下級政府財政運行綜合績效評價新思路
——以山東省日照市五蓮縣三個鄉鎮試點為例

●謝可川 逄錦麗 安佰欣

隨著《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34 號）（以下簡稱《意見》）等文件的出臺，預算績效管理已成為財政工作的重要抓手。山東省要求省級用3年時間、市縣用5年時間實現“全方位、全過程、全覆蓋”的預算管理體系，預算層級從項目、政策評價逐步延伸到部門和下級政府財政運行。

為了貫徹落實山東省和日照市關于將預算績效管理延伸至下級政府的要求，五蓮縣針對下轄鎮街出臺了《下級政府財政運行綜合績效評價暫行辦法》（蓮財績〔2021〕1 號），要求探索對下轄鎮街實施財政運行綜合績效評價，選取了具有代表性的松柏鎮、石場鄉和高澤街道進行試點。文章以該次試點為基礎，總結和梳理試點經驗，研究下級政府（鎮街）財政運行綜合績效評價特點和現狀，提供評價思路，梳理難點重點，為全省鎮街財政運行綜合績效評價實踐提供參考。

一、試點鎮街財政運行的基本特點

五蓮縣下轄2個街道、8個鎮、2個鄉。本次對鄉鎮、街道進行政府財政運行綜合績效評價，分別從街道、鎮和鄉中各選取1個作為試點，即高澤街道、松柏鎮和石場鄉。

三個鄉鎮從產業特色、財源建設和區位優勢方面，均具有一定程度的差異。試點鎮街選取符合山東省，甚至我國大多數區縣的鄉鎮特點，具有一定的普適性，為試點經驗在全縣所有鄉鎮、街道全面推開具有一定的參考價值。

二、試點鄉鎮財政運行綜合績效評價需要解決的關鍵問題

目前鎮街政府財政運行綜合績效評價只是試點階段，各地方政府已經取得了一定的成效。鎮街產業特點、財源建設、區位優勢、人口數量、轄區面積等的差異，導致鄉鎮財政運行綜合績效評價在可比性、結果應用、指標體系設置、績效目標表和機制建立方面存在困難。

表1 試點鎮街產業特色和財政運行特點

（一）如何做到評價結果的各鎮街之間橫向可比

績效評價結果應用是全面預算績效管理的重要抓手和實施成功與否的重要檢驗指標。各鄉鎮評價結果的橫向可比，方可利用評價結果進行結果應用。所選高澤街道、松柏鎮和石場鄉3個鎮街，無論從資源稟賦、稅收來源、產業結構、人口數量、轄區面積和區位優勢等方面均具有較大差別，評價得分高低不能完全反映具體鄉鎮的財政運行綜合成效。無法做到結果的橫向可比，各鄉鎮對評價結果認可程度差，則無法利用評價結果進行結果應用。

（二）如何設置鎮街財政運行綜合績效評價指標體系

參考北京市、浙江省、山東省、濟南市、臨沂市和濟寧市下級政府財政運行綜合績效評價指標體系，發現評價指標體系大多從收入績效、支出績效、管理規范性、財政可持續性、其他加減分項幾個方面設置一級指標，預算編制和執行方面的二級指標較少；甚至有些區縣將鎮街財政運行綜合績效評價指標設置為財政收支、稅源管理為主的分析報告，與財政運行成效關系不緊密。同時，在設置三級指標時，沒有考慮鄉鎮、街道的實際特點，如設置社會保險結余、政府債務、國庫款管理等方面的指標，與鄉鎮、街道實際情況不符。較少地考慮到財政基礎管理工作，如管理制度、政府采購、會計核算、資金管理、內部控制等方面的指標。

（三）如何處理評價結果與地方經濟社會發展等考核結果之間沖突

地方政府每年會根據上級安排或自身考核需要，實施各種類型的對鄉鎮、街道的考核。如經濟社會發展考核、精致城市管理考核、農村人居環境考核等。每次考核評分均會反饋到各鄉鎮、街道，并向社會公布。鑒于鎮街政府財政運行綜合績效評價在獲取資料和數據的來源、資料和數據的分析流程、資料和數據獲取的范圍上均會存在一定的局限性，可能存在與經濟社會發展考核、精致城市管理考核、紀委監委和審計檢查機關的督查有一定的偏離。如何處理政府財政運行綜合績效評價得分與經濟社會發展考核得分、紀委監委等檢查機關督導得分的沖突，如何實現二者之間的匹配，是鎮街政府財政運行綜合績效評價質量好壞的關鍵問題之一。

（四）如何設立鎮街財政運行綜合績效目標表和評價機制

當前，省級層面的項目績效目標申報表已經非常完善，山東省發布了好幾版部門績效目標申報表設置的參考樣表。通過預算一體化軟件固定共性指標，將部門的產出和效益指標框定在部門主責主業、參與全市重點工作任務、系統內部重點工作任務等方面，基本實現了全市部門條線的橫向可比。而政府財政運行綜合績效目標表，特別是鄉鎮、街道整體績效目標表還是空白，如何設置鎮街一級的整體績效目標表是開展鎮街財政運行綜合績效評價的基礎。同時，強化鎮街財政運行綜合績效評價結果運用，硬化預算績效管理約束和激勵機制，總結經驗，擴大評價范圍，形成適合于本級政府特點的模式和機制，也是一個需要解決的關鍵問題。

三、試點鄉鎮財政運行綜合績效評價過程和思路

（一）績效評價試點思路

《意見》印發后，山東省各級財政部門開始探索下級政府財政運行綜合績效評價試點。由于試點區域和政府層級有限，評價定位、內容、重點和思路尚未達成一致，導致鄉鎮、街道一級政府實行該項評價較少。鄉鎮、街道作為一級政府派出機構，基于鎮街財政運行和履職特點，設置本級政府財政運行綜合績效目標申報表，設置預算管理、收入績效、支出績效、財政基礎管理、財政運行成效和財政可持續性等方面的一級指標，在一級指標下設二級和三級指標，改變當前評價指標側重財政管理績效或偏重財政運行績效的現狀，真實公允地反映鎮街財政運行綜合績效。在評價過程中，通過功能系數法，或評價標準細化量化，設置得分區間，精準量化每項指標得分，結合經濟社會發展考核得分賦分，使資源稟賦不同的鄉鎮其評價得分橫向可比，最后進行結果應用。

（二）評價指標體系設置

根據 《地方財政管理績效綜合評價方案》（財預〔2014〕45號）的要求，結合收集到的各省、山東各市和區縣下級政府財政運行綜合績效評價指標體系，結合上述評價思路，綜合平衡計分卡和KPI的設置理念，從預算管理、收入績效、支出績效、財政基礎管理、財政運行成效和財政可持續性等6個一級指標，下設17個二級指標和48個三級指標。

評價指標體系以財政預算管理與執行為主線，考察下級政府預算與執行、收支績效、財政基礎管理、財政運行可持續性以及財政運行成效，綜合地反映了下級政府財政運行綜合績效。為了解決上文需要解決的幾個關鍵問題，做到各鄉鎮橫向可比，需要注意以下問題。

1、部分指標要考慮當地資源稟賦，合理設置評價標準。如財政自給率、稅收收入占一般公共預算收入的比重和人均財政收支等。人均財政支出情況考慮各鎮街的財稅來源和資源稟賦的不同，如果用財政收支總額進行評價，無法對各鎮街進行橫向比較。故在本次試點中，用各鎮街人均財政支出除全縣人均財政支出，按照比例進行賦分。

2、部分指標應設置準確的評價標準，設置準確可比的得分區間。如一般公共預算收支年初預算到位率，是屬于偏離度指標。偏離度在95%—105%之內，得滿分；在65%—135%以外的，不得分；處于105%—135%之間或65%—95%之間的，計算偏離度適用于反向功效系數法。

3、結合縣對鄉鎮的經濟社會發展考核等指標，使財政運行綜合績效評價與經濟社會發展考核等相匹配。該項三級指標按照縣對鄉鎮的《經濟社會發展考核》的得分情況，按照該三級指標分值權重賦分，分為高質量雙招雙引、新舊動能轉換、鄉村振興和污染防治等方面分別按照權重進行賦分。

四、試點鄉鎮財政運行綜合績效評價結果與存在的問題

（一）試點鄉鎮財政運行綜合績效評價結果

評價小組在基礎數據分析及處理基礎上，從預算管理、收入績效、支出績效、財政基礎管理、財政運行成效、財政可持續性等六個方面，對五蓮縣高澤街道、松柏鎮和石場鄉政府財政運行綜合績效進行客觀評價，綜合得分分別為83.23分、79.73分和 71.43分，評價等級為“良”、“中”和“中”。

表3 五蓮縣試點三個鄉鎮綜合評價得分情況表

（二）試點鄉鎮綜合績效評價存在的問題

1、預算編制不規范，績效管理水平較低。2020年，石場鄉年度預算收支不平衡，高澤街道和松柏鎮年度預算收支平衡。三個試點鄉鎮、街道非稅收入均未納入預決算報表。根據財政部發布的《政府非稅收入管理辦法》，明確規定非稅收入是政府財政收入的重要組成部分，應當納入財政預算管理。三個試點鄉鎮未能制定適合自身街道的鎮街績效目標申報表，未進行自評、跟蹤評價等全面預算績效管理工作。

2、預決算偏差較大，預算調整率較高。試點鄉鎮政府預決算偏差較大，特別是石場鄉。2020年石場鄉一般公共預算收入為1254萬元，調整后的預算收入為1204萬元，決算收入為1204萬元，調整預算數為50萬元。2020年年初一般公共預算本級支出為1034萬元，調整后為1391萬元，預算調整率為34.53%，決算數為1391萬元，一般公共預算收入年初預算到位率為74.3%。可以看出，財政預算缺乏前瞻性和科學性。

3、財源稅源萎縮，財政增收困難。三個試點鄉鎮中，高澤街道規模以上工業企業較多，稅收

來源豐富，稅源管理水平較高；松柏街道稅收來源次之；石場鄉財政收入環境相對脆弱，對建安企業依賴程度較高，下轄村創收能力差，收入質量和可持續性存在一定風險。三個鄉鎮財政資金主要依賴于稅收收入和轉移性收入，政府性基金收入、國有資本經營收入等非稅收入預決算金額為零。

表2 政府財政運行綜合績效評價指標體系

4、街道本級安排項目較少，主要依賴上級資金。評價發現，高澤街道本級財政安排的項目為零，實施的項目均依賴于轉移支付，松柏鎮和石場鄉本級財政資金安排的項目也較少，三個試點鄉鎮與山東省百強街道新兗街道項目支出占比90.64%、泊里街道 88.38%相比，差距較大。主要在于2020年疫情原因和大部分項目均由部門實施有關。

5、財政運行成效有待進一步提升。在2020年五蓮縣對鎮街經濟社會發展考核中，松柏鎮、高澤街道和石場鄉分別在全縣排名第二、第三和第十。石場鄉在高質量雙招雙引、穩外貿、研發投入和科技成果轉化、預算績效管理水平、主要污染物排放等方面存在短板。松柏鎮在“五個振興”推進、土地整治挖潛等方面存在不足。高澤街道在全域旅游、單位地區生產總值安全生產事故發生率和死亡率、水環境質量改善和空氣質量改善、綠色殯葬工作等方面有提升空間。

五、試點鄉鎮財政運行綜合績效評價的改進措施

（一）制定鎮街財政運行綜合績效目標申報表

鎮街整體績效目標申報表是財政運行綜合績效評價的起點。鎮街多以基層服務和區縣各部門條線任務為主，應該積極探索以鎮街職能、履職特點和發展目標為主線，融合鎮街各條線的年度工作計劃和工作總結，結合鎮街“十四五”規劃的長期目標和上級各部門條線的工作任務要求，通過重點任務的跟蹤和評價，向下延伸，制定鎮街財政運行綜合績效目標申報表。

（二）提高預算編制前瞻性，建立鎮街整體績效體系

加強預算編制的科學性、規范性，將非稅收入納入年度預算，降低政府預決算收支的偏差，提高預算編制的前瞻性和科學性。對項目開展事前績效評估、績效監控、績效自評和重點項目評價，項目自評報告、部門預算按要求及時公開。

（三）強化稅源管理水平，緩解財政收支壓力

建議根據鎮街經濟發展規劃，打造區域產業特色，在此基礎上，繼續培養特色產業，形成以機械制造、生態農業、文化旅游相結合的產業鏈，形成集聚效應。豐富本地區的稅源結構，通過招商引資，引進四新產業，優化稅源結構，確保稅源收入穩步增長。

（四）積極爭取上級資金，發揮本級資金效率

梳理鎮街存在資金缺口的項目，積極爭取上級轉移性資金，利用轉移性資金開展鎮街的重點工作任務，提高鎮街項目開展較少的現狀。同時，開源節流，穩定和開拓稅源，繼續在高質量雙招雙引、穩外貿、營商環境改善、研發投入和科技成果轉化、新舊動能轉化等方面提升財政運行成效。