規定。2019年，為進一步強化第三方中介機構參與預算績效管理工作的責任意識和紀律約束，廣西壯族自治區印發了 《第三方中介機構參與預算績效管理工作暫行辦法的通知》，就工作職責、工作程序等方面做出明確規定。該辦法為規范第三方參與預算績效管理工作行為和提升工作質量提供了制度保障。

2020年2月，廣西壯族自治區財政廳印發了《第三方中介機構參與財政監督和預算績效管理業務委托服務費管理暫行辦法的通知》，明確了所適用的財政監督和預算績效管理業務范圍，并結合不同委托業務特點提出了定額計費法和計時計費法兩種計費方法及各自費用標準，進一步解決了以往委托業務付費方式單一、付費標準過低、付費與工作量不匹配、費用計算繁瑣等問題。

（二）開展績效評價業務培訓

第三方機構人員專業素質是保障績效評價指標設置、評價流程確定以及數據處理分析的必要條件，被評價單位對績效理解程度則是確保評價結果客觀性的基礎。為提高績效評價質量，確保評價結果能為科學安排下一年度預算提供參考，廣西壯族自治區加大了績效評價業務培訓力度。

1、對培訓班進行精心策劃。廣西壯族自治區每年至少舉辦一次全區預算績效管理業務培訓班，并通過與國內著名高校、科研機構進行密切合作，從培訓內容、培訓師資和培訓時間等方面都作了系統策劃，做到培訓主題突出、授課教師專業水平高，使培訓收到了很好的效果。

2、培訓內容重點明確。培訓內容緊扣全面實施預算績效管理主題，突出政策導向，同時結合廣西壯族自治區實際，對全過程預算績效管理的各環節進行具體案例講解，使參加培訓的對象既懂得了全面實施預算績效管理的政策理論和改革思路，又學會了預算績效管理各環節的具體業務操作方法。

3、參加培訓對象廣。參加培訓的不僅有各市、縣（市、區）財政部門分管領導和負責預算績效管理的人員，還有自治區財政廳業務處室有關人員。同時還邀請區直一級預算部門、自治區本級預算績效管理在庫中介機構的人員參加，不管是從“面”上、還是從“線”上，都是突出了培訓對象的“廣”。

（三）組建評價專家庫

為提升預算績效評價的“核心競爭力”，增強預算績效評價的客觀公正性，助力落實全面實施預算績效管理的工作要求，廣西壯族自治區積極完善評價專家庫。

2019年，廣西壯族自治區財政廳通過確認和公開征集兩種方式，重新組建了自治區本級預算績效管理專家庫（2019—2022年），共選聘了預算績效管理專家322名，并明確了預算績效管理專家的職責：參與績效指標制定、預算績效目標編制及審核、績效目標跟蹤監控、績效評價等工作；對預算績效管理工作謀劃、預算績效管理政策制定、重大決策等提供咨詢和專業技術指導；承擔預算績效管理相關課題研究等。

本批評價專家庫成員具有四個特點：一是分布范圍廣，主要來自高等院校、科研院所、各類中介服務機構、行業組織、政府部門和事業單位等，有助于滿足不同領域預算績效管理需求。二是技術領域寬，覆蓋會計、經濟、科技、基建、交通運輸、文化教育、醫療衛生、農業、林業、水利、工程造價等各行業，基本能滿足不同類型項目績效管理需求。三是文化學歷高，入庫專家中具有博士及博士后學歷的有18人，占5.59%；碩士及以上學歷128人，占39.75%，兩項合計接近一半。四是趨于年輕化。入庫專家中40周歲及以下人員約占70%。

（四）建立四層復合型審核機制

為確保績效評價質量，廣西壯族自治區財政廳探索建立了“第三方機構、被評價部門、財政部門、人大”四層復合型審核機制。即：在實施績效評價前，由第三方評價機構制定績效評價指標體系，并與被評價部門、財政部門進行三方會談，確保評價指標體系客觀、公正、科學。評價實施過程中，被評價部門、財政部門對第三方機構績效評價的規范性進行監督。評價報告形成后，征求被評價單位意見，并由財政部門組織專家對評價報告質量進行評審。績效評價工作結束后，每年選取部分重點項目績效評價報告報送人大，將其作為決策、行政問責和年度績效考評的依據。

（五）通過公開招標等方式擇優遴選第三方機構參與績效評價

預算績效評價是全過程預算績效管理的核心。為充分發揮中介機構在預算績效評價工作中的作用，提高績效評價工作質量和專業化程度，廣西壯族自治區積極借助外力，引入中介機構參與項目績效再評價工作，同時結合近年工作實際，按照問題導向的原則，采取5項舉措優化中介參與預算績效評價工作，著力提高預算績效再評價工作質量。

1、規范準入條件。2019年，廣西壯族自治區財政廳根據中介機構資質、評價經驗等條件，通過政府采購程序，招標入庫45家預算績效評價中介機構，從源頭上把好入庫關。

2、建立雙選機制。在項目評價上探索“雙選”機制，即由中介機構根據實施預算績效再評價項目清單，針對意向項目制定再評價工作實施方案，財政廳綜合實施方案對比各中介機構的專業優勢、評價經驗等情況，擇優選擇實施預算項目績效再評價中介機構。

3、引入區外機構。根據績效管理實際，廣西財政廳積極引入預算績效管理先進省市的中介機構，2017—2021年5年間，通過公開招標委托北京、上海、廣東等先進省市的10多家具有豐富經驗的中介機構開展項目預算績效再評價，為廣西壯族自治區第三方機構搭建了學習借鑒先進省份評價經驗的平臺。

4、建立考核工作評價機制。為強化第三方參與預算績效評價工作責任意識和提高第三方績效評價工作質量，廣西壯族自治區建立了第三方參與績效評價全流程考核的工作機制。即對評價工作實施方案、人員配備、評價結果、再評價報告進行全流程考核，考評結果作為評價費用結算的重要參考和能否繼續參與預算績效評價業務的重要依據。

三、第三方機構參與績效評價的成效與問題

（一）第三方機構參與績效評價管理取得的成效

1、構建了績效評價分類指標體系。為建立健全預算績效指標體系，夯實預算績效目標編制基礎，2021年7月廣西壯族自治區組織完成了自治區本級分行業分領域預算績效指標體系的梳理、歸納、審核及系統錄入工作，初步建立了自治區本級分行業分領域績效指標體系，并導入財政預算管理一體化系統。具體來看，本套指標體系具有以下三個特點：

（1）遵循共性要求，體現個性特點。共性指標設置方面，通過系統梳理區直部門共性支出項目，歸類整理、分類提煉出20類共性項目績效指標體系，用于衡量各類共性支出項目產出效果。分行業分部門指標設置方面，按照規范設置要求和部門業務特點，對各區直部門預算項目績效目標進行逐一梳理規范，建立96個分行業分部門預算績效指標體系，用于衡量反映各行業各部門履職產出及效果。

（2）多方參與聯動，強化協調配合。采取“財政搭架子、部門為主導、技術做支撐”的模式，由廣西壯族自治區財政廳、預算部門和第三方中介機構共同參與完成。廣西壯族自治區財政廳主要負責研究制定共性指標體系，組織預算部門和第三方中介機構梳理制定分行業分部門指標體系。預算部門負責根據部門職責特點研究制定本行業本部門預算績效指標體系。第三方中介機構負責對預算績效指標格式梳理規范，并導入財政預算管理一體化系統。

（3）注重實際應用，服務管理需要。為方便部門預算單位規范使用，梳理后的預算績效指標體系導入預算管理一體化系統，供全區各級預算單位參照使用。今后各級各部門預算單位在編制績效目標及指標時，可通過系統內置的指標庫選擇合適績效指標作為參考，將有效減少手工錄入工作量，提高績效指標編制質量。同時，為確保指標庫更新需要，在系統中設置相關通道，便于各部門根據實際情況及時增添和調整相關指標，實現指標體系動態調整、持續完善。

2、建立了評價結果應用機制。廣西壯族自治區初步建立了評價結果與預算掛鉤、結果公開、信息共享的結果應用機制。一是將評價結果與下一年度預算掛鉤，將績效評價結果劃分為一、二、三、四等次，評價結果為一等等次的項目視預算安排情況給予適當獎勵，對于評價結果為二等、三等等次的扣減下一年度5%預算，對于評價四等等次的項目暫緩或取消預算安排。二是重點項目評價結果與部門決算同步公開。三是建立了績效評價結果共享的多部門聯動機制。主動將績效目標和評價結果報送人大，作為人大預算審查的重要依據；將績效管理過程中發現的違法違紀問題線索報送紀委監委機關；與審計部門共享績效信息，審計部門對預算績效管理工作進行抽查，財政部門將抽檢結果作為督促第三方改進預算績效管理工作的重要依據。

3、積累了委托第三方機構參與績效評價的管理經驗。明確了財政部門、預算部門、第三方機構在績效評價過程中的職責，財政部門在績效評價過程中承擔監督和結果運用職責，預算部門對績效自評和評價材料真實性負責，第三方機構對再評價結果負責。對第三方建立了從績效評價方案制定到評價結果的全流程考核機制，并將考核結果用于下次中介機構遴選。

（二）第三方機構參與績效評價面臨的問題

1、第三方機構專業性有待提升。由于我國尚未對第三方機構參與績效評價設立統一的準入門檻，導致大量良莠不齊的機構涌入績效評價市場。如有些機構剛剛起步，既沒有高水平的績效評價專家，也沒有成熟的評價技術和經驗；有些機構在拿到績效管理業務后臨時組建團隊或者轉包給其他公司；有些是會計事務所、審計機構拓展績效評價業務，評價過程中帶有濃重的審計痕跡，真正具有較高業務能力的機構鳳毛麟角。第三方評價機構及其從業人員的專業性不足，將導致績效評價結果難以滿足財政部門加強預算資金管理的需要，績效評價結果應用效果不佳。

2、第三方機構的社會責任意識有待加強。社會責任是第三方機構應當承擔的職責和使命。績效評價作為改進政府管理的有效手段，那么第三方機構參與績效評價的社會責任除了完成合同約定的法定任務外，還應承擔“促進政府改進管理，追求對社會有利的長期目標”的使命。

從近幾年來績效評價的探索實踐上看，部分第三方機構社會責任意識不強，對自身參與績效評價工作定位錯誤，將績效評價作為“生財”的手段，缺乏績效評價是政府治理工具的意識。如，財政部印發的《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》明確規定績效評價主評人應具有較強的政策理解、項目管理和溝通協調能力，但是少數績效評價團隊為追求利潤最大化，聘請剛剛走出校門的大學生，僅僅經過短暫的內部培訓就讓其獨立從事績效評價工作，甚至有少數第三方機構承接多項績效評價任務而無暇顧及深入核實相關材料，這些現象在縣級第三方機構參與績效評價中表現得尤為明顯。

3、第三方機構評價立場的獨立性和客觀性存在不足。“第三方”屬性的本質內涵，就要求第三方在開展績效評價工作時堅持獨立立場，確保評價結論的客觀性，這也是引入第三方績效評價的要義所在。世界銀行認為評價的獨立性包括機構獨立、行為獨立、避免利益沖突和保護不受外界影響。但在實際操作過程中，政府管理部門既可以是被評價對象也可以是業務委托人，受“多攬”評價業務影響，第三方機構容易受到被評價對象等相關利益群體的干擾，獨立性不強，降低了評價結果的可信度。

4、衡量第三方機構績效評價工作水平的標準上尚未在行業內達成一致。隨著全面實施預算績效管理深入推進，各級政府對于第三方機構參與績效評價的需求迅速增加。但是不同層級不同單位對績效理念理解、對績效評價的目的和作用的認識千差萬別，導致各地對第三方參與績效評價工作質量的需求千差萬別。有的地方僅要求體現開展了第三方績效評價工作；有的地方將績效評價定位為合規性檢查，而沿用審計標準。加上衡量第三方機構績效評價工作水平的標準上尚未在行業內達成一致，導致第三方機構績效評價工作效果參差不齊。

5、績效評價方法和績效信息獲取方式缺乏創新。當前績效評價獲取信息的方式主要通過基礎數據表填報、訪談、問卷調查、資料審核等調研方式獲得。這一傳統方法所獲得的績效信息質量極易受到被評價單位的理解和配合程度影響，如果被評價單位的管理基礎相對較弱，就會出現管理數據有限，無法滿足績效評價信息需求，而且傳統方式所獲取的績效信息也無法實現共享，對不同評價工作之間無法形成有效的相互支撐，進而影響績效評價結果的有效程度。

四、進一步完善第三方機構參與績效評價的對策與建議

（一）科學建立并規范管理第三方機構庫

1、建立第三方機構門檻制。績效評價是屬于公共管理范疇，不是任何隊伍和人員都可以從事評價服務的。因此，需要在制度層面明確從業機構應具備的資質，從業人員應具備的基礎知識和綜合技能，建立行業準入門檻制，并對第三方機構進行備案登記，要求在桂注冊的第三方機構注冊為“預算績效評價第三方機構信用管理平臺”用戶，禁止未在財政部門進行備案登記的第三方機構從事績效評價業務。

2、加強第三方機構能力建設。一方面，借鑒政府采購評審專家培訓辦法，加強對第三方機構人員的培訓和業務指導，定期舉辦績效評價業務能力培訓，要求從業人員每年參加績效評價相關政策、專業知識的培訓和學習，并獲得一定的學習積分，不斷提升評價團隊的專業素質。另一方面，第三方機構應健全內部管理制度和質量管理制度。

3、建立處罰和問責機制。為保障注冊會計師審計的獨立性，確保審計結果的客觀公正性，我國建立了比較完善的注冊會計師審計處罰機制。績效評價行業可以借鑒注冊會計師的管理模式，建立績效評價從業人員的處罰和問責機制，為第三方機構參與績效評價提供外界約束。

4、對第三方機構進行星級評定。探索建立第三方評價機構年檢制度，通過年檢對第三方機構服務能力和績效評價質量進行考核，并向社會公開考核結果。依據考核結果進行星級評定，并建立淘汰機制，連續兩年評定等級在2星及以下的，三年內禁止參與績效評價業務；連續兩年評定等級未達到4星以上的，禁止承接一定金額以上的績效評價業務。通過完善優勝劣汰機制，促進第三方機構的良性發展。

（二）合理確定第三方機構參與績效評價的范圍和重點

1、確定第三方機構參與績效評的重點。財政部下發的《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》規范了委托第三方機構參與預算績效管理的范圍，并提出優先選擇重點項目，隨機選擇一般項目。不過對于什么類型的項目是重點項目、什么類型的項目是一般項目，并未進行明確界定。為防范“掛羊頭賣狗肉”現象出現，應結合地方實際確定委托第三方機構參與預算績效管理的范圍和重點，建立重點項目劃分標準。如社會關注度高、涉及重大民生領域或進入政府重大項目庫的項目可作為第三方機構參與預算績效管理的重點。

2、建立負面清單制。為防止部門職責轉嫁，可通過建立負面清單制，明確哪些績效管理事項禁止委托第三方機構，明確禁止同一績效評價機構連續三年評價同一政府部門或同一項目。

（三）規范第三方機構參與績效評價的評審標準和方法

1、優化績效評價指標。充分利用智庫資源、行業協會資源聯合各行業主管部門，優化績效評價共性指標體系，建立完善全行業分級分類、便于操作的績效評價個性化指標和標準，并對標準進行動態化調整。個性化指標體系要體現部門行業特征和公眾訴求的核心指標和標準。通過績效評價指標優化，提高第三方評價的準確性和科學性。

2、出臺指導性評價規范。制定第三方績效評價操作規范指引，包括評價指標的制定、社會調查、評價數據的處理、評價結果的檢查監督等方面。通過優化績效評價的方法及流程，構建相對統一的績效評價體系。

3、加快績效信息管理平臺的功能研發。信息系統的使用有助于降低績效評價的成本，廣西壯族自治區在2016年就已經實現了通過信息系統進行簡易績效評價。但是，預算績效系統現有模塊還是僅限于資料的上傳、下載、錄入等傳統功能。下一步應結合財政預算管理一體化系統的需要，加快績效模塊功能開發，打通數據障礙，打造“目標申報、跟蹤監控、績效評價、結果應用”互通，以大數據、區塊鏈等技術手段為依托對量化指標進行數據提取，確保數據的真實性和可比性，從而提升績效評價的質量。

（四）強化第三方機構參與績效評價的監督檢查

1、加強對第三方評價的過程監管。按照“誰委托、誰監管”的原則，對第三方機構的評價工作進行過程監管，重點把好第三方中介機構選擇關和評價工作質量考核關，即“入口關”和“出口關”。第三方中介機構選擇關要注意中介機構評價人員專業背景與被評價項目適配性，加強對中介機構信譽、資質和業務能力的考核。評價工作質量考核關則通過專家考核方式進行評估。另外，通過信息公開，便于對第三方機構進行長期持續監督，促使第三方機構愛惜自己的信譽。

2、統一衡量第三方機構績效評價工作水平的標準。李文彬（2018）認為，財政績效評價質量是指評價活動及其結果對政策制定者、執行者和利益相關者等用戶需要的滿足程度。那么第三方機構績效評價工作質量應體現在其服務滿足績效評價技術標準和業務委托方需求的程度。OECD組織則提出，一個高質量的評價應該加強結果導向的問責或為先進經驗的學習提供可靠而有用的證據。綜合各觀點，本文認為可以從指標設計、評價標準、資料收集與復核、評價方法、績效分析、對策建議六個角度設計統一衡量第三方機構績效評價工作水平的標準。指標設計考核，指標與被評價對象的相關性、指標的重要性、數據可獲得性和可量化；評價標準重點考核評價結果可比性、先進性；資料收集與復核和重點考核數據資料的原始性、自然性和有效性；評價方法重點考核所采用評價方法的科學性、綜合性和有效性；績效分析重點考核績效評價報告內容的邏輯性、深刻性、問題針對性；對策建議重點評估建議的具體性、可操作性。

3、發揮行業協會自我管理作用。秦艷、蔣海勇（2017）指出，行業自律是中介機構自我約束的有效手段，有利于提高行業業務水平和自我發展能力。2021年8月，廣西壯族自治區財政廳支持廣西財經學院團隊成立了績效評價行業協會，下一步將加強對該行業協會的指導，建立和健全第三方機構行業自律規范和管理體系，在業務培訓、推行行業技術和服務標準、監督第三方機構依法依規開展評價工作等方面進行行業協會自我管理探索。

（五）做好第三方機構參與績效評價的經驗推廣

1、編寫典型案例。組織智庫專家編寫廣西壯族自治區近年來第三方機構參與績效評價的分行業典型案例，充分發揮典型案例在提升第三方機構參與績效評價工作質量中的引領、示范、指導作用。

2、樹立標桿。對實施全面預算績效管理試點縣和設區市進行改革試點期滿考核。總結先行先試經驗，舉辦經驗交流會，發揮試點地區的引領示范作用。