學前教育地方財政支出的績效評估
——北京市朝陽區(qū)第三期行動計劃效果的考察

●范永茂 馬恬靜

一、引言

學前教育在我國教育體系中發(fā)揮著越來越重要的作用。優(yōu)質、均衡、普惠的學前教育，是教育事業(yè)起步發(fā)展的關鍵，也是廣大群眾的十分關注的問題。雖然近些年我國的學前教育取得了喜人成績，學前教育的覆蓋面逐步擴大，質量也在不斷改善，但是學期教育“入園難”“入園貴”的問題依然沒有根本解決，學前教育資源供給不足、發(fā)展不均衡的現(xiàn)象依舊突出。整體看，學前教育仍然是我國基礎教育發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。

2010年教育部頒布了 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》，提出到2020年“基本普及學前教育”的發(fā)展目標，強調要加大學前教育財政投入，尤其是加大對民辦幼兒園的幫扶力度。同年11月，國務院頒布了發(fā)展學前教育的若干意見，把學前教育定位為社會公益事業(yè)，明確要求政府部門要提高學前教育的財政投入比例，構建“廣覆蓋、保基本、有質量的學前教育公共服務體系”。2011年，財政部與教育部聯(lián)合發(fā)布了《關于加大財政投入支持學前教育發(fā)展的通知》，進一步明確提出政府的重要職責是支持學前教育發(fā)展。

同時，為加快學前教育發(fā)展，各省（市、區(qū)）也先后啟動學前教育三年行動計劃，明確了各地三年行動計劃發(fā)展目標和任務。北京市委、市政府一直以來重視學前教育發(fā)展，先后出臺了相關政策文件，北京市也自2011年啟動了該行動計劃。隨著計劃的順利開展和實施，財政投入也逐步傾斜扶持于學前教育，逐步擴大“公益性”“普惠性”學位供給，提高公益普惠性幼兒園比重。自2018年起至2020年，投入的專項資金累計已超100億元，學前教育財政投入不論是在總量上還是占比方面都呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢。隨著學前教育經(jīng)費財政投入逐年的增加，對其做出科學合理的績效評價就顯得尤為重要。

為了更好地指導績效評估的工作，北京市先后出臺了相關政策文件。《中共北京市委 北京市人民政府關于全面實施預算績效管理的實施意見》（京發(fā)〔2019〕12 號）、北京市財政局關于印發(fā)《北京市項目支出績效評價管理辦法》的通知（京財績效〔2020〕2146 號），都為學前教育的績效評估提供了指導依據(jù)。

學術界也對學前教育財政投入的效果開展了研究。周曉紅、周婉瑩（2019）對前兩期行動計劃實施效果進行了分析，認為我國學前教育在財政投入、資源擴充、教師隊伍建設等方面取得了長足發(fā)展，但也存在財政投入總量不夠、分配不均、輕軟件、使用效益低下等問題。洪秀敏、姜麗云（2018）對北京市二期學前教育行動計劃的實施效果進行了問卷調查，結果顯示二期以來學前教育資源總量增加比較明顯、硬件條件得到改善、師資力量明顯擴大，但是依舊存在一些問題，如部分資源布局未到位，入園難問題依然存在，財政投入力度不夠，家庭負擔較重，教師待遇未見明顯改善等。劉磊等（2020）通過對全國31個省市的三期學前教育三年行動計劃中毛入園率的影響因素進行了分析，認為經(jīng)濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)人口比重和每百萬人口幼兒園園所數(shù)呈正相關，提出應重點從這三方面著手促進學前教育發(fā)展。

朝陽區(qū)是北京的經(jīng)濟大區(qū)，人口基數(shù)大且結構復雜，學前教育供需矛盾和實施發(fā)展更具有典型性和代表性。本文以朝陽區(qū)的財政投入情況為切入點，從績效預算的視角分析當前該區(qū)學前教育行動計劃實施效果及存在的問題，并探求解決當前問題的方法，為后期學前教育財政投入政策和措施的進一步調整和完善提供參考。

二、研究設計

（一）數(shù)據(jù)收集過程

本文分析的數(shù)據(jù)主要來源于朝陽區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報、收入支出決算總表、教育年鑒等公開數(shù)據(jù)，以及通過問卷調查及訪談過程中采集到的數(shù)據(jù)。研究選取具有代表性的公辦幼兒園和民辦普惠性幼兒園，向幼兒家長、教職工發(fā)放問卷，以直觀、形象的反映三年行動計劃實施以來財政對學前教育的投入效果及建議。

此研究主要涉及兩種問卷，分別是對學前幼兒家長教育滿意度調查問卷、幼兒教職工滿意度調查問卷。家長問卷內容主要涉及教育教學、收費、園所布局、辦園質量、家園互動等多個方面，教職工問卷主要是從教師年齡、文化程度、編制、工資待遇、職業(yè)發(fā)展等方面進行調研。

問卷結果采集主要通過問卷星進行，共收回家長問卷606份，教職工問卷164份。問卷結果根據(jù)客觀題和主觀題分別進行結果統(tǒng)計，客觀題由問卷星生成匯總分析，主觀題依據(jù)答題結果分類分別進行統(tǒng)計分析。

（二）績效評價指標體系

本文對學前教育財政投入績效評價體系由績效指標、績效評價指標、績效評價標準、評價指標權重、績效評價方法五部分共同組成。在構建一個科學全面的績效指標體系并直接聯(lián)系財政投入評價效果的過程中，本研究采用了目前較為成熟的目標評價法與公眾評判法相結合的方法。為了提高指標權重的合理性和科學性，本研究還采用專家賦值法為指標進行權重賦值。

1、指標選取。由于學前教育辦學主體多樣、區(qū)域差異性大等特點，在結合朝陽區(qū)學前教育三年行動計劃目標的基礎上，根據(jù)公共財政教育支出績效評價模型，本文重點從產出、結果角度來選取指標。從整體上來看，學前教育財政投入的主要目的是為了實現(xiàn)三年行動計劃目標，所以績效評價指標就應以目標為基準來選取。本文學前教育財政投入績效評價指標主要是以學前教育三期行動計劃的目標“堅持推普惠、保安全、提質量、樹品牌，使老百姓對學前教育的獲得感、安全感和幸福感進一步提升”為主要依據(jù)，建立朝陽區(qū)學前教育財政投入績效指標體系。按照選取原則，經(jīng)過梳理，選出評價指標，其中，一級指標 2個、二級指標4個、三級指標13個。產出指標包括推普惠、保安全、提質量和樹品牌，其中推普惠指標衡量的是教育公平程度，提質量和樹品牌指標體現(xiàn)的是教育財政投入效率，保安全是教育的底線和紅線，滿意度指標包括家長和教職工滿意度（表1）。

表1 學前教育財政投入績效評價指標

2、指標權重賦值。在指標權重方面，本文的績效評價采用定量和定性評價相結合的比較法，由各項指標的得分匯總后形成總得分，得分標準參照《北京市項目支出績效評價管理辦法》（以下簡稱“管理辦法”），各項績效指標得分匯總成該項目評價的總分。由于每一個指標都有其具體所要反映和考評的內容和側重點，在總體指標系統(tǒng)中根據(jù)考核重點和目標的不同，每個指標在整個體系中的重要程度也不一樣，因此，需要根據(jù)績效評價目標來為每個指標的權重進行賦值。為了權重賦值更為科學、合理，本文采用專家咨詢法，邀請由6名經(jīng)驗豐富的教育工作者、教研人員、園長組成的專家團隊對各個評價指標進行兩兩比較，建立判斷矩陣，通過指標評估來確定學前教育財政投入績效評價指標權重。在已經(jīng)建立的三級指標組成的層次下，根據(jù)指標及權重計算結果，本研究對三級指標權重進行取整，按總分100分進行換算，最終確定學前教育財政投入績效評價指標體系。

三、北京市朝陽區(qū)學前教育發(fā)展情況

（一）三年行動計劃具體內容

為推動學前教育快速發(fā)展、有效緩解幼兒入園難題，從2011年起國務院開始實施學前教育三年行動計劃，明確要求各省（區(qū)、市）政府要逐步實施和落實學前教育三年行動計劃。基于首都城市自身發(fā)展需要，北京市積極響應國家學前教育發(fā)展號召，于2011年啟動了學前教育三年行動計劃。2011—013年北京市實施了第一期學前教育三年行動計劃，隨后2015—2017年在一期的基礎上實施了第二期計劃，2018—2020年為學前教育三期行動計劃實施期。在北京市關于三期行動計劃總指引下，朝陽區(qū)結合區(qū)域發(fā)展的特殊性，制定了三期行動計劃重點任務，積極出臺相關管理辦法，不斷完善相關學前教育發(fā)展制度，包括學前教育經(jīng)費保障、教師隊伍建設、辦園規(guī)范及督導評估等幾個方面。

（二）發(fā)展特點

1、入園需求。朝陽區(qū)是首都外來人口主要導入?yún)^(qū)，常住人口數(shù)一直占據(jù)北京市首位。2013年常住人口為384.1萬人，占全市常住人口的18.16%，其中，常住外來人口176.1萬人，占比21.9%。常住人口多也就意味著幼兒多，以2014年北京市在園幼兒數(shù)約36.5萬人，在園幼兒數(shù)最多的就是朝陽區(qū)，數(shù)量約6萬。

2、供給結構。從幼兒園的分布區(qū)域和數(shù)量來看，朝陽區(qū)幼兒園數(shù)量也居全市前列，占全市幼兒園總數(shù)的10%。以2013年、2014年為例，北京市幼兒園數(shù)各是1863所、1922所，朝陽區(qū)191所、203所，占比10%。從幼兒園的性質上來看，朝陽區(qū)民辦幼兒園的占比不論是與全市民辦園相比還是本區(qū)幼兒園總數(shù)相比，占比都較高。以2016年為例，全市民辦園共有935所，朝陽區(qū)141所，占比22%。在朝陽區(qū)中，本區(qū)幼兒園民辦幼兒園占比59%以上。

3、財政投入情況。學前教育財政投入的主要對象是公辦幼兒園和民辦普惠性幼兒園兩類幼兒園。為改善學前教育發(fā)展不充分、不均衡現(xiàn)狀，滿足民眾對優(yōu)質、普惠學前教育的需求，朝陽區(qū)出臺了《朝陽區(qū)學前教育專項資金管理辦法（試行）》，對補貼標準和使用范圍進一步進行了明確，在市級財政投入的基礎上，加大區(qū)級資金對民辦普惠性幼兒園的扶持力度，對其日常運轉、園所租金、教學質量、安全達標等方面提供了大力支持和資金保障。

為落實朝陽區(qū)第三期學前教育行動計劃，自2017年至2019年該區(qū)學前教育財政投入32.63億元（表2）。2018年財政投入11.48億元，占全市學前財政經(jīng)費投入的比重為10%。

表2 2017—2019年朝陽區(qū)學前教育財政投入情況表

總體來看，朝陽區(qū)學前教育財政投入具有以下特點：一是財政性教育經(jīng)費投入、學前教育財政性經(jīng)費投入都呈現(xiàn)遞增趨勢，2017年財政性教育經(jīng)費投入96.8億元，2019年增加到110億元，同比增長13.6%。學前教育增速更為明顯，學前教育財政性經(jīng)費投入從2017年7.42億元，增加至2019年的13.73億元，同比增長85%。學前教育財政性經(jīng)費投入的增速遠遠高于財政性教育經(jīng)費投入。二是學前教育財政性經(jīng)費占GDP、占財政性教育經(jīng)費的比例逐步提高。學前教育財政性經(jīng)費占GDP的比例從2017年的13%提高到2019年的19%，提高了6個百分點，學前教育財政性經(jīng)費占財政性教育經(jīng)費的比例從2017年的7.67%提高到2019年的12.48%，提高了近5個百分點。同時，學前教育財政投入相比于基礎教育的其他學段也有較大增長。

四、朝陽區(qū)第三期行動計劃的效果分析

（一）推普惠

隨著學前教育第三期行動計劃的實施，朝陽區(qū)學前教育惠普性幼兒園的效果體現(xiàn)在以下兩個方面：

一是擴充學位，增加學前學位的供給。面對學前教育發(fā)展首要解決的難題，朝陽區(qū)主要采用多種方式來擴大學前教育資源供給量。三年來，通過多種方式，累計共增加學位2.7萬個，占全市三年擴學位總數(shù)的30%，超額完成學前教育第三期行動計劃中增加2.5萬個學前學位的計劃目標。隨著學位的增加，2020年常住人口適齡幼兒入園率達到90%，在一定程度上緩解了適齡幼兒“入園難”的緊張局面。

二是落實普惠政策，增加普惠性學位。2018至2020年舉辦教育配套幼兒園共16所，共新增普惠性學位3.9萬個，新增普惠性幼兒園100多所、普惠班100多個，普惠性幼兒園的覆蓋率由2018年的58%提高至85%，增幅46.55%。民辦幼兒園轉為普惠性幼兒園，保育教育費參照公辦園600-900元/月·生的標準收取，在一定程度上解決了人民群眾“入園貴”的難題。

（二）保安全

為做好園所安全保障工作，朝陽區(qū)圍繞幼兒園安全管理的重點、難點，建立了維護園所安全的長效機制確保幼兒身心安全。

一是人防、物防和技防建設全覆蓋。從2020年開始，按照“一校六保安”的標準，區(qū)教委為85個公辦幼兒園都配齊了校園保安，非教委辦園也先后按照這一標準配齊了安保人員。物防建設主要是在園所重點部位、重要區(qū)域及重點場所安裝了防護設施和應急照明設施，確保設備正常使用。

二是組織多層次安全培訓，增強安全意識和提高防范能力。針對中小幼校園安全管理與防范、校園門衛(wèi)管理、安全隱患排查、火災防控及消防安全標準化管理、校園突發(fā)事件應急管理與現(xiàn)場處置等全區(qū)開展集中培訓。日常安全防控和分層安全培訓工作實現(xiàn)了全覆蓋，園所近年來無重大安全事故，教育教學工作平穩(wěn)順利開展。

（三）提質量

1、一級以上幼兒園占比。朝陽區(qū)按照《北京市托幼園所分級分類驗收標準及細則》，分期分批對幼兒園進行級類認定，通過培訓、視導、驗收，指導幼兒園規(guī)范辦園行為。截至2020年9月底，全區(qū)三百多所幼兒園均納入級類管理，級類覆蓋率達到82.4%。一級以上幼兒園244所，占比66.1%，超額完成計劃50%以上的目標。

2、生均校舍面積和生均圖書冊數(shù)。2017年該區(qū)幼兒園校舍面積85.7萬平方米，到2020年年末已增加至101.95萬平方米，生均校舍面積也由2017年的10.88平方米提高至2020年的11.47平方米，增幅5.4%。圖書冊數(shù)2017年67萬冊，到2020年年末138萬冊，生均圖書冊數(shù)由8.5冊增加至15.5冊，漲幅82%，增幅顯著，為幼兒提供了良好的硬件設施和環(huán)境。

3、教職工工資待遇。朝陽區(qū)多方面入手，提升教職工待遇水平。從支出效果看，2017年全區(qū)范圍內教職工平均月工資為7710元，2018年為7850元，2019年7270元，2020年5190元。從2017—2019年三年的平均工資水平來看，雖然2017—2018年有所增長，但是增長幅度有限，到2019年又有小幅下降趨勢。

4、師資配備。“員額制”教師的聘用成為朝陽區(qū)幼師隊伍配置和師資的有效補充。2016年以來，朝陽區(qū)教師隊伍穩(wěn)步擴大，年平均增幅6%左右。隨著教職工人數(shù)的穩(wěn)步增長，全區(qū)幼兒園教職工配備達標并一直維持達標水平。目前，保教人員師幼比均在1:7至1:8之間，已達到國家標準。

5、滿意度評價。滿意度是衡量教育財政投入的社會效益。本文主要從家長滿意度和教職工滿意度來評價朝陽區(qū)的財政投入效果。

（1）家長滿意度。本研究首先對606名幼兒家長進行的問卷調查，調查結果顯示幼兒家長對目前幼兒園的整體評價滿意度為88.12%。幼兒家長滿意的方面主要體現(xiàn)在五個方面：家長普遍認為近三年來“入園難”問題有所緩解，幼兒園的辦學規(guī)模基本滿足適齡幼兒入園需求，幼兒園布局較為合理，整體辦園質量有所提升，對教職工的整體素養(yǎng)較為滿意。但是，部分家長認為幼兒園在幼兒伙食、師資力量、環(huán)境衛(wèi)生、服務態(tài)度方面還有待改進和提升。

（2）教職工滿意度。本文隨機對164名幼兒教職工進行問卷調查，調查結果顯示，教職工普遍認為近幾年來“入園難”問題有所緩解，幼兒園辦學規(guī)模基本滿足適齡幼兒入園需求，幼兒園整體辦園質量、入園率有所提升。但是，教職工對目前工作整體評價滿意度較低，滿意度只有45.12%。不滿意位居前兩位的為薪資待遇 （占比73.78%）和職業(yè)提升（37.8%）。

（四）評價小結

朝陽區(qū)的學前教育三期行動計劃在多方面表現(xiàn)優(yōu)良，尤其是在學前教育學位供給方面，完成了三期計劃目標，保證了學前教育公平。在計劃實施過程中，該區(qū)及整個學前教育工作者都傾注了大量的精力，高度重視學前教育發(fā)展，各項計劃和任務也得到了較好的執(zhí)行。專家對各項績效指標的綜合評判，計算出該區(qū)三年行動計劃績效得分為88.5分，具體結果如表3所示。

表3 朝陽區(qū)學前教育財政投入績效評價得分情況

五、結論及建議

總得來說，朝陽區(qū)第三期行動計劃完成情況良好，大部分績效指標都已經(jīng)達成，尤其是在擴學位、普惠率方面效果更為明顯，有效促進了學前教育資源的公平性。但是，財政投入的效率和管理方面還存在一些問題：

一是財政資金投入不均衡，監(jiān)管不到位。財政資金在公辦幼兒園方面投入較大，而對民辦普惠性幼兒園的財政投入相對較少。公辦幼兒園的財政投入是民辦普惠性幼兒園的3倍。同樣，政府對公辦幼兒園分擔比例較高，平均占比84%以上，而在民辦普惠性幼兒園中政府承擔的比例則為65%左右。公辦幼兒園教職工人均稅前工資9450元，但是民辦幼兒園教師的稅前工資水平6000元左右，兩者差額3450元，這說明部分民辦幼兒園未嚴格落實政策要求，這也反映出在實際工作中，教育主管部門對專項資金監(jiān)管不到位，忽視了財政資金使用效益。

二是教職工待遇保障效果差。雖然中央、市、區(qū)都先后出臺了一系列關于提高幼兒教職工待遇的相關政策文件，實行民辦幼兒園教師與公辦幼兒園“同工同酬”，三年行動計劃也將教職工待遇問題列為工作重點，但是這一政策落實效果并不理想。以該區(qū)一所公辦園的教職工工資水平為例，每年教職工人數(shù)基本上都穩(wěn)定在38人，2018年全年應發(fā)工資總額632.25萬元，2019年721.52萬元。稅前人均月工資從2018年的1.32萬元增長到2019年的1.58萬元，增幅19.69%。根據(jù)幼兒教職工問卷調查結果顯示，民辦普惠性幼兒園的教職工平均稅前工資6000元左右，遠低于公辦幼兒園教職工工資，大多數(shù)教職工不滿于目前的工資水平，也導致幼兒教師隊伍的穩(wěn)定性較差。又由于缺乏穩(wěn)健的教職工工資保障機制，園所一方面為了及時補充人員，另一方面又在壓縮辦園成本，所以，很多幼兒園往往就會選擇年輕缺少教學經(jīng)驗、文化素質低的教師，甚至是招聘一些實習頂崗人員，這樣就無法保障幼兒園辦學質量。

三是績效預算管理效果不理想。教育部門主要精力都在抓教育教學，對績效管理重視不夠。相關財政部門對績效培訓力度不足，從業(yè)人員不夠專業(yè)，對文件和政策的理解不到位，不能深入、全面了解工作的整體性，往往只會簡單處理預算數(shù)據(jù)，效果打分的主觀性和隨意性也較大。此外，指標的統(tǒng)計口徑變化較大，數(shù)據(jù)的不透明，也使得績效評價工作的科學性和合理性受到較大影響。最后，績效評價結果在教育部門運用不充分，評估結果多是停留在反映問題方面，還沒真正與財政預算安排、財政支出科學化和精細化有效銜接。

為了提升學前教育的財政支出效果，保證學前教育質量的穩(wěn)步提升，滿足群眾對高質量教育的要求，相應的完善措施可以包括以下方面：

首先要完善財政投入政策，建立保障機制。財政投入的重點和方向在保證公辦幼兒園基礎上也傾向于民辦普惠性幼兒園。在堅持“保基本、補短板、促公平、提質量”的工作導向前提下，在持續(xù)穩(wěn)定財政投入的基礎上，進一步優(yōu)化供給模式和配置機制，建立以分類保障的精準財政投入機制。政府相關部門應充分考慮在園幼兒數(shù)量、幼師數(shù)量、生均公用經(jīng)費標準等相關因素，科學、合理、因地制宜地測算出公辦幼兒園、民辦普惠性幼兒園生均財政撥款的年均最低標準。

其次是創(chuàng)新教師保障機制，穩(wěn)步提高工資待遇。政府部門可以通過制定完善相關法律，確立民辦幼兒園的性質及教育中的地位，將民辦幼兒教師工資待遇、社會保險、聘任與考核、職稱與培訓等納入到法律范疇中。同時，落實民辦幼兒教師工資標準和社會保障制度，對民辦幼兒園的用工合同實行備案制，依法監(jiān)督辦園方落實民辦幼兒園教職工的工資待遇政策。也可成立專門機構，負責管理當?shù)孛褶k、編外教師的人事關系、工資關系、職稱評定等，提高民辦幼兒園教師的歸屬感，解除其后顧之憂。

第三是強化多個部門聯(lián)動，完善監(jiān)管機制。教育、稅務、財政等相關政府部門應建立聯(lián)動機制，出臺具體實施辦法及細則，完善民辦普惠性幼兒園的財政投入和監(jiān)管體制。通過免稅、加強財政投入經(jīng)費的使用與監(jiān)管等，規(guī)范民辦普惠性幼兒園要嚴格按照經(jīng)費使用規(guī)定，定期對園所收支情況進行公示，接收教職工、幼兒家長及社會的監(jiān)督。根據(jù)區(qū)域內幼兒園的不同情況，綜合衡量政策和財政資金的使用效果，逐步將辦園質量、投入成本、實施效果納入園所年度考核和資質年檢中。

最后，要加強財政績效管理，強化結果應用。在教育主管部門單位內部要建立專門的績效評價部門，全面負責單位的預算績效管理工作。一方面，要注意完善績效評價制度，單位的自評績效指標及方案要及時上報財政部門，由財政部門進行批準和備查；單位自評后，財政部門要對評價結果進行初審，并對評價結果進行公開，公開的內容由自評單位負責對公眾進行答疑、解釋。另一方面，也要積極對區(qū)域內幼兒園的財政資金使用效果進行績效評價，為保障評價結構的專業(yè)性和精準性。政府部門可委托專業(yè)的第三方評價機構開展績效評價，尤其是對財政資金投入較大的重點專項進行事前、事中、事后的全面績效管理。

績效評價結果的應用才是財政績效評價的關鍵環(huán)節(jié)和最終落腳點。教育部門應充分發(fā)揮績效評價結果的承上啟下作用，學前教育評價完成后要以結果為導向，將結果應用到下一輪的預算績效管理中。對績效評價反映出來的各類問題，要積極做好整改和落實，逐步提高部門的績效管理水平，充分發(fā)揮財政資金的使用效益。