對美國1993—2018年績效制度的分析與借鑒

●馬國賢 鐘志剛

我國預算績效改革是在黨中央、國務院領導下進行的，它經歷了兩個階段：一是探索階段。自2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”后，在財政部領導下，經過艱苦探索，創立了“一個指標框架、二次開發、第三方評價”模式。二是建設標準科學的績效制度階段。黨的十九大提出習近平新時代特色社會主義理論“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，黨中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》中指出：“全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措”，由此績效改革進入了以發揮績效的治國、治財功能，創建標準科學的績效制度為內容的全面推進階段。

目標和路徑是績效管理的重要問題。為使全面績效管理有價值，不走樣，應先建設好績效制度，再全面推廣。但由于缺乏經驗，我國遇到了如何理順制度與治理和管理的關系、采用何種制度框架、如何將標準科學納入制度建設、預算與績效目標如何匹配等難題。在美國，績效改革是從1993年開始的，經歷了從克林頓政府時期GPRA到小布什政府時期PART的由盛到衰過程，具有典型性。他山之石可以攻玉，分析這一歷史階段或許有助于我們認識績效制度規律。

一、美國預算改革簡述

美國是當今世界上最強的資本主義國家。從19世紀末的“進步主義運動”起，為實現強國夢，一代代美國人持續改進政府施政方式。但其上層建筑的政治特性和官僚習性，使美國聯邦政府長期為形式主義、官僚主義、浪費和腐敗所困擾，預算赤字是其外在表現。

在預算管理上，早期的聯邦預算是由各部門提交國會，再由國會審議批準，部門實施。1921年《預算與會計法》（the Budget and Accounting Act of 1921） 授予總統預算權，要求各部門按工資、辦公費等支出編制分項排列預算（Line-item Budget），由總統提交國會審批。批準后由總統組織實施，即“養人預算”。

1965年，約翰遜政府推行 “戰略——計劃預算制度 ” （Planning，Programming，and Budgeting System，PPBS）。其做法為：從1966年這一預算年度起，聯邦機構實行項目預算。“項目”分為Planning（規劃或戰略性項目）、Programming（實施性項目），戰略性項目由若干實施性項目組成。預算編制由獨立于財政部的總統預算辦 （Office of Management and Budget，OMB） 負責，OMB在完成對項目預算的審查后，以總統名義向國會提交總預算。項目預算引起西方轟動，由此進入了“項目預算”時代。此后，雖然聯邦政府作出了一些改革，如1977年卡特政府的零基預算 （the Zero-Based Budgeting）要求對完成項目的預算清零，不得續編下年度預算，1990年喬治·布什的 “首席財政官員法”（the Chief Financial Office Act）要求聯邦各機構設立首席財政官，但都只是對項目預算的修補，項目化管理方式沿用至今。

二、美國預算績效管理的三個階段

（一）克林頓政府時期的績效改革

美國的績效改革是針對項目預算的缺陷提出的。項目預算雖然有利于實現事與預算匹配，解決因兩者脫節帶來的政府低效率難題，但無法解決政府的兩大支出——用于機構維持各項基本公共服務的支出和拓展性項目支出之間的矛盾，從而導致預算膨脹。在里根政府時期，甚至批準了荒唐的支出達上萬億美元的“星球大戰”項目。克林頓接任美國總統前，連續執政12年的前任政府留下了高達2900億美元赤字的“爛攤子”。

1993年克林頓當選美國總統后，為順應民意，實現建設花錢更少、辦事更好的“好政府”競選承諾，在上任后一個月內向國會發表了題為《美國變革的前景》的演說，提出了包括削減預算赤字，增加公共和私人投資，開展預算支出績效評價的經濟復興計劃。應克林頓政府的要求，美國國會通過了 《政府績效與結果法》（GPRA，1993）。在此基礎上，聯邦政府成立以時任副總統戈爾為首的國家績效評價委員會 （簡稱 “國家績評委”，NPR），國家績評委通過文件、評價報告等方式領導績效改革。第一個評價報告為“從繁文縟節到結果：建設一個花錢更少、辦事更好的政府”（戈爾報告）①。該法要求各機構建設基于結果導向的項目績效指標，即投入、事業能力、產出、結果、效率和成本、勞動生產力等六類指標，開展評價，以“自證清白”，評價結果將公布于政府網站。要求部門基于上年評價結果，按“更好服務”來制定下年度績效目標，形成管理循環。大力削減預算，提出聯邦政府在5年內削減赤字4960億美元（增稅2410億美元，壓支2550億美元）的《赤字削減法案》（Deficit Reduction Act）。

績效改革的效果顯著，克林頓就任美國總統的8年間不僅使財政由赤字轉為盈余，還實現了 “兩低一高”——低失業率、低通脹率和經濟高速增長：通脹率從1980—1991年的年均4.2%降到20世紀90年代后半期的年均2%；失業率從1992年的7.4%降到2000年5月的4.1%；1993—2000年美國GDP平均增長率為3.5%—4%，高于同期世界經濟年均增長約2.5%的水平。其中1996—2000年的年增長率分別為2.8%、3.9%、3.9%、4%、4.1%。據統計，美國1993年預算赤字為破紀錄的3167億美元，而1996年、1997年分別下降為1073億和226億美元，從1998年起轉為盈余，1998—2001年預算盈余額分別為692億美元、1244億美元、2370億美元和1270億美元，財政狀況顯著好轉。高新技術產業的財政扶持和稅收優惠政策收效明顯，起到了促進產業結構升級，帶動經濟持續增長的作用，同時一批中小企業成長起來。可見，績效管理是政府治理的成功方式。

（二）小布什政府時期的“績效評級工具”

小布什接任美國總統后，雖未取消GPRA法案，但改變了績效評價方法。2002年出臺了“項目評估分級工具”（Program Assessment Rating Tool，簡稱 PART）。據美國管理與預算局（OMB）解釋，這是為了“按照更加嚴格、系統、透明的方式加強預算項目績效管理”。OMB要面對1200多個不同類型項目的績效評價，為此要求進行簡化。PART的做法為：以問卷替代項目評價。將預算項目歸并為7個大類（見表1），然后按“基本問項”+不同分類的“附加問項”組成問項體系。對具體項目設計了四個維度，即目的和設計、戰略規劃、項目管理、項目結果與責任共43個問項（見表2），其中25個為基本問項，18個為分類項目附加問項。對項目開展問卷式評價，要求部門用“Yes”或“No”來回答，統計計分結果就是績效分值。它規定回答者不必提供證據，也不必申述理由。OMB根據問卷結果作出統計和評分，分為“有效”（effective，85—100 分）、“中等有效”（moderately effective，70—84 分）、“合格”（adequate，50—69 分）和“無效”（ineffective，0—49分）。機構若對打分有異議可申請再評估。項目評價結果將在ExpectMore.gov網站上公布。

表1 美國聯邦政府項目分類

表2 PART所包含的問題

可見，PART是用問項來替代對項目的立項、跟蹤和結項評價，使績效評價簡單化的計劃。然而，績效管理是按花錢買有效公共服務理念，以績效指標-績效目標-績效預算-績效評價為要素建設的制度，而PART違背了這點，等于抽去這四個制度要素，于是預算赤字問題就變得突出。據統計，在小布什政府期間，2001年聯邦預算盈余1270億美元，但這是上屆政府留下的預算。從PART發力的2002年起，聯邦預算轉為持續赤字：2002年為赤字1590億美元，2003—2008年的赤字額分別為3470億美元、4130億美元、3190億美元、2477億美元、1628億美元、4548億美元。這就是說，在PART實施的7年里，聯邦預算一直處于赤字狀態，且年均上升40.86%。可見以PART替代GPRA的計劃失敗了。

（三）小布什政府之后的績效管理

2009年奧巴馬上任后，2010年美國國會通過了 《政府績效與結果現代化法案》（Government Performance and Results Modernization Act of 2010，GPRMA），廢止了PART，轉而采用優先績效目標工具 （Priority Goals Tool）完善績效制度，采取增加定量指標，項目申報時必須有目標、效果和發展趨勢等。但由于GPRMA未恢復績效目標-結果導向-績效評價的做法，也未觸動政府官僚主義和預算浪費頑疾，因而聯邦預算赤字更加嚴重，政府官僚化愈加突出。而到了特朗普政府時期甚至不再提預算績效管理。

三、對小布什政府績效改革失敗的原因分析

那么，為何一個在克林頓時代財政盈余、活力四射的聯邦政府，到小布什時代就變得連年赤字、死氣沉沉了呢？有人認為是2001年美國“9·11事件”后軍費支出增加所致。而在筆者看來，軍費支出增加固然是因素，但對聯邦預算的影響畢竟有限。美國媒體2008年3月10日摘發的約瑟夫·斯蒂格利茨 《3萬億美元戰爭：伊拉克沖突的真正代價》一書中載有：截至2007年9月30日的6年間，伊拉克戰爭和阿富汗戰爭已經花費美國預算8450億美元。按此計算，平均每年花費1408億美元②，這一支出遠小于年度赤字。可見，導致聯邦政府連年巨額赤字的，還有更深刻的原因。在筆者看來，用PART替代績效管理而使之徒有其表，是導致美國財政治理失效、赤字膨脹的真正原因。

（一）績效管理是治國措施但不符合壟斷資本利益

就社會治理結構而言，我國是“政府-企業-人民”的治理結構，而美國是“壟斷資本-政府-人民”的治理結構。兩種治理結構下的政府施政理念不同：我國建設的是一個勇于擔責，站在人民前面，領導人民去建設美好家園的花錢少、辦事好的好政府。而美國，由于壟斷資本家處于頂層，政府是為其利益服務的。壟斷資本家希望有一個無所作為，充當“守夜人”的官僚政府。雖然克林頓政府績效改革消除了赤字、抑制了通脹，有利于人民和中小企業利益，但政府威信的提高會威脅壟斷資本利益，動搖其地位。為此GPRA雖然是治國之策，但不符合壟斷資本利益，故不能持續，而趁政府換屆之際找到新的代理人，讓新政府以改革之名讓績效管理“胎死腹中”是最方便的做法，PART的出現就與此背景有關。

（二）PART存在路徑性缺陷

預算績效管理有其自身的規律：績效制度必須按結果導向規則和績效指標-績效目標-績效預算-績效評價四個制度要素建設，而PART卻抽去了其精髓。

1、PART抽去了構建績效制度的四大要素。在GPRA下，績效評價制度是按績效指標等要素建設的：圍繞著政府花的錢是否值得，要求每個項目必須先建設基于結果的績效指標，然后用績效指標來確定年度績效目標，再按績效目標配置預算，最后開展以績效目標實現率為依據的績效評價，從而形成邏輯合理、環節緊扣的管理鏈。而PART雖然有績效評價的名稱，但依據不再是績效目標實現率，而是用目的和設計等問項稀釋評價。PART采用問卷式評價，改變了績效評價規則。績效評價不以項目結果為依據，績效指標和績效目標就失去意義，無人關心。績效評價脫離項目結果后，評價甚至說不清項目“做了沒有”，更談不上“做得怎樣”，而更像是一場鬧劇。

2、PART違背了結果導向規則。什么是結果？公共管理將政府辦事分為目標、投入（預算）、過程、結果和效果（影響）五階段。結果也稱產出與結果，是指與投入、過程相對應的管理環節，即預算投入的后果，是可測量、可驗證的客觀事實。作為管理思想，結果導向要求管理者圍繞現存問題來確定管理目標，設計路徑和方法，用目標實現率來評價管理。可見結果導向要求尊重事實、尊重績效規律，美國的《政府績效與結果法》從名稱上就傳達了結果導向是規則的信息，抽去它等于抽去了績效管理的靈魂。然而，PART卻采用了“問卷導向”，要求被調查者根據主觀感受來回答問項，計算項目績效，這就使績效評價變成不可信、無價值的“瞎忙乎”。在這種情況下，出現政府管理低效率、財政失控和大規模預算赤字是必然的、可預見的。

（三）項目化預算的“預算綁架”是預算膨脹的深層原因

項目化改革后，美國政府無法理順兩類預算的關系，是預算膨脹的深層原因。美國有預算赤字的傳統，自1965年項目化預算（PPBS）后，除克林頓政府時期外，其余各任政府都有預算赤字。這與美元的國際貨幣地位（美國可將預算赤字轉嫁全世界）有關，更與預算制度有關。“預算綁架”指在政府實施項目化預算后，部分預算不適應項目管理，從而出現預算膨脹的現象。我們知道，政府是提供公共服務的機構，財政是用于保障其資金需要的。現代政府的支出需求有兩類：一類是用于維持各項基本公共服務的支出，也稱“吃飯”支出，另一類是用于拓展公共事業的支出，在我國稱“建設”支出，在西方稱項目支出。“項目”一詞始于二戰期間的“曼哈頓工程”，是指具有獨立目標、獨立預算并由專門人員實施的，事錢人相結合的一次性支出事項，如政府的公共工程等。這就是說，美國政府也是有“吃飯”支出和項目支出兩類支出預算的劃分方法。前者按公共服務的穩定和連續要求宜采用基數法管理，后者應按項目的一次性，采用項目管理。我國通過建立“部門預算=基本支出預算+項目預算”的公式，大致適應了這點。而美國自PPBS改革后對聯邦機構的基本支出一直采用項目化管理，于是就產生了“預算綁架”：部門利用信息不對稱、常規性支出必須保障等要挾財政，通過將預算分散于多個項目中，迫使財政“不能砍”項目。雖然在GPRA下該現象有所壓制但并未根治。這是導致預算膨脹的長期原因。

四、結論：體會與借鑒

美國從GPRA的成功到PART的失敗，可為我國預算績效制度建設提供如下借鑒。

（一）必須將建設標準科學的績效制度放在全面實施預算績效管理的首位

從原理上說，管理屬于行為，即“計劃、組織、領導和控制這一系列活動的過程”。而制度，含法律、行政法規、實施辦法等行為規則，代表著秩序和正義。凡是復雜的管理都應先有制度，再有實施。何況，我國預算績效管理將動員各級政府、部門和項目單位參與，為了不走樣、有效果，應制度優先，要求財政部先出臺預算績效管理辦法。績效制度是將中央意志轉化為行動的藍圖，有了績效制度，才能“一張藍圖繪到底，一任接著一任干”。克林頓政府有了RPRA法案，才能動員所有聯邦機構參與績效改革并持續了8年，這是值得借鑒的。

（二）必須按績效管理規律建設績效制度

績效管理是有規律的，績效制度的構建應符合價值理性和工具理性要求。

要將建設花錢少、服務好的政府作為構建績效制度的宗旨，這符合價值理性要求。這樣做可使制度目標明確，符合花錢買有效公共服務的績效原理和黨執政為民的理念，有利于組合行政、預算兩種資源，持續推進中國績效改革。

要明確制度要素，這符合工具理性要求。將績效指標、績效目標、績效預算、績效評價設定為構建績效制度的要素，通過四者的關聯性形成邏輯嚴密、環環緊扣的規則體系。美國的實踐表明，嚴格按這四要素建設的績效制度，是可實施、可評價的實用制度，反之，閹割其中的任一要素，就會使其成為面目全非的 “偽績效管理”。

總之，標準科學的績效制度建設應把握好目標和管理兩方面。

（三）必須理順部門績效管理與項目績效管理的關系

美國經驗表明，理順“吃飯”支出和“建設”支出這兩類支出很重要，否則無法建設支出少、服務好的政府。我國雖然已建立“部門預算=基本支出預算+項目預算”的公式，確立了部門整體績效、政策和項目績效兩個管理，但由于部門預算分類有缺陷，項目預算中含大量常規性項目，致使部門支出數據與財政的“吃飯”“建設”兩功能不匹配，部門支出數據與部門績效評價、項目績效評價的依據不匹配，即“兩個脫節”問題，也造成預算“外行看不懂，內行說不清”的問題。

預算是績效評價的依據，“一個不懂，兩個脫節”的問題應引起重視。本文對此建議：建立“部門預算=基本支出預算+常規性項目預算+發展性項目預算”和“常規性預算=基本支出預算+常規性項目預算”兩個公式。并明確兩個評價的預算對象：對應部門績效評價的是常規性預算，對應項目績效評價的是發展性項目預算。

（四）堅持量化指標方向，建設數字化績效管理系統

“結果導向+量化指標”是克林頓政府績效改革的成功經驗之一。量化指標來自科學管理的定量檢測規則。量化指標的意義在于，可以用“評價對象+數值”公式建設標準化指標，可以按“績效指標+目標值”公式編制績效目標，按績效目標實現率來實施績效評價。可見量化指標既是支撐績效制度四要素的工具，也是標準化管理的工具。除此之外，由于量化指標可以將績效目標轉化為部門和項目單位的績效責任，因而它將在責任型治理方式建設中起重要作用。

數字化績效管理是基于量化指標，通過系統軟件開發來實現的，也是績效制度的內容之一。實踐證明，數字化管理不僅可替代手工操作，還有固化部門指標和方法，優化管理流程、防止篡改，支撐部門持續績效評價，便于人大和政府通過網絡監控績效狀態等作用，有必要納入我國績效制度建設。

注釋：

①From red tape to results:creating works better costsless（戈爾報告）national performance review www.docin.com/p-64412211.htm。

②詳情見https://zhidao.baidu.com/question/49745302。