促進共同富裕的財稅工具與政策選擇

●王亞琪 黃升瀹

一、引言

伴隨著中國經濟的快速發展，分配不平衡問題逐漸加劇，收入差距一直處于較高水平。從2014年開始，我國居民收入基尼系數一直處于0.46—0.47之間，2019年和2020年分別為0.465和0.468①，已經超過了0.4的國際警戒線，按照國際慣例，基尼系數在0.4—0.5之間表明收入差距過大。2020年，全國20%高收入家庭的人均可支配收入大約是20%低收入家庭的10.2倍②，不同收入群體之間貧富差距懸殊。在新冠肺炎疫情的沖擊下，相較于大中型企業，個體工商戶和小微企業遭受了更嚴重的損失。與此同時，數字經濟的韌性逐漸凸顯，在逆勢中加速發展，數字經濟的規模從2005年的2.6萬億元增長到2020年的39.2萬億元，占GDP的比重從2005年的14.2%上升到2020年的38.6%③，對于宏觀經濟的穩定發揮著重要作用，但是，數字經濟吸收了很多高教育水平、高技能勞動力，降低了對低技能者的需求，進一步擴大了勞動力之間的收入差距 （龔六堂，2021）。

從結構層面看，城鄉之間和地區之間的收入差距仍然非常顯著。從2015年到2020年，城鎮居民人均可支配收入已經從31194.8元提升至43833.8元，而農村僅僅從11421.7元提升至17131.5元④，提升幅度較小，始終沒有突破2萬元，2020年城鄉收入比為2.56。另外，表1直接反映出區域之間的發展情況，根據公式“變異系數=標準差/平均數”計算出四大區域之間的變異系數，進一步反映出區域之間發展不平衡的程度，2015—2020年變異系數均超過0.2，可見地區之間的貧富差距仍然過大。

表1 不同區域居民人均可支配收入 （單位：元）

收入分配關系人民群眾的切身利益，對于經濟增長和社會發展有著極為重要的意義，在新的發展階段，共同富裕成為解決收入分配問題的根本目標。黨的十九屆五中全會明確指出到2035年 “全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”。中央財經委員會第十次會議指出“要堅持以人民為中心的發展思想，在高質量發展中促進共同富裕”。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，在經濟發展與穩定、資源優化配置、收入與財富合理分配等方面發揮著重要作用。因此，要實現共同富裕，促進經濟高質量發展，就要充分發揮財稅政策的支持和調節作用。公共服務、轉移支付和稅收體系等都與居民的生活密切相關，如何靈活運用這些財稅政策工具，讓全體社會成員共享發展成果，實現區域和城鄉協調發展，縮小貧富差距，是本文要研究解決的主要問題。

二、財稅政策影響共同富裕的理論機制

（一）民生性公共服務

作為重要的生產要素，人力資本在經濟發展中的作用日益凸顯，因此，人力資本的培養和流動成為區域經濟發展的主要動力，要促進區域協調發展、實現共同富裕，實際上就是要促進各地區人力資本的均衡發展。而政府提供的公共服務與居民的生活息息相關，尤其是教育、醫療和社會保障等民生性公共服務。政府在支出決策中對于居民公共品偏好和需求的回應程度被稱為財政回應性，尹恒和楊龍見（2014）用福利性支出（教育、醫療和社會保障支出）占比來衡量財政回應性。從勞動力培養的角度，教育可以直接提升勞動力的質量、醫療和社會保障體系的完善，也能通過提高人們的預期收入進而加大私人對于教育的投資，普遍提高勞動力的質量；從勞動力流動的角度，人們在遷移過程中除了會考慮目標城市的工資和就業機會之外，還會考慮目標地區的公共服務供給水平（夏怡然和陸銘，2015），尤其是高技能勞動力可能更加偏好地區的公共服務水平（何煒，2020）。根據技能互補理論和人力資本外部性理論，人力資本的積累能夠促進一個城市的可持續發展。

（二）轉移支付

轉移支付作為重要的再分配形式，能夠有效調節政府、居民、企業之間的收入，直接縮小貧富差距。政府間的轉移支付主要用以平衡地方政府的收入差距，彌補地方政府供給公共服務時的財力缺口，是實現基本公共服務均等化的重要舉措。政府對居民和企業的轉移支付主要是無償提供資金，如社會保險、社會救濟和財政補貼，直接影響居民的可支配收入，其收入分配的效果顯著優于個人所得稅 （郭慶旺等，2016），尤其是專門針對困難人群的補助，減貧效應非常顯著。

（三）稅制結構和稅種

稅收對于收入分配的調節作用主要體現在其累進性上，累進性就意味著收入越高需要繳納的稅收就越多，是實現縱向公平的重要手段，可以直接縮小不同收入群體的收入差距。從宏觀稅制結構來看，以直接稅為主體的稅制結構累進性較強，稅負不易轉嫁，往往具有較為顯著的再分配效應。從微觀稅種來看，個人所得稅超額累進稅率的設計可以調節不同收入群體之間的收入差距；企業所得稅直接調節資本收入與勞動收入之間的差距，大多數優惠政策傾向于小微企業和高新技術企業，有利于促進低收入者就業，并提高其收入份額（岳希明和張玄，2021）；財產稅直接針對財富的存量進行調節；消費稅有些稅目的設置也是為了調節收入分配，比如，高檔化妝品、貴重首飾及珠寶玉石、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇，《財政部 國家稅務總局關于對超豪華小汽車加征消費稅有關事項的通知》（財稅〔2016〕129號）規定對超豪華小汽車在零售環節加征10%的消費稅，對于奢侈品的征稅確實具有一定的累進性。

三、收入分配差距擴大的財稅政策原因

（一）財政資源配置不合理，削弱了財政宏觀調控能力

財政支出結構扭曲，財政體制的公平性還有很大提升空間。中國的經濟增長長期依賴于公共投資，政府的公共投資支出占財政支出的比重較大，在我國的分權體制下，地方政府更加偏好生產性財政支出，因此民生性財政支出不足，對于公共服務的投入不能滿足人民日益增長的美好生活的需要，教育投入不足、效率不高，“看病難”“看病貴”等問題沒有真正解決，養老缺口巨大等問題依然突出。

在第七次人口普查中，流動人口的規模已經達到375816759人，占全國總人口的26.04%，與2010年的第六次全國人口普查相比，流動人口增長69.73%，2020年常住人口城鎮化率為63.89%⑤，而戶籍人口城鎮化率僅為45.4%⑥。可見，我國的流動人口規模已經非常龐大，但是，地方政府在提供公共服務時仍然是以戶籍為分配依據，非戶籍常住人口無法享受到與戶籍人口相同的公共服務，財政資源存在嚴重錯配，限制了財政調控職能的發揮。

（二）基本公共服務的供給未實現均等化，從根源上擴大了收入差距

近年來我國基本公共服務均等化成效突出，不同地區和人群都能享受到養老、醫療等基本公共服務，解決了基本公共服務的可及性問題。但是，不同地區和收入群體享受到的公共服務水平和質量存在很大差異，無法保證起點公平和機會均等，進而擴大了人力資本的差距，會使低收入群體陷入絕對貧困的陷阱，從根源上擴大收入差距。

教育資源分配的不合理集中體現了受教育機會的不均等，比如東西部教育經費的不平衡，城鄉之間教育質量的差異，不同地區享受不同的教育水平，最終得到的教育回報率也出現很大差距，進一步降低了落后地區對教育的投資意愿，形成惡性循環，不利于社會的持續發展。在高等教育中，教育部公布的“雙一流”高校名單成為社會關注的焦點，通過觀察“一流大學建設高校”和“一流學科建設高校”的地區分布，可以發現北京、江蘇和上海分別有34所、15所、14所⑦，總共占全國的46%。

（三）稅制體系不完善，制約了稅收調節功能的發揮

1、再分配環節，稅收政策的調節作用不足。目前我國形成了以間接稅為主體的稅制結構，以所得稅為主的直接稅比重約為38%，其中個人所得稅規模仍然較小，所占比例較低（見表2）。由于間接稅可以轉嫁，稅負最終由消費者承擔。高收入群體的實際負擔較低，低收入群體的實際負擔較高，農村居民間接稅占收入的比重往往高于城鎮居民，具有累退性，進一步擴大了居民收入差距。

表2 2010—2020年我國所得稅規模及比例

個人所得稅成為了調節收入差距最有力的工具之一，2018年新一輪的個稅改革提高了免征額，前四檔的級距有所擴大，稅率不變，減稅效應主要集中在中等收入群體，對于低收入者和高收入者的影響并不明顯 （楊沫，2019）。因此現行的個人所得稅仍然有很大的改進空間：課征模式雖然已經轉變為分類與綜合計征相結合的方式，但仍然是大分類、小綜合，并不能充分發揮綜合計征的橫向公平效應。專項附加扣除項目仍需繼續完善，以切實減輕老百姓的負擔。七級累進制增加了復雜性，使得納稅成本增加，納稅人的納稅意愿降低，直接影響政府的財政收入和可支配財力，削弱了政府的調控能力。

在財產稅中，目前的房產稅征收范圍很窄，未對個人住房進行征稅（試點地區除外），而個人財富差距主要體現在擁有的房產數量，因此，目前的房產稅未能發揮其調節收入分配的作用。另外，我國還沒有開征遺產稅，無法對財富分配進行調節，更無法引導富人進行第三次分配。

2、第三次分配環節，稅收政策的激勵和引導作用不足。由于三次分配是以公益慈善為特征，是一種自愿、主動的行為，而不是強迫、被動的行為，這意味著再分配環節的稅制體系是否完善，直接影響第三次分配的效果。現階段我國對于第三次分配仍然不夠重視，相關稅收政策主要是與捐贈相關，對特定捐贈事項及限定途徑的慈善捐贈行為給予所得稅優惠，對于慈善行為的激勵制度較為單一，激勵作用不足。

四、實現共同富裕的財稅政策建議

（一）優化財政資源配置

隨著財政緊平衡的常態化，為了讓財政資金發揮最大效益，充分發揮財政治理效應，需要進一步優化財政資源配置。充分發揮預算績效管理的約束作用，在預算的全過程管理中，樹立績效理念，關注財政資金使用的有效性，提高財政資金的配置效率，優化支出結構。充分發揮官員考核的激勵作用，在地方政府考核目標中加入民生支出情況，激勵地方政府改變財政支出偏好，自覺提高民生性支出的比重，優化財政資源的配置。持續增強政府公共服務供給能力，補齊公共服務短板，有利于擴大中等收入群體，縮小收入差距，解決收入不平等問題。繼續增加教育支出，提高教育質量，進行人力資本積累。繼續增加衛生健康支出，提高醫療保障水平，繼續完善與健全社會保險、社會救濟等社會保障體系，對低收入群體提供必要的生活保障，消除其后顧之憂，才能對私人的人力資本投資形成擠入效應。

發揮公共服務對人口流動的引導作用，地區之間的公共服務均等化水平逐漸提高，地區之間的公共服務差距不斷縮小，隨著財政資源的配置趨于合理，人口流動也更加合理。中央政府在分配轉移支付資金時更多以常住人口為依據，分擔流入地的公共服務成本。

（二）提高公共服務供給的同質性，實現高水平均等化

人力資本的積累是高質量發展的關鍵，而人力資本的積累離不開政府提供的高質量公共服務。從結果公平的角度考慮，通過征稅和轉移支付等手段，限高補低，縮小收入差距。但是這些方法只能對初次分配的結果進行微調，無法從根本上縮小貧富差距，因此具有很大的局限性。而收入的差距主要來源于人與人之間能力的差距，而能力的差距主要來源于人力資本積累的差距。因此為了從根源上調節收入分配，需要從機會公平的角度考慮，保證人們享受到同樣水平和質量的公共服務，實現高水平的均等化，進而縮小人力資本積累的差距。從而避免貧困的代際傳遞，真正調節收入分配，實現共同富裕。

繼續完善轉移支付制度，加大對欠發達地區的財力支持，采用“因素法”對轉移支付數額進行科學計算和配置，規范轉移支付資金的管理。優化轉移支付結構，增加一般性轉移支付的規模，著重向欠發達地區傾斜，保障財政困難地區的基本民生投入，逐步提高基本公共服務均等化水平，促進區域和城鄉均衡發展。加強對低收入群體尤其是特困戶、五保戶等貧困群體的轉移支付，精準識別貧困人群，并根據貧困程度進行補助，提高財政轉移性支出的減貧效應。轉移支付逐漸從“授人以魚”向“授人以漁”轉變，培育困難地區和困難人群的持續發展能力，從根本上縮小人與人之間、地區與地區之間的差距，從長期來看，有利于縮小收入差距，真正解決收入分配不公的問題。

（三）完善稅收體系

完善稅收制度和政策，更好地發揮稅收制度的治理功能，推動共同富裕。在不同的分配環節，充分發揮稅收的調節功能，夯實經濟基礎，增強再分配調節能力，激勵和引導三次分配。

1、繼續完善稅收支持政策，促進經濟持續健康增長。實現共同富裕的前提和基礎是經濟持續健康增長，持續做大蛋糕，以滿足人民群眾日益增長的物質文化需要。同時，經濟發展必然會帶來財政收入的快速增長，為政府充分發揮調節功能、加大調節力度提供物質條件。盡管財政緊平衡已經成為常態，仍然需要繼續實施減稅降費政策，以不斷激發市場活力；進一步優化稅制，比如降低個人所得稅稅率、社保繳費率，增強制度優勢，吸引全球資源和技術；加大稅收優惠力度，充分支持企業進行科技創新。

2、在再分配和三次分配環節，繼續加大稅收對于收入分配的調節作用。一方面，在再分配環節，繼續完善稅制體系，增強調節能力。直接稅主要包括所得稅和財產稅等，具有較強的再分配功能，提高直接稅比重，完善直接稅制度，優化稅制結構，增強稅收的收入分配調節功能。

不斷完善個人所得稅制度，運用大數據建立起動態調整機制，根據經濟發展和生活成本的變化對免征額以及專項扣除標準進行動態調整，增加累進效應，實現縱向公平；擴大綜合計征范圍，實現橫向公平；稅務機關應該加強對高收入群體的稅收監管，提高其稅收遵從度。

消費稅的征稅范圍和稅率要及時進行調整，將居民日常的消費品剔除，將新增奢侈品添加進去，真正發揮收入分配效應。《關于調整化妝品消費稅政策的通知》（財稅〔2016〕103號）將稅目“化妝品”調整成“高檔化妝品”，并調整了征稅范圍，取消對普通美容、修飾類化妝品的征稅，隨著生活水平的提高和生活方式的改變，要及時調整消費稅的征稅范圍，否則就會提高其累退性。

另一方面，在第三次分配環節，繼續完善稅收優惠政策，引導第三次分配。暢通社會各方面參與慈善和社會救助的渠道，完善有利于捐贈者的稅收優惠政策。繼續加大捐贈優惠力度，降低對于慈善捐贈稅收激勵的門檻限制，簡化免稅退稅程序，提高個人和企業進行慈善捐贈的積極性。開征房產稅和遺產稅，改變高收入者的財產分配情況，減少高收入者將財產投向房產或者遺贈后代的傾向，從而促進高收入者多做慈善，改變貧富差距的代際傳遞和社會階層固化等問題。歐美國家的遺產稅有的高達50%，很多人為了回避遺產稅，會主動進行捐贈，同時還可以享受稅收減免政策。

目前居民之間財產和收入差距主要體現在房地產，開征房產稅能夠增強再分配力度，同時通過完善地方稅體系，為地方政府提供重要且穩定的收入來源，地方政府有能力提供更加優質的公共服務。

注釋：

①數據來源：國家統計局。

②數據來源：國家統計局。

③數據來源：《中國數字經濟發展白皮書2021》。

④數據來源：國家統計局。

⑤本文的常住人口城鎮化率指的是居住在城鎮的人口占全國人口的比重。

⑥數據來源：國家統計局：第七次人口普查主要數據。

⑦數據來源：《教育部 財政部 國家發展改革委 關于公布世界一流大學和一流學科建設高校及建設學科名單的通知》（教研函〔2017〕2號）。