統籌疫情防控與發展背景下基層財政運行的現實困境與化解路徑
——以遼寧省為例

●田 丹 范叢昕

一、問題的提出

基層作為人民群眾開展社會活動的初始空間，是國家治理的基礎和末端，也是公共服務的最前沿。長期以來，基層政府承擔著提供基礎醫療、義務教育、公共安全等基本公共服務的職責，基層財政在保障經濟運行、維護政權穩定等方面發揮至關重要的作用。

關于我國基層財政的構成，部分學者認為應該包括縣、鄉、村三級（周建元，2005），也有學者認為應包括縣、鄉兩級財政（賈康，白景明，2002），少數觀點則認為僅含縣級財政 （楊雅琴，2013）。學界普遍觀點是，基層財政主要分為縣級財政與鄉鎮財政兩個層級，與地方財政的范疇不盡相同，屬于地方財政的基礎部分①。

作為整個國家財政體制的重要組成部分，基層財政運行狀況與基層財政體制有著密切關聯。在不同的財政體制下，基層財政運行狀態大有不同。自20世紀90年代實行分稅制財政體制改革以來，我國基層財政普遍財力匱乏、負債嚴重，尤其是取消農業稅以及農業特產稅后，部分縣鄉保工資、保基本公用經費困難、重點支出更是難以保證，與此同時財政隱性赤字問題突出，財政風險逐漸加大。對于基層財政困難的基本事實，理論界與實務界均無異議，對此，中央政府陸續出臺一系列政策旨在緩解基層財政困境，但該問題始終未能得到實質性解決。

當前地方政府受宏觀經濟下行、中央政府減稅降費政策沖擊、疫情常態化防控等多重因素疊加導致的“增收”乏力，財政從“收支雙高速增長”階段進入“支出增速大于收入增速”的新階段（李建軍、王鑫，2018），基層財政困難進一步加劇。這種困難若不及時解決，勢必影響基層政府職能的順利履行，給地方財政安全、基層政權穩定乃至區域協調可持續發展造成威脅。有效實現基層財政解困，確保基層財政壓力適度性，已經成為新時代迫切需要研究解決的理論和實踐問題。

東北作為國家持續關注、力求振興的地區，正處于轉型關鍵期和矛盾凸顯期，老工業基地經濟增速放緩疊加新冠肺炎疫情壓力給基層財政帶來巨大考驗，經濟社會領域風險不斷積聚，該現象既有全國普適性，又具有獨特的地域性特征。文章以東北地區典型代表——遼寧省為例，分析其基層財政運行狀況及存在困境的典型表現與引致因素，并提出化解財政困境的框架與路徑。

二、遼寧省基層財政運行狀況與現實困境

（一）財政收入增速低位徘徊，區域差距明顯

財政收支是反映經濟運行情況的“晴雨表”。在收入方面，2011—2020年，遼寧省41個縣（市）一般公共預算收入整體呈現出先升后降的特征。從圖1可以看出，2015年41個縣（市）一般公共預算收入出現斷崖式下跌，在隨后的六年內緩步增長。尤其近兩年，受減稅降費、新冠肺炎疫情等多重因素疊加影響，組織一般公共預算收入的難度加大，財政增收較為乏力。在人口基數變化不大的前提下，縣（市）級人均財政收入水平也在低位徘徊。

圖1 2011—2020年遼寧省41個縣（市）一般公共預算收入（億元）

與遼寧省總體和全國平均水平相比，縣（市）級財政收入增速穩定性較差。從表1可以看出，遼寧省縣（市）級一般公共預算收入增速一度由2011年的40.55%跌落至2015年的-53.84%，增速變化呈U型特征。與此同時，不同縣（市）間財政收入差距顯著，以2020年為例，41個縣（市）中，一般公共預算收入最高的莊河市（57.23億元）是一般公共預算收入最低的西豐縣（3.21億元）的17.8倍。

表1 2011—2020年一般公共預算收入增速（%）

（二）財政支出剛性增長，穩定性強

在財政支出方面，遼寧省縣域財政支出呈剛性增長。由表2可知，縣域一般公共預算支出由2011年的949.05億元增長到2020年的1517.56億元，年均增長6.07%，雖在2015年出現下滑，但降幅相對較小，且后期增長較快，表現出很強的剛性特征。在比重方面，41個縣（市）一般公共預算支出占省級財政支出的比重基本在24%—27%的區間內波動，穩定性較強。部分縣（市）的財政保障水平處于低位運行狀態，一些維穩過程中墊付的經費形成不小的隱性支出，給基層財政帶來較大負擔，直接影響了基層政府的正常運轉和政策的高效落地（郭矜，2021）。

表2 2011—2020年遼寧省及41個縣（市）一般預算支出情況 （億元）

（三）財政自給率低，收支矛盾具有普遍性

遼寧省全省財政收支矛盾較為普遍，縣級層面尤為突出。2020年，遼寧省財政總支出為財政總收入的2.26倍，二者差額達到3358.42億元，財政自給率為44.16%。 在縣（市）層面，2011—2014 年間，縣（市）總體財政自給率始終保持在50%以上；然而自2015年起，縣（市）財政自給率斷崖式下跌，財政自給率基本在30%左右徘徊，不足的部分只能依賴中央、省、市三級的轉移支付，縣（市）財政支出缺口不斷加大，說明縣級政府從地方經濟中獲取財政收入的能力不足，具體見表3。

表3 2011—2020年遼寧省41個縣（市）一般預算收支情況 （億元）

從具體縣（市）來看，2020年遼寧省41個縣（市）中只有瓦房店、莊河、海城和盤山4個縣（市）的財政自給率超過了50%，約占總數的10%；財政自給率低于全省平均水平的縣（市）有34個，約占總數的83%，其中寬甸、黑山、北鎮、蓋州、阜蒙、彰武、西豐、昌圖、朝陽、喀左、北票和建昌12個縣（市）的財政自給率低于20%（見表4）。由此可見，遼寧省縣級政府財政自給能力弱于省級政府財政自給能力，財政困難現象普遍且程度較深；從變化趨勢來看，縣級政府財政自給能力增勢有限，基層財政面臨較大的風險。

表4 2020年遼寧省41個縣（市）財政自給率

（四）地方政府債務不斷增長，財政風險金融化趨勢顯現

基層財政由于收支缺口不斷拉大，財政困難問題愈演愈烈，在不允許發行地方政府債券的情況下，地方政府通過投資建立投融資平臺進行隱性融資，積累了大量債務，這些債務具有隱蔽性強、透明度差、缺乏預警機制、違約風險高的特點，僅是償還到期債務就給地區發展帶來巨大挑戰。與此同時，地方政府出于道義責任和公眾壓力，兜底了包括對國有企業的虧損彌補、對金融機構不良資產處理、對中小企業信用擔保等或有債務，雖在一定程度上維護了政府信譽和形象，但也導致財政收支矛盾進一步凸顯。截至2020年末，遼寧省政府一般債務余額為6528.6億元，較2019年增加98.3億元，其中省本級（含沈撫示范區）一般債務余額為254.2億元，增速雖有放緩但始終保持增長態勢。債務利息的增長在一定程度上增加了償債壓力，導致地方債務風險不斷聚集。

為推動地區經濟增長，地方政府還會通過投融資體制改革對金融機構進行不當干預，具體表現為：對全國性銀行的地方分支機構施加影響，提高銀行機構向轄區內企業發放貸款的數額（劉暢等，2020）；以參股形式管控地方性銀行機構運營，并對銀行機構的信貸決策加以干涉，為本轄區創造更多信貸支持（紀志宏等，2014；祝繼高等，2020）；增設非銀行金融機構；以擔保（顯性或隱性）的形式幫助轄區內企業申請獲得銀行貸款；借助地方政府融資平臺的搭建獲取更多融資渠道，如通過影子銀行或發行城投債等（劉暢等，2020；曹光宇等，2020）。地方政府的不當干預以及對信貸資源的盲目爭奪勢必引發地區信貸擴張，給金融業健康持續發展帶來隱患。截至2019年底，遼寧省銀行業金融機構不良貸款余額為1717億元，且呈不斷擴大趨勢，財政風險金融化趨勢顯現，相關風險不斷累積，并向基層傳導。

三、遼寧基層財政困境深化的引致因素

（一）分稅制財政體制下基層財政能力與事權不匹配

在計劃經濟時期的“統收統支”財政管理體制下，縣級財政以及公社財政（鄉鎮財政的前身）的設立旨在配合上級財政完成任務，不具有獨立地位，基層財政即便遇到困難，也會通過向上轉嫁機制轉變為中央財政的困難。改革開放后，在“財政包干”管理體制下，政社分開體制改革和“一級政府一級財政”理念逐漸推廣，鄉鎮財政體制開始在全國范圍內逐步確立。彼時鄉鎮企業發展規模有限，多數鄉鎮仍以農業收入為主，鄉鎮財政需要同時滿足中央財政收入額度和本級政府運行需要，財政負擔有所加重。

1994年，為建設社會主義市場經濟、改善原有包干制下地方政府盲目投資造成的資源浪費問題，我國開始實行分稅制財稅體制。分稅制改革著重劃分了中央政府與地方政府間的稅收收入，相對忽視了對省級以下各級政府的事權財權界定，實際工作中縣（市）級政府主要承擔轄區內的基本公共服務供給和地區發展所必需的支出。由此導致的局面是：一方面，財權上劃，層層分割，地方政府主體稅種缺失，在一定程度上降低了基層政府組織收入的能力；另一方面，支出責任下移，層層下推。隨著事權層層下沉，越臨近基層，地方政府的可支配財力就越小，支出責任則越大，這種不匹配超出了基層政府的辦事能力和財政能力，使得基層政府履行事權時嚴重缺少與之匹配的財力，財政長期處于吃緊狀態。基層財政的脆弱性越來越大，難以持續（中國財政科學研究院“2017年地方財政經濟運行”調研組，2018）。

1998年，面對亞洲金融危機，我國開始推行積極財政政策并實施至今。2000年為減輕農民負擔、平衡城鄉稅負，部分縣實行農村稅費改革。2006年，國家全面取消農業稅費。積極財政政策的施行和稅費項目的調整取消加劇了基層收支矛盾，使原本就事多錢少的基層工作更加難以開展。當縣（市）級政府依照規定申請轉移支付或稅收返還時，省、市級政府有時還會出現支付不及時、資金難到位等情況（郭矜，2021），對部分地區基層財政配套資金的要求相對教條，對于貧困縣（市）的財政可行度考慮較少。

（二）縣（市）經濟下行壓力下新動能培育緩慢，財源建設面臨挑戰

2011—2020年，遼寧省縣域經濟總量整體呈先增后降的趨勢。從表5可知，自2014年起，縣域地區生產總值開始出現增長乏力的情況，增速波動較大，10年間出現4次負增長，與財政自給率變化情況一致，可見縣域經濟薄弱是縣級財政困境的根源。相比之下，同期省級地區生產總值增速雖有相似變化趨勢，但并未出現負增長，說明省級經濟發展比縣級更具韌性。在遼寧省經濟發展后勁不足的客觀現實下，基層財政財源建設存在困難。然而由于較高的歷史基數，遼寧在中央財政體制劃分中被納入東部先進地區范疇，中央轉移支付的支持力度相對較弱，加之養老金缺口、地方政府債務壓力等因素的累積，財“緊”庫“空”執行“難”成為遼寧財政難以規避的問題（王振宇等，2020）。

表5 2011—2020年遼寧省41個縣（市）經濟發展概況

在產業結構方面，遼寧省縣域產業雖有調整，但新興產業尚未形成突出優勢，產業間未能實現均衡發展。從表6可以看出，2010—2019年間，遼寧縣域產業結構發生了一定變化，第一產業比重由16.2%逐步上升至25.09%，第二產業比重由53.36%下降至27.67%，第三產業比重由30.43%上升至45.38%。分區域來看，41個縣（市）中，沿海城市所轄縣域發展以第二產業為主，第一產業和第三產業發展滯后，增長快的產業部門比重較大，總體經濟結構較好；沈陽經濟區所轄縣域二、三產業發展迅速，第一產業增速較為落后；遼西北所轄縣域第一產業比重較大，工業化和信息化嚴重不足，第二產業中產能落后、污染嚴重、技術更新較慢的工業企業居多，第三產業的現代服務業和高新技術產業動力不足。究其原因，產業結構調整、創新能力培育和生產效率提升都需要時間，新舊動能轉換在增加經濟風險的同時還具有一定時滯性（柴士改，李金昌，2020）。不難推測，未來一段時期內遼寧省經濟增速將大概率保持低位徘徊。盡管遼寧省內新經濟、新動能已在孕育發展，但目前僅在部分地區、行業中實現了點狀革新，并未實現全局突破，在此階段遼寧省財源建設將面臨持續挑戰。

表6 2010—2019年遼寧省41個縣（市）地區產業結構比重對比情況（%）

（三）減稅降費制度化與新冠肺炎疫情常態化下財政收支適應性調整

2012年至今，我國持續實施減稅降費政策，不同時期減稅降費政策的具體措施和著力點有所不同。2019年至今，減稅降費已成為新時代維持“六穩”積極財政政策中激發經濟新動能、深化供給側改革、推動產業提檔升級、大力培育國內市場、促進國內大循環、應對國際形勢風云變幻的常態化制度措施。減稅降費在維護社會穩定的同時，不可避免地對地方財政乃至基層財政產生重要影響。長期來看，減稅降費可以給地方財政的持續性帶來積極影響（劉富華和吳近平，2020），但在短期內必然會對地方財政可持續性產生消極影響。2020年遼寧省減稅降費720億元，大規模減稅降費措施在有效激發市場活力的同時，也導致部分地區地方財政減收。

2020年以來，新冠肺炎疫情的出現擾亂了正常生產生活秩序，政府為抑制疫情采取了一系列社交隔離措施，這也使區域經貿、產業鏈供應鏈出現堵點和斷點，多重風險疊加迫使經濟下行。面對疫情沖擊，2020年遼寧省在執行年初制定的“一般性支出壓減15%”的預算基礎上，進一步壓減非急需非剛性支出，壓減比例達60.1%，壓減的資金重點用于應對疫情和“三保”等支出。落實減稅降費舉措與疫情防控常態化，必然進一步加大基層財政減收與增支壓力，加劇基層財政困境。

四、疫情常態化背景下化解遼寧省基層財政困境的框架與路徑

為應對基層財政困境，中央政府針對縣鄉財政困難陸續制定了一系列改革方案和政策措施。2005年財政部出臺的“三獎一補”政策②在一定程度上緩解了縣鄉財政困難。起源于1992年浙江地方政府改革創新的省直管縣改革③使政府結構趨于扁平化，省級政府對縣級政府的調控能力增強，財政鏈條縮短，有助于提高縣級財政工作效率，促進縣鄉發展積極性，強化省級財政在省轄區域內對財力差異的調控作用。2010年財政部發布 《關于建立和完善縣級基本財力保障機制的意見》，指出縣級基本財力保障機制構建的責任主體為省級政府，主要目標是實現縣鄉政府“保工資、保運轉、保民生”。由財政部統一制定縣級基本財力保障機制的國家保障范圍和標準，逐步加大獎補資金支持力度，健全激勵約束機制，引導和督促地方政府切實加強縣級基本財力保障工作④。2021年下達縣級基本財力保障機制獎補資金共3379億元，同比增長13.4%。這些舉措的實施都在一定程度上緩解了基層財政困境。

在新形勢下，統籌疫情與發展成為各地方政府的重要工作，為保障財政資金能夠快速到達基層和民生領域，2020年黨中央、國務院部署推行財政資金直達機制，將財政資金快速撥付至市縣基層、精準流向民生領域，進一步有效緩解了疫情對經濟社會的沖擊和基層財政困難。據財政部直達資金監控系統顯示，截至2020年底，各地使用直達資金安排項目36.7萬個，實際支出1.561萬億元，其中市縣基層支出共計1.5萬億元，占比96.1%；省級支出0.061萬億元，占比3.9%，體現了省級財政當好“過路財神”、資金直達基層的政策效應⑤。2021年，國家將財政資金直達機制從去年的臨時性應急性舉措上升為常態化機制，將27項轉移支付整體納入直達范圍，資金總量達到2.8萬億元，比上年增加1.1萬億元⑥，有效緩解了基層財政收支壓力。

但是，基層財政困難本質上是由行政管理體制缺陷衍生出來的綜合性問題，上述措施未能從根源上化解基層財政困境。遼寧省基層財政困難是多方面矛盾的綜合反映，解決遼寧省基層財政困難是一項復雜的系統性工程，既需要體制創新、政策完善，也需要基層自我發展、自我積累的能力不斷增強。面對新時期基層財政運行的新特點，遼寧省應在積極財政政策基礎上，進一步支持壯大縣域經濟，重視支持村域經濟發展，針對新情況、新問題制定相應措施，緩解基層財政困難。

（一）加大財力下沉力度，構建財力保障機制

結合遼寧實際情況，首先，應明確縣鄉政府管理經濟社會事務的職責范圍和各級政府的支出責任，規范縣鄉財政供給范圍和支出順序。凡是屬于省、市政府承擔的支出責任，省、市財政要全額保障經費，不得以任何形式轉嫁給縣鄉；省、市政府委托縣鄉政府承辦的事務，要足額安排專項經費，不留資金缺口；屬于各級政府的共同事務，要盡可能降低財政困難縣鄉的資金負擔比例；屬于跨地區的公共事務，要根據各方收益情況綜合衡量，尤其要考慮到縣鄉財政實際承受能力。

其次，加快健全地方稅體系是從體制機制層面化解減稅降費趨勢下基層財政困境的必要舉措（段龍龍、葉子榮，2021），然而短期內以地方主體稅種打造為核心的地方稅體系建設難以形成，地方財政財源結構變化的潛在挑戰依然存在。因此，應進一步規范收入體制，適當增加新增財力中基層財政分享比例，切實推進財力下沉，確保基層政府有充足的財政收入。

再次，建立科學合理的轉移支付制度。我國現階段縣級政府債務普遍較為沉重，減稅降費政策落地后，縣級政府財政收支矛盾異常突出。應進一步加大轉移支付力度，尤其是加大對困難地區的補助力度，規范轉移支付行為，增強緩解縣鄉財政困難的綜合調控能力，達到均衡縣鄉財力和公共服務水平，緩解困難地區基層財政壓力的目標。加快完善省以下轉移支付制度改革，全面構建“縣級為主、省級兜底”運行機制。省以下轉移支付要重點做好針對縣級財力補償的綜合改革工作，按照事權和支出責任劃分相適應的原則，運用均衡性轉移支付機制，向財政困難縣區傾斜，提高縣區財政保障能力，在擴容均衡性轉移支付比重壓縮專項轉移支付并統籌管理的基礎上，逐步提高提前下達市縣轉移支付的比例，以此保障基層財政運行（汪曉文、李明明，2019）。

（二）全面培育縣域經濟高質量發展新動能，夯實財源之基

經濟高質量發展是培育財源的前提條件。縣域層面應以新發展理念為引領，抓住國家二次振興東北老工業基地的重要戰略機遇期，從產業結構、地區布局等方面入手，做大經濟發展的“蛋糕”，把全面培育經濟高質量發展新動能作為緩解基層財政困難、提高財政收入質量的根本途徑。

具體而言，一要深化供給側結構性改革。聚焦大數據與物聯網、高端裝備制造、數字經濟及健康養老等產業，促進實體經濟發展和產業轉型升級，打造一批高技術含量、高產品附加值、高稅收貢獻率的納稅主體。二要發揮比較優勢，尋找差異，揚長避短。調整縣鄉產業定位，依托自然資源、特色產品，形成具有自身特色和優勢的新區域經濟增長點；加大對龍頭企業的支持力度，按照“一企一策”原則，在政策支持、融資貸款、人才培養、財政補貼、稅收優惠等方面給予精準扶持，發揮龍頭企業的帶動示范效應。三要發揮國有企業穩定經濟的職能。遼寧作為東北老工業基地的重要組成部分，國有企業在省內占比較高，在地區經濟不景氣、私營企業經營相對困難的情況下，考慮由國有企業來配合縣鄉政府政策調整，加大對相關領域投資，刺激經濟發展。四要大力發展非公有制經濟。鼓勵民營經濟發展，支持民營企業以收購、控股、兼并等形式參與國有企業、集體所有制企業改制，降低民營經濟準入門檻，擴寬民營企業準許投資領域，使之成為地方經濟發展的主力軍，通過體制創新和競爭機制引入，大力引進和培育附加值高、稅源高的服務企業。五要利用好遼寧省內的教育資源。通過與省內高等院校、科研院所合作，培育技術研究成果，充分發揮科學技術在經濟發展中的作用，走科技興財道路。省級財政劃撥專項資金，出臺引進人才政策，引進國內外高水平人才，留住省內優秀高校畢業生，發揮人才優勢，加大政策支持力度，引導人才向基層地區流動。同時要不斷優化縣域營商環境，引導企業向基層地區流動。

（三）提高基層財政預算管理水平，嚴格縣區政府激勵獎懲制度

面對財政收入規模增長趨緩、財政收支矛盾日益突出的客觀現實，各級政府應加強績效管理，提高財政支出“含金量”，進一步壓減一般性支出，特別是“三公”經費、會議費等，并對財政政策設計、財政分配機制、資金運行流程等進行立體式績效評價。

建立貫穿“一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，并延伸至政府投融資活動”全過程的覆蓋型財政預算管理制度，有助于強化各級政府“花錢必問效、無效必問責”約束，促進財政資源優化配置和公共服務質量的有效提升。“十三五”期間，中央和大部分省本級已經全面落實一般公共預算績效管理制度，但對于占財政支出大頭的區縣級財政，由于激勵約束機制不夠健全，預算績效評估指標體系、信息系統、人員隊伍、專業績效評價機構建設等相對滯后，對預算績效管理廣度和深度的強化并未達到改革目標（段龍龍、葉子榮，2021）。對此，中央應按照《關于全面實施預算績效管理的意見》盡快出臺配套省級預算績效管理實施行動方案，指導省以下各級政府預算績效管理實施落地，建立覆蓋縣鄉預算績效管理推進工作機制。

加強對基層政府債務的管理，消化存量，控制增量。一是按照統一的口徑清理核實基層政府歷史債務數量、類別，摸清舉債原因，本著誰的責任誰承擔的原則，在摸清底數的基礎上，推動各地區嚴格按照確定的還款計劃做好清償工作。二是落實債務責任考核。通過創設清理債務目標，實行領導責任制，制定獎懲措施，限定債務償還期限的方式敦促官員清理債務。三是創設地方政府債務基金，按照一定比例每年從一般公共預算收入中劃撥資金到基金中，確保基金有較為穩定的收入來源，在地方性商業銀行設立專戶儲存基金，理財增值，每年的利息收入用于償還到期債務本息，基金本金只有在遇到巨額到期債務或集中償債期時才可動用。

完善激勵獎懲制度，充分調動縣區政府發展縣域經濟、改善財政運行的積極性，引導地方各級政府努力緩解縣鄉財政困難。考慮對縣區地方財政收入、稅收收入增長給予獎勵，對財政供養人員數量控制較好的給予獎勵，對控制和化解政府債務給予獎勵，對控制赤字給予獎勵，對縣鄉政府精簡機構和人員給予獎勵。獎勵標準可以與縣市稅收增長、糧食產量、赤字削減、債務化解等量化指標掛鉤。同時，對農業、義務教育、社會保障、農村公共衛生、鄉村組織運轉、政府機構經費進行不足額保障。

此外，應實施國庫精準調度，建立庫款保障機制。按日監測縣級財政庫款余額，每月向庫款保障水平偏低的市發送提示函，開展“點對點”資金調度。將鄉鎮機關、事業單位（不含自收自支）人員工資全部納入縣級財政保障范圍，提高保障級次，切實緩解基層財政“三保”壓力。

注釋：

①本文的分析中，受數據所限，以縣級（包括縣級市）財政作為分析對象。

②主要措施：對財政困難縣鄉政府增加縣鄉稅收收入，以及省市級政府增加對財政困難縣財力性轉移支付給予獎勵；對縣鄉政府將建機構和人員給予獎勵；對產糧大縣給予獎勵；對以前緩解縣鄉財政困難工作做得好的地方給予補助。

③主要措施：政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面，省財政與市、縣財政直接聯系，開展相關業務工作。

④2013年財政部出臺 《關于調整和完善縣級基本財力保障機制的意見》。

⑤財政部.完善機制推進資金直達常態化，中國財經報，2021-3-16。

⑥數據來源：財政部網站。