論黨內法規調整的具體特征及應堅持的原則

劉長秋，顏 菠

（1.上海政法學院，上海 201701；2.上海社會科學院，上海 200020）

作為中國特色社會主義法治體系重要組成部分，黨內法規是當代中國最具特色和優勢的制度之一，其作為管黨治黨的重要制度保障，對于依規治黨、全面從嚴治黨的順利推進，乃至對于中國國家治理體系和治理能力現代化的提升都意義非凡。正因為如此，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內法規，將黨內法規明確納入中國特色社會主義法治體系，并不斷強化黨內法規制度建設，最終形成了比較完善的黨內法規體系。從理論上來說，作為當代中國諸多重要制度中最具特色和優勢的一種制度，黨內法規之所以能夠發揮作用，關鍵在于其作為法、作為一種制度，能夠調整特定的社會關系——即黨內關系，能夠通過調整黨內關系，令黨始終保持統一步調、團結進取，始終具有自身的先進性與純潔性，并由內及外對整個社會關系的調整產生影響，在實現黨內自治的基礎上引領帶動整個社會治理，助推并保障國家治理。以此為基點，研究黨內法規調整并科學把握黨內法規調整機制至關重要。然而遺憾的是，目前學界在黨內法規理論研究方面的成果盡管已經極為豐碩，但對黨內法規調整范疇方面的研究卻還沒有給予足夠充分的關注和重視，以致迄今還較少看到專門研究黨內法規調整范疇方面的學術成果。在中國共產黨歷經百年已形成比較完善的黨內法規體系而需要進一步強化黨內法規調整，充分發揮黨內法規調整作用，實現黨內法規調整效能的背景下，黨內法規學界顯然需要加強對黨內法規調整范疇方面的研究?；诖?，本文擬就黨內法規調整的具體特征淺加探討，并以此為基點，對黨內法規調整需要堅持的原則淺陳自見，以期拋磚引玉，推動學界對該問題展開更為深入細致的研究。

一、黨內法規調整的具體特征分析

所謂特征，是指可以作為人或者事物特點的征象、標志等。[1]24任何事物作為一種現實存在，都有其區別于其他事物的特征，這是事物生成并存在的客觀規律與必然要求。黨內法規調整作為黨內法規借助相應方法和手段對黨內關系進行的一種調整，也具有自身獨特的特征。這種特征突出體現為黨內法規在對黨內關系的調整上具有“由內及外”性，即：無論在對黨內不同主體調整的優先性上，還是在調整效果上，抑或在調整的內容及調整方法運用的順序上，黨內法規對黨內關系的調整都體現了“由內及外”的鮮明特點。[2]這是黨內法規調整黨內關系的整體特征，也是我們研究和把握黨內法規時必須要明確的一個基本方面。但很顯然，黨內法規調整作為黨運用黨內法規對黨內關系進行的一種調整，除了“由內及外”這樣一個整體特征之外，還有一些具體的特征。這些具體特征也是其區別于國家法律調整、社會規范調整或倫理道德調整等其他規范調整或制度調整的重要面向。具體而言，我們認為，黨內法規調整具有鮮明的政治性、調整依據的合法性、調整程序的合規性和突出的義務優位性特征。

（一）鮮明的政治性

作為中國特色社會主義法治體系重要組成部分，黨內法規具有鮮明的政治性，“它是政黨政治的產物，是黨出于管黨治黨需要而制定和實施的具有法律性質的規矩，是黨保持其先進性和純潔性的制度需要”[3]，“政治屬性滲透在黨內法規的站位與定位、內容與形式、制定與實施之中，黨內法規制度建設始終將講政治當作安身立命之本”[4]。這種政治性決定了黨內法規在調整黨內關系時，必須建立在政治正確的基點之上，圍繞黨的政治需要展開，必須堅持正確的政治方向，承擔其應有的政治使命。正因為如此，《中國共產黨黨內法規制定條例》第七條規定：“黨內法規制定工作應當遵循下列原則：(一)堅持正確政治方向，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”；……（三）堅持以黨章為根本，貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略；……”。不難看出，黨內法規作為黨用以調整黨內關系的制度規范，其根本使命在于服務和保障黨的政治目標、政治主張和政治訴求。黨內法規調整作為一種制度調整，在調整黨內關系時必然也具有鮮明的政治性。具體而言：

1.黨內法規調整黨內關系的政治性突出體現在黨內法規要求的政治性上。黨內法規調整是借助黨內法規通過對廣大黨員的思想和行為提出相應要求來達成的，而這些要求基本上都是對黨員政治思想和政治行為的要求，具有明顯的政治性。以《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）對黨內關系的調整為例。《紀律處分條例》將違反黨的紀律的行為分為違反政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律六大方面，其中有關違反政治紀律的處分，除了涵蓋違反政治紀律的行為外，還涵蓋了違反政治紀律的思想言論。為此，《紀律處分條例》第五十一條規定：“對黨不忠誠不老實，表里不一，陽奉陰違，欺上瞞下，搞兩面派，做兩面人，情節較輕的，給予警告或者嚴重警告處分；情節較重的，給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分；情節嚴重的，給予開除黨籍處分。”不難看出，黨內法規在調整黨內關系時是以講政治為前提的，將政治正確擺在首位，并把政治紀律作為首要紀律，確保各級黨組織和全體黨員在政治上的正確性，充分體現了鮮明的政治性。

2.黨內法規調整黨內關系的政治性突出體現在黨內法規調整的政治保障作用上。作為中國特色社會主義事業領導核心，中國共產黨在治國理政時必須要始終確保其執政的合法性。為此，她必須始終保持其自身的先進性與純潔性，以強化其執政合法性的根基，而黨內法規則承擔了這樣的使命。作為一種要求相對較高且規定相對較嚴的制度規范，黨內法規體現了黨對其自身的高度自律，有助于凸顯黨的先進性并保持黨的純潔性，使得黨的執政地位能夠始終具備必要的道德支撐。不僅如此，黨內法規調整的使命還在于通過對黨內關系加以調整，確保黨內秩序保持穩定，實現黨內良性治理，使黨始終保持向心力和凝聚力，并始終具備戰斗力，無論在任何環境下都能夠保持足夠的政治清醒，從而確保黨的政治目標與政治任務的實現。就此而言，黨內法規調整對于黨治國理政發揮著極為重要的政治保障作用，體現了其鮮明的政治性。

（二）調整依據的合法性

黨內法規調整的依據即黨內法規，是黨內具有法律性質而需要全體黨員和各級黨組織一體遵循的規范。黨內法規作為一種法治規范，是中國特色社會主義法治體系不可或缺的組成部分，也是全面推進依法治國極為重要的規則支撐。作為我國法治體系重要組成部分，黨內法規本身必須合乎法的要求，嚴格遵守法的規定。我國憲法第五條第四款規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律?！倍h作為中國特色社會主義事業領導核心，更需要帶頭遵守憲法和法律，自覺依照憲法和法律的要求行事，自覺遵守自己的黨章與黨內法規，做到“己法自守”。這是黨的地位使然，也是憲法的基本要求。換言之，黨必須在憲法、法律及包括黨章在內的黨內法規允許的范圍內開展黨內活動，并在憲法、法律和黨內法規允許的范圍之內運用黨內法規調整黨內關系。憲法和法律是所有公民和社會組織必須遵守的基本行為規范，是不可逾越的行為底線，黨作為領導核心更需要模范遵守。黨內法規作為規范黨員及各級黨組織活動的制度依據，是黨內部的法，更需要為黨自身所遵守；而且，黨內法規首先必須具有合法性，不能違反法律尤其是憲法的規定，不能夠與國家法律相沖突或矛盾。從理論上來說，黨內法規作為一種管黨治黨規范，其存在的價值在于彌補國家法律對黨員和各級黨組織行為調整之不足，使作為領導核心并具有先進性與純潔性要求的黨具有更為適合的制度規范來進行自我約束，通過自我革命，實現更高標準和更嚴要求的自我治理。黨明確將黨內法規納入中國特色社會主義法治體系不是為了將黨內法規制度建設游離于憲法和法律之外，令依規治黨不受約束，相反，是為了以此提高對于廣大黨員及黨組織的要求，使依規治黨受到更多且更大的約束，有助于黨保持初心、不忘使命，永葆自身的先進性與純潔性?；诖?，作為黨內法規調整依據的黨內法規必須嚴格遵循憲法與法律的要求，切實合乎法律的規定，黨內法規調整必須符合國家憲法、法律與黨內法規自身的規定；換言之，黨內法規調整須做到調整依據合法合規，于法于規有據。

黨內法規是調整黨內關系的制度，是相比于國家法而言有更高的要求和更嚴的標準，體現了黨的意志，契合絕大多數黨員的政治追求，也符合廣大人民對于黨的期望。國家法律是社會底線，任何組織和個人都需要嚴格遵循。黨在運用黨內法規調整黨內關系時，必須以合法性為底線，確保黨內法規和國家法律有機銜接、彼此支撐，堅決避免“以紀代法”行為的發生。在運用黨內法規調整黨內關系的過程中，必須堅持以合法性為基礎來制定黨內法規，以合法性為前提實施黨內法規，確保各級黨組織和全體黨員能夠模范遵守黨紀和國法。[5]正因為如此，《中國共產黨黨內法規制定條例》第三十二條第二款明確規定：“中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規同憲法、法律和行政法規相抵觸的，黨中央予以責令改正或者撤銷?！比绻h內法規的內容與國家法律相沖突，則必須認真審視黨內法規的合法性，并在此基礎上調整黨內法規，從而確保黨內法規在調整黨內關系時合法有效。這是黨內法規調整依據必須合法的內在要求。

需要指出的是，在黨內法規學界，不少學者認為，黨內法規不僅調整黨內關系，也調整黨外關系——尤其是黨的領導類法規，因為這類法規除調整黨內關系外也調整黨和國家機關、黨和群團組織等之間的關系。但實際上，筆者以為，黨的領導類法規作為黨內法規重要組成部分，就其實現機制來看，主要是通過對各級黨組織及黨員定標準、提要求的方式來實現的，其本質上依舊是一種內部調整，只不過這種內部調整產生了影響黨的外部關系（如黨政關系、黨群關系等）的效果，亦即不少學者所探討的“溢出效應”問題。就此而言，黨內法規的調整對象并沒有游離于黨內關系之外。但由于該問題不屬于本文應當探討和解決的核心問題，且問題過于復雜，非三言兩語所能解決，故本文對此不進行詳述，待后續有機會再單獨成文加以深入分析。

（三）調整程序的合規性

黨內法規是我國法治體系的重要組成部分，是一種特殊類型的法，屬于法層面的范疇。而任何法都具有規范性，且都注重和強調調整過程的程序性。黨內法規作為一種法，在調整過程中也具有一些程序性方面的要求，需要關注并強調調整程序的合規性。這是黨內法規法律屬性的重要體現。為使黨內法規更為高效規范地調整黨內關系，現行很多黨內法規中都規定了一些適用或實施黨內法規的程序要求。如《中國共產黨紀律處分條例》第四條第四款規定：“實施黨紀處分，應當按照規定程序經黨組織集體討論決定，不允許任何個人或者少數人擅自決定和批準?！薄吨袊伯a黨黨員權利保障條例》第三十五條第二款規定：“處理、處分所依據的事實材料應當同本人見面。處理、處分的決定應當向本人宣布，并寫明黨員的申訴權以及受理申訴的組織等內容。事實材料和決定應當由本人簽署意見，對簽署不同意見或者拒不簽署意見的，應當作出說明或者注明情況。”……諸如此類的程序性要求實際上為黨內法規的適用和實施設置了規矩，需要相關黨組織在運用黨內法規對相應黨內關系進行調整時嚴格遵循，確保黨內法規調整程序的合規性。這決定了黨內法規調整必然具有調整程序合規性的基本特征。

同時，作為管黨治黨的總規矩，黨內法規在其調整過程中必須做到法規面前一律平等，同樣情形必須同等對待，不能因人而異，有所差別。這是黨內法規調整作為法的調整的內在要求。法的核心特征之一就在于其適用的平等性，即對于所有適用對象都一視同仁，做到平直如水。黨內法規作為我國法治體系不可或缺的重要組成部分，也屬于法的范疇，必須具有適用上的平等性。正因為如此，《中國共產黨紀律處分條例》第四條明確規定：“黨紀面前一律平等。對違犯黨紀的黨組織和黨員必須嚴肅、公正執行紀律，黨內不允許有任何不受紀律約束的黨組織和黨員?！痹谶\用黨內法規對黨內關系加以調整過程中，必須嚴肅、公正地適用黨內法規，嚴格執行黨的紀律，使違反黨內法規的黨員公平公正地受到黨紀責任追究。基于此，必須以黨章和黨內法規為準繩，嚴格遵照黨內法規規定，充分尊重黨內法規調整的程序合規性特征，將程序合規貫徹于黨內法規調整黨內關系的各個環節和各個方面，做到黨紀面前人人平等，確保黨內法規的嚴肅性和權威性。

（四）突出的義務優位性

作為以黨內關系為專門調整對象的制度規范，黨內法規需要以權利和義務作為基礎。這與國家法律以權利和義務作為基礎是一樣的。因此，權利和義務構成黨內法規調整的基本抓手，黨內法規是通過賦予相關黨內主體特定權利與義務的方式來實現對黨內關系加以調整的。然而，在利用權利和義務來實現其調整功能方面，黨內法規調整卻顯現出了與國家法律調整截然不同的特征。具體而言，在國家法律調整中，權利是本位性的存在，國家法律是以權利為本位來實現對社會關系調整的，其調整的目標更著眼于公民權利的保護。黨內法規是適用于黨員以及黨組織這類具有先進性要求的群體與組織的，其實質上是黨的“家法”，更突出黨員及各級黨組織對于黨的義務、對于國家的責任和對于民族的使命，是一種具有更高倫理道德要求的制度規范，具有倫理道德的某些屬性。而倫理道德規范與法律規范的最大不同就在于倫理道德規范更突出和強調主體的義務而非權利。這使得黨內法規在調整黨內關系時通常將義務擺在比權利更為優先的位置，強調義務優先。黨內法規調整黨內關系時將義務置于優先地位，是黨自身先進性和純潔性的生動體現和必然選擇。[6]

就黨內法規與國家法律的關系而言，黨適用黨內法規調整黨內關系的目的在于通過黨內法規這類要求高于國家法律且內容嚴于國家法律的內部規范，使黨自身、黨的各級組織及其成員能夠始終保持初心、不忘使命，始終站穩人民立場，做到立黨為公、執政為民，確保廣大人民群眾依據國家法律所享有的基本權利都能夠實現；換言之，無論是黨的組織還是黨員，其履行黨內法規所規定的義務或行使黨內法規所賦予的權利，本質目的都是為了服務于人民，都著眼于國家法律中所規定的人民權利的實現。黨內法規之所以突出和強調黨員義務優先，就是為了使廣大黨員牢記其作為以“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”為初心和使命的中國共產黨之光榮成員的身份，自覺承擔起作為黨員的使命與責任，全心全意為人民服務。

黨內法規在調整黨內關系時，堅持義務優先，體現出黨員必須時刻以更高標準要求自己，要時刻錘煉自己的先進性和戰斗力。[7]黨員的權利與義務均源于作為黨內法規根本法的《中國共產黨章程》（以下簡稱“黨章”）。黨章第三條規定了黨員必須履行的八項義務，而第四條則規定了黨員享有的權利。在黨員權利與義務的編排順序上，黨章把黨員義務放在黨員權利之前，從某個側面突出了黨員義務的優位性和重要性。注重并突出義務的優位性，不僅是黨員提高自我要求的客觀需要，更是確保黨內部始終團結統一，確保黨始終成為一個堅強政治堡壘的必然選擇。這是黨內法規調整區別于國家法律調整的一個突出特征。

二、黨內法規調整應堅持的原則

作為一種法的調整，黨內法規對黨內關系的調整具有一般法對于社會關系調整的基本特點，即具有依據合法性以及程序合規性要求，這使得黨內法規調整區別于倫理道德調整、社會政策調整等不具有法屬性的各種規范之調整。同時，黨內法規是一種不同于國家法律的特殊法現象，黨內法規調整因此又區別于國家法律調整而成為一種特殊的法的調整。作為一種特殊的法的調整，黨內法規對黨內關系的調整具有鮮明的政治性、突出的義務優位性?；邳h內法規調整的上述特點，在黨運用黨內法規調整黨內關系時必須要堅持特定的原則，以最大限度地發揮黨內法規調整的優勢，實現黨內法規調整的目的。

（一）必須以堅持習近平新時代中國特色社會主義思想的指導為根本原則

黨內法規對黨內關系的調整是一種立基于黨的自我革命之上的內部自我調整，是一種具有鮮明政治性，要求作為其適用對象的黨員講政治、講黨性的制度調整。黨內法規在調整黨內關系時，極為重視思想調整對于行為調整的影響，不斷突出并強調思想的重要性，“把思想建設作為共產黨人安身立命的根本”[8]，要求思想建黨與制度治黨相結合，要求廣大黨員堅定理想信念，努力掌握并自覺運用馬克思主義立場觀點方法，增強“四個自信”，提高“四個意識”，做到“兩個維護”。這客觀上必然需要黨內法規調整黨內關系時要堅持正確思想的指導。指導思想問題是黨內法規制定和實施過程中必須認真考慮的首要問題，也是運用黨內法規調整黨內關系時必須認真把握的準線，只有堅持了正確的指導思想，才能夠確保黨內法規調整黨內關系時具備方向上的正確性，也才能確保實現黨內法規調整的效能。

高度重視和強化黨內法規制度建設，運用黨內法規管黨治黨，以提高自身長期執政能力，令自己有能力帶領中國人民實現民族偉大復興的中國夢，是黨的十八大以來尤其是黨的十八屆四中全會以來黨在推進自身建設偉大工程方面的主基調。在這一基調之下，以習近平同志為核心的黨中央立足于黨所面臨的新形勢、新使命，統籌國內國外兩個大局以及全面依法治國戰略深入推進之需要，高度關注并重視法治建設，尤其重視黨內法規制度建設，反復強調依法治國、制度治黨和依規治黨統籌推進、一體建設，強調全面從嚴治黨，提出了一系列新理念、新論斷、新觀點，逐步形成了習近平新時代中國特色社會主義思想。依規治黨是習近平新時代中國特色社會主義思想中極為重要和關鍵的部分。作為習近平新時代中國特色社會主義思想重要組成部分，依規治黨強調和突出依規管黨治黨，重視以“關鍵少數”帶動“普通多數”，是“抓住領導干部這個關鍵少數”、強化黨內關系調整效能并助力國家法律調整的必然要求?！耙酪幹吸h思想是習近平全面從嚴治黨思想的重要內容，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分”[9]，是習近平新時代中國特色社會主義思想在管黨治黨以推進黨的建設方面對馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想以及科學發展觀的繼承和發展，是馬克思主義中國化、時代化最新成果，是黨和人民實踐經驗和集體智慧的結晶，是全黨全國人民為實現中華民族偉大復興以及構建人類命運共同體而不斷奮斗的重要行動指南。

基于此，需要堅持運用習近平新時代中國特色社會主義思想去觀察、思考、分析和解決黨內法規調整黨內關系過程中可能遇到的理論與實踐難題，需要站在“四個全面”戰略尤其是全面依法治國戰略與全面從嚴治黨戰略的維度審視和把握黨內法規調整黨內關系的重要性，將對黨內關系的黨內法規調整作為實現“四個全面”戰略尤其是全面依法治國戰略與全面從嚴治黨戰略的基本要求和重要保障，作為推進國家治理體系和治理能力現代化的最重要環節，不斷強化黨內法規制度執行力建設，提高黨內法規調整的實效，使黨內法規能夠切實發揮管黨治黨的作用，能夠切實推動黨的自我革命的深入進行。

（二）必須以堅持底線思維與系統性思維為基本原則

黨內法規調整黨內關系的鮮明政治性及突出義務優位性的特點決定了黨內法規在調整黨內關系過程中更提倡和期待“關鍵少數”在黨內的示范引領以及黨員的自覺自愿，更期望通過對黨員自身黨性修養的強調而自覺遵守黨規國法。這充分顯現了黨內法規對于廣大黨員黨內主體地位的尊重以及厚愛。但很顯然，黨內法規對黨內關系調整的鮮明政治性及突出義務優位性并不意味著黨內法規只要求黨員講政治、講黨性，更不意味著在運用黨內法規調整黨內關系過程中只講調整效果而不問規則和程序、不問調整過程是否合法合規，絕不是允許或默認黨內法規游離于國家憲法和法律允許的框架之外，肆意拔高對黨員的要求，也絕不是允許或縱容黨內執規者可以有法不依、執規不嚴；相反，黨內法規對黨內關系的調整必須要堅持一定的底線，須要合法合規，須要在國家法律允許的范圍之內嚴格依照黨內法規的規定進行。黨內法規對黨內關系的調整必須要堅持并體現實事求是、與時俱進，追求黨內法規調整在黨內達到的效果，爭取從本源上發現和解決問題，提升管黨治黨的效能。為此，在黨內法規調整黨內關系過程中必須堅持底線思維，堅持“以底線認知為基礎，在行為上始終堅守底線，任何情況下都不逾越、不突破底線”[10]，即凡事不能夠突破國家法律與黨內法規尤其是憲法和黨章規定的原則和底線，不能以犧牲法治底線為代價來換取所謂的良好治理效果，否則就背離了黨內法規調整黨內關系的初衷，背棄了黨內法規應當承擔的使命。

另一方面，黨內關系錯綜復雜，黨內治理不僅涉及黨員之間的關系、黨組織之間的關系以及黨員與黨組織之間的關系，還涉及到黨員干部與普通黨員之間的關系、少數黨員與多數黨員之間的關系、上下級黨組織之間的關系以及地方黨組織與黨中央之間的關系；不僅受制于黨員的行為，也取決于黨員的思想；不僅需要直面黨內依據國家法律而形成的國家法律層面的關系，而且需要正視黨內依據黨章和黨內法規形成的黨內法規層面的關系以及依據倫理道德而形成的倫理道德層面的關系。在這種背景下，黨內法規調整往往牽一發而動全身。對于黨內關系這樣一種復雜的社會關系，不僅需要黨內法規這一相比于國家法律要求更高且規定更嚴的規范來加以調整，也需要國家法律、倫理道德乃至政策等在內的其他各種規范來介入調整。

基于此，在黨內法規調整黨內關系時必須要正視各個環節之間的關系，顧及方方面面的因素，學會運用以黨內法規為主的各種手段，堅持系統性思維。具體而言，在運用黨內法規調整黨內關系過程中，必須立足于系統論的角度理解和把握各級黨組織以及黨員的思想和行為，將這些思想和行為作為一個辯證統一和有機聯系的系統，堅持思想要求和行為調整一體推進、組織處理和個人反省協同進行、國家法律調整與黨內法規調整相互支撐。既不能僅關注和重視黨內法規對黨員思想和行為的調整而忽視了相應的組織責任，也不能過分強調組織責任而忽視了個人的主觀能動性；既不能僅強調思想要求而忽視行為調整，求本棄末，也不能僅關注錯誤行為的糾正而不顧不良思想的校正，舍本逐末；既不能僅關注黨內法規自身調整而忽視國家法律與倫理道德等其他規范的協同推進，也不能過于強調國家法律與倫理道德等其他規范對黨內法規的支撐而弱化黨內法規調整。為此，在黨內法規調整黨內關系的過程中必須堅持系統性思維，注重個人與組織、黨員思想與行為之間的聯系，強調黨內法規與國家法律和倫理道德等其他手段之間的協同。這是黨內法規調整黨內關系必須堅持的基本原則。

（三）必須以堅持務實高效為重要原則

黨內法規是介于國家法律與倫理道德之間且更趨近于倫理道德的一種規范。這種規范不僅具有法的特定功能，也具有倫理道德的部分功能，是集合了法與道德雙重規范功能的一種規范。這使得黨內法規調整除了會產生法的一些調整效果之外，必然會產生倫理道德調整的部分效果。而倫理道德調整相比于國家法律調整的一個優勢則在于倫理道德不僅調整人們的行為，也調整人們的思想，是一種內外兼顧甚至相對更為突出和強調思想調整這一內在調整的調整方式。以此為基點，與國家法律調整相比，黨內法規調整的優勢在于由內及外、內外統一、表里結合、標本兼顧，具有更顯著的調整優勢和全面的調整效能。使用黨內法規對黨內關系進行調整，其目標往往是多重的。具體而言：用黨內法規對黨內關系進行調整一方面在于培養黨內依規治黨的法治思維與政治修為，使廣大黨員干部更遵規守紀，規規矩矩做事、老老實實做人，實現自我約束、自我規制；另一方面則在于解決廣大黨員的思想問題，以此應對黨內存在的包括“山頭主義”“宗派主義”“圈子文化”“裙帶關系”等在內的目無法紀、弱化黨中央權威與黨內團結的眾多問題，提高管黨治黨的效率和效果，以令廣大黨員能夠始終做到“不忘初心，牢記使命”，在黨中央領導下自覺發揮模范帶頭作用，使黨能夠始終成為一個堅強的戰斗堡壘，更加具有向心力、凝聚力和戰斗力，更有能力長期執政，從而帶領全國人民實現中華民族的偉大復興。不僅如此，黨內法規調整黨內關系的目的還在于通過對廣大黨員施以高標準和嚴要求，使黨始終具備并保持先進性，始終站位于道德的高地上，更好地發揮示范引領作用，引導廣大人民群眾自覺遵守國家法律，借助國家法律的保障來實現國家治理體系和治理能力現代化。

基于此，黨內法規對黨內關系的調整應當以追求高效調整為重要方向，堅持務實高效的原則，借助和運用黨在思想政治工作中長期形成和積累起來的工作優勢，運用更為靈活和可操作的方式方法，重點針對黨員的思想問題而展開；應當通過黨內法規對黨內關系的調整為國家法律對一般社會關系的調整提供助力和助益。從行為學上來說，人的外在行為是受其內在思想支配的，人只有首先具備了某種思想才可能作出相應的行為。因此，通過對人思想的影響可以更好地調整其行為；換言之，一旦解決了人的思想問題，就等于打通了人的“任督”二脈，人行為問題的解決也就水到渠成，事半功倍。就此而言，黨內法規調整這種既調整黨員行為也調整黨員思想的調整方式比只調整人們行為而不涉足人們思想的國家法律調整更具有效率。黨內法規調整黨內關系的目的并不僅限于黨內良好自治，也包含了國家與社會的良好治理。易言之，高效調整及多維效果的調整是黨內法規在對黨內關系進行調整時的內在要求，黨內法規對黨內關系進行調整時必須要追求效益、務實高效，應當以實現黨內法規調整效能的最大化為指向。

在黨內法規制定過程中必須堅持問題導向與目標導向相統一原則[11]，著眼于管黨治黨的現實問題，錨定執政黨治國理政首先在黨的內部必須直面的關鍵問題，突出國情、黨情、世情，強調問題意識、需求意識、導向意識，使每一部黨內法規都能夠立得住、行得通、管得了，為黨內法規務實高效地調整黨內關系打好基礎。同時，黨內法規制定過程中必須處理好自身與國家法律之間的關系，確保每一部黨內法規都建立在不違背國家法律、不與國家法律相沖突的基點之上，確保黨內法規與國家法律相輔相成?！包h內法規作為黨內新鮮經驗固定化和規范化的成果，要發揮應有的作用，必須結合國情、黨情，應時、應勢而立，確保立規符合社會當下的認識規律以及黨的執政規律?！盵12]“這就要求我們必須在歷史進程和現實邏輯中把握時代和實踐要求，以確保在特定時期和特定范圍內，黨內法規制定工作的具體任務能夠切合實際，回應現實，既不超前，也不滯后?！盵13]在具體運用黨內法規調整黨內關系時，需要在深入理解黨的初心和使命以及黨內法規與國家法律關系的基礎上，科學把握黨內法規制度建設的初衷與原意，本著有助于確保并實現黨的初心與使命、有助于實現全面依法治國和推進國家治理體系和治理能力現代化的目的，精準適用黨內法規，最大限度地實現黨內法規調整的效能。

三、應持續強化黨內法規對黨內關系的調整

作為中國特色社會主義法治體系不可或缺的重要組成部分，黨內法規是國家法律的重要補充和助力，在當代國家治理中發揮著無法替代的重要作用。在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中，必須要正視且重視黨內法規的作用，充分發揮黨內法規對黨內關系的調整作用及其對于社會治理的助推作用以及對國家治理的保障作用。

（一）黨內法規調整須以助力并服務于國家法律調整為使命

站在治國理政的角度上，推進國家治理現代化是建設社會主義現代化強國的題中之義和必然要求。而“人類社會發展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩定的治理”[14]120-121。就此而言，依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。而在“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度”[15]746的基本邏輯之下，依規治黨顯然是依法治國的基本保障。黨運用黨內法規管黨治黨，其實質是黨運用黨內法規調整黨內關系，以達到黨內關系的和諧有序并實現黨內團結統一。黨內法規調整與國家法律調整都是法的調整，都強調規則和制度的權威性與終局性。但相比之下，黨內法規調整具有國家法律調整所不具備的一些優勢，黨內法規調整往往能夠產生“由內及外”的調整效果。黨內法規調整之所以能夠產生這樣的調整效果，其原因就在于黨內法規調整并不僅僅只是一種服務于自我治理的調整，也是助力并服務于國家法律調整的調整。黨內法規調整必須以助力并服務于國家法律調整為使命，需要確保國家治理體系和治理能力現代化建設的不斷推進。

1.黨內法規對黨內關系的調整須助力并服務于國家法律對黨內關系的調整。全面依法治國是新時代中國特色社會主義的基本要求。全面依法治國意味著國家及社會生活的各個方面都要被納入法治的軌道，各種社會關系都需要通過法律來加以調整。黨內關系作為形成于中國共產黨內部的一種特殊社會關系顯然也在國家法律調整之列。在黨內關系的調整方面，國家法律與黨內法規都發揮著不可或缺的重要作用，且相互支撐、相輔相成。具體而言：國家法律調整是黨內法規調整的基礎，黨內法規調整必須建立在國家法律調整的基礎之上，以彌補國家法律調整的不足為目標。在調整黨內關系方面，國家法律具有先天的不足，即：其作為一種適用于所有公民的行為底線，作為最低限度的倫理道德要求，無法體現執政黨對其成員的高標準與嚴要求，無法彰顯黨自身的先進性與純潔性，也難以達到和實現全面從嚴治黨的目的。黨內法規作為相比于國家法律而言要求更高、規定更嚴且為所有黨員自覺遵守的一種特殊規范，則可以針對黨員這類特殊群體提出更要高求、適用更嚴標準，從而更有效地體現黨的先進性并維護黨的純潔性。就此而言，在對黨內關系的調整上，黨內法規調整其實是在國家法律調整黨內關系基礎上所進行的二次調整，是為彌補國家法律調整黨內關系之缺陷與不足，為體現黨對于黨員的高標準與嚴要求以及凸顯黨的先進性和保持黨的純潔性而對黨內關系進行的重新調整。黨內法規對黨內關系的調整是助力并服務于國家法律對黨內關系之調整的，也必須以助力并服務于國家法律對黨內關系的調整為重要使命。

2.黨內法規對黨內關系的調整須助力并服務于國家法律對一般社會關系的調整?！耙酪幹吸h深入黨心，依法治國才能深入民心?！盵16]黨內法規通過對黨內關系進行調整，可以達到管好黨治好黨的目的，實現黨內良好自治，使廣大黨員干部自覺遵規守紀，尊重制度、崇尚規則。中國共產黨自身的執政地位及中國特色社會主義事業領導核心的地位決定了黨經由黨內法規調整所達致的自身良好治理狀態與效果必然會作用于整個國家治理與社會治理，通過廣大黨員模范遵守黨內法規引領帶動廣大公民嚴格遵守憲法與法律，使遵規守法的理念深入人心，令全社會形成對于規則的尊重和對于制度的崇尚，借以引領整個國家治理和社會治理。就此而言，黨內法規對黨內關系的調整可以很好地助力國家法律調整一般社會關系的效果。我國是人民民主專政的社會主義國家，國家法律調整的最終目標在于確保人民民主專政，實現人民當家作主，即為了人民。黨內法規對廣大黨員適用更高的標準和更嚴的要求，可以實現對黨內關系的有力調整，實現黨內良好自治，使黨有能力和資格始終成為中國特色社會主義事業領導核心，成為全面依法治國的堅實保障。黨始終代表著中國最廣大人民的根本利益，始終堅持全心全意為人民服務。這無疑會有力確保黨領導人民制定的國家法律能夠充分尊重并體現廣大人民的意愿，真正做到以人民為中心，使國家法律調整的最終目標始終定位于為了人民、服務人民，更好地保障和實現廣大人民群眾的基本權利。就此而言，黨內法規對黨內關系的調整需要以助力并服務于國家法律調整一般社會關系為最終目標，需要堅持依規治黨與依法治國有機統一，確保通過黨內法規調整黨內關系實現依規治黨深入黨心，并進而助推依法治國深入民心。這是當代國家治理體系與治理能力現代化的客觀要求，也是黨內法規制度建設的必然歸路。

（二）強化黨內法規對黨內關系之調整是走好新征程的必然選擇

自誕生以來，中國共產黨始終牢記為中國人民謀幸福的光榮初心、不忘為中華民族謀復興的偉大使命，以刀刃向內的自我革命精神堅持依規治黨，不斷加強黨內法規制度建設，使得“依規治黨觀念日益深入黨心，堅定不移推進依規治黨已經成為社會共識”[4]。當前，中國共產黨已經帶領中國人民實現了第一個百年奮斗目標，正在邁步新征程，朝向第二個百年奮斗目標跨步前進。新征程中，“面對復雜形勢和艱巨任務，我們要全面把握世界百年未有之大變局和中華民族偉大復興戰略全局，有力應對重大挑戰、抵御重大風險、克服重大阻力、化解重大矛盾，進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭，實現中華民族偉大復興，最根本的保證還是黨的領導”[17]。為此，必須以中國共產黨第二十次全國代表大會精神為指導，一如既往、毫不動搖地堅持和加強黨的領導，令黨始終成為中國特色社會主義事業堅強領導核心。而堅持和加強黨的領導必然要求不斷加強黨內法規制度建設，深入推進依規治黨、全面從嚴治黨，最大化地實現黨內法規調整的效能。

建黨百年之前，黨內法規制度建設的核心目標是“到建黨100 周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，并隨著實踐發展不斷豐富完善”[18]。2021 年7 月1 日，習近平總書記向全世界宣布，中國共產黨“堅持依規治黨、形成比較完善的黨內法規體系”[18]。在此情形下，黨內法規制度建設勢必會伴隨著黨內法規體系的形成而轉入一個新的階段。新階段中，黨內法規制度建設需要從之前相對更為關注法規制度的有無轉向更關注法規制度的完善，從之前相對更關注法規制度體系的構建轉向法規制度的實施。這意味著未來依規治黨必然需要更加關注和重視黨內法規調整效能的實現及其最大化。以此為立足點，如何尊重黨內法規調整及其與國家法律調整以及其他規范調整之間的差異，充分發揮黨內法規調整作為一種特殊類型之法的調整優勢，無疑已成為新時代黨內法規學人以及黨內法規實務部門必須要關心和解決的重大問題。

基于此，我們必須立足于更高的政治站位來理性認識并進一步重視和強化黨內法規對于黨內關系的調整，在運用黨內法規對黨內關系加以調整的過程中，科學把握黨內法規調整的特點，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持底線思維與系統性思維，堅持務求實效，精準高效地適用黨內法規。這是充分利用好黨內法規制度優勢，完全發揮黨內法規調整效能的客觀需要，也是充分發揮依規治黨政治保障作用，助力國家治理與社會治理，堅定不移走好新征程的必然選擇。