我國地方財政自主權體系化建構的法治路徑*

◆翁武耀 ◆劉奇超

內容提要：為加快建立現代財政制度，落實黨中央關于地方財政自主制度完善的要求，我國需要通過法治路徑體系化建構地方財政自主權，以解決地方財政自主權規范碎片化、不足與過強并存的現實問題。體系化建構應當建立在地方財源非依賴性、自我確定以及開支用途和量化分配確定的基礎之上。同時，應以本國統一大市場、基本公共服務均等化、財稅制度協調等為基本原則，構筑地方財政自主權實施的邊界，進而實現對自主權的限制以形式性限制為主向實質性限制為主轉變。基于此，體系化建構相關立法、修法的重點，在于通過未來的《財政法》規定地方財政自主權的基本規則，并通過《立法法》《預算法》《環境保護稅法》《教育法》等相關法律進行具體化規范。

一、問題的提出

自黨的十八屆三中全會首次將財政定位為國家治理的基礎和重要支柱以來，我國財政體制改革與完善迎來了重要契機。黨的十九大報告提出的“加快建立現代財政制度”“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”和“健全地方稅體系”等要求，為建立現代財政制度指明了方向。在上述財政體制改革的權威性、原則性、綱領性論述中，蘊含著構建中國特色地方財政自主權體系的內在要求。古今中外，地方財政自主權的存在具有邏輯必然性，也是大多數政體的普遍做法，而影響我國國家治理體系的重要關系形式——中央與地方關系——的處理，亦主要源于地方自主權的存在。

地方財政自主權在我國相關基本法律和重要文件中也有所體現。我國現行《憲法》第三條第四款規定，中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。近年來黨中央發布的一些重要文件，在提出建立現代財政制度、繼續強調發揮中央和地方“兩個積極性”的目標下，對構建地方財政自主權又做了進一步肯定與深化。例如，2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性”，即是對地方履行自身職能的肯定（郭銳，2018）。2019年《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，進一步提出“賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作”“優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”的要求。

不難發現，當前我國在中央和地方財政關系上的一個重要議題，就是如何落實黨中央關于地方自主及其財政自主制度完善的一系列要求。從涉及財政分權的財政體制改革層面看，當前我國地方財政自主權存在的主要問題，一方面是自主權不足；另一方面，至少從現有立法規范和現實需要看，某些自主權又過強（劉劍文等，2017）。現實中，中央對房地產稅等地方稅改革試點的強力把控與地方存在對企業隨意減免或提前征收地方稅收之間形成了鮮明對比。當然，其他相關問題也不容忽視。例如，房地產稅、土地增值稅等地方稅如何科學立法的爭論，體現出中央與地方以及地方橫向不同機構間稅收立法權分配的難題；地方熱衷于征收行政事業性收費、政府性基金以及舉債并過度依賴土地財政，體現出地方存在不同程度的財政困擾；地方在基本公共服務提供方面存在與本地區公民需求偏好不符合的情形，體現出因政績沖動等原因導致地方公共支出結構存在一定的扭曲。為此，在全面推進依法治國的當下，有必要審視我國地方財政自主權相關立法，探究我國地方財政自主權還存在哪些不足、應當如何予以彌補以及自主邊界何在等問題，進而完善相關立法，以符合現代財政制度的要求。顯然，如何在法治軌道上推進地方財政自主并體系化建構地方財政自主權，是我國當前急需研究的一項重要議題。

二、地方財政自主權的內涵與外延

（一）地方財政自主權內涵的界定

財政分權，即所謂財政去集中化，是當前大部分國家在構建本國中央與地方財政關系時所遵循的基本方針。這是因為財政分權能加強民主代表機制，提高地方公共部門的政治問責性，從而提高公共部門整體效率，改善公民的社會和經濟福利。財政分權在肯定中央財政主導權的同時，要求中央將特定的財政權力轉移給地方，包括征稅和規劃開支的權力。換言之，地方在承擔特定范圍的事權和支出責任前提下，擁有一定的取得稅收等收入的權力，并被允許自主決定其預算支出規模與結構。這樣，地方就能夠自由選擇其所需要的政策類型，積極參與社會管理，并能夠提供更多更好滿足地方公民需求的公共服務。因此，可以認為財政分權的精髓就在于地方擁有合適的財政自主權進而進行決策。

地方財政自主權是財政分權進程中地方獲得相關財政權力的結果。地方財政自主可以從狹義和廣義兩個角度來理解。狹義的地方財政自主是指地方開支的自主以及財源的充足，廣義的地方財政自主則在狹義理解的內容上，增加了地方在（機構和人員等）組織、政策及行政方面的自主。廣義的地方財政自主又可以稱為地方自主，是狹義地方財政自主的基礎或手段。為此，地方財政自主研究通常都集中于狹義的視角，本文亦不例外。不過，關于狹義的地方財政自主，其內容需要進一步闡述。在財源充足性方面，可以進一步解釋為兩層含義：第一層，地方在財源上對中央的非依賴性，這屬于非強烈的財政收入自主性；第二層，地方對稅收等財源的自我確定，地方得以通過增加、減少相關財源數額的方式實施在征收方面的平衡政策，這屬于強烈的財政收入自主性。關于財政開支的自主，也可以進一步解釋為兩層含義：第一層，地方在公共開支用途和方向確定上的自主；第二層，地方在自身權限范圍內對公共開支的量化和分配。掌握上述財政自主兩大方面、四個層面的含義，是地方財政自主權體系化建構的基礎。

（二）地方財政自主權外延的厘清

地方財政自主權外延內容豐富，可以從以下兩大方面進行闡釋。

1.一般地區與特殊地區

這是從橫向的角度考察不同地區財政自主權的差異。我國目前省級行政區共有34個，包括23個省、5個民族自治區、4個直轄市和2個特別行政區。其中，民族自治區和特別行政區就屬于特殊地區。這是因為基于特殊的政策，《憲法》《民族區域自治法》以及香港、澳門特別行政區基本法賦予了這些地區相比于其他地區更大的自主（自治）權。例如，《香港特別行政區基本法》第一百零六條和第一百零八條規定“香港特別行政區保持財政獨立”“香港特別行政區實行獨立的稅收制度”以及“香港特別行政區參照原在香港實行的低稅政策，自行立法規定稅種、稅率、稅收寬免和其他稅務事項。”《澳門特別行政區基本法》第一百零四條和第一百零六條亦有相同規定。據此，香港、澳門特別行政區實行獨立的財政、稅收制度，并完全掌握相關的立法權、征管權等財政權力。再如，《民族區域自治法》第六條規定“民族自治地方的自治機關根據本地方的情況，在不違背憲法和法律的原則下，有權采取特殊政策和靈活措施，加速民族自治地方經濟、文化建設事業的發展。”此外，該法第三十二條規定“民族自治地方的自治機關有管理地方財政的自治權。凡是依照國家財政體制屬于民族自治地方的財政收入，都應當由民族自治地方的自治機關自主地安排使用。”同時第三十四條規定“民族自治地方的自治機關在執行國家稅法的時候，除應由國家統一審批的減免稅收項目以外，對屬于地方財政收入的某些需要從稅收上加以照顧和鼓勵的，可以實行減稅或者免稅。”據此，民族自治地方在財政事權履行上具有較強的自主性，在支出、減免稅等方面的自主權也更大。此外，在一般地區中也還存在一些特別區域，例如上海自貿區、海南自貿港等，基于實施特殊的貿易政策，與其他地區相比，這些區域的財政、稅收制度也有所不同，地方自主以及財政自主權也更大。

當前，我國正處于財政體制改革之際。由于一般地區在數量上占絕大多數，關系到財政體制改革的主要是一般地區的財政自主權完善。同時，特殊地區或區域之所以特殊，也是由于有專門的立法對其自主權進行特別規定，這樣其財政自主權也更加明確并規范化。因此，我國地方財政自主權立法完善主要針對的是一般地區的財政自主權，但在特定條件下也應當能夠覆蓋除香港、澳門以外的特殊地區或區域的財政自主權。

2.地方財政自主權的具體內容

從客體的角度，地方財政自主涉及收入和支出兩大方面。在收入方面又可以進一步細分為稅收、政府性基金、行政事業性收費、公債等收入類型以及轉移支付、共享稅等財源。這些不同類型的財源或者構成地方的自主收入，或者雖不是地方的自主收入，但是收入可以自由支出，例如目前中央對地方的一般財政轉移支付。從權限的角度，地方財政自主權可以細分為財政立法權、收益權、征管權、預算權等。目前在我國，立法權高度集中于中央，地方在后三項權力中擁有不同程度的自主權。從主體的角度，地方財政自主權涉及不同的地方機構，例如地方人大與政府。事實上，地方稅立法在規定授權地方就稅基、稅率確定具體適用標準時，既不由地方政府直接決定，也不由地方人大直接決定，而是采取由省級政府提出，同級人民代表大會常務委員會決定的方式。例如，《契稅法》第二條規定“契稅的具體適用稅率，由省、自治區、直轄市人民政府在前款規定的稅率幅度內提出，報同級人民代表大會常務委員會決定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。”此外，地方政府組織還存在進一步的縱向劃分，省、市、縣、鄉等不同層級的地方政府組織其自主權大小是不一樣的。因此，地方財政自主權體系化建構不應局限于地方收入（稅收）的自主權或立法權，還應當包括地方支出自主權、稅收以外收入或財源自主權、地方立法權以外的權限以及地方人大和不同層級地方組織的自主權等。

地方財政自主權內容豐富，呈現多樣性的特征，對每一項自主權具體內容的研究不應獨立進行。事實上，每一項自主權的內容都與其他內容有著緊密關聯，相互之間存在影響。因此，從法治化的角度，必須基于體系化視角，對相關自主權內容進行協調研究。具體體現為：不同客體之間的協調配置，包括收入自主權與開支自主權之間，收入自主權中的稅收與非稅收入之間，稅收自主權中的自有稅與共享稅、轉移支付之間的協調；不同權能之間的協調配置，包括立法權、收益權、預算權與征管權之間的協調，這些權限在中央與地方分配時并非一一對應；不同主權之間的協調配置，包括橫向的角度即地方人大、政府等主體之間，以及縱向的角度即中央與地方之間以及不同層級地方政府之間的協調。

三、地方財政自主權的實施邊界

地方財政自主雖是中央地方財政關系的重要內容，但僅是財政體制運行乃至國家治理中的一個環節。地方財政自主并不是絕對的，其必然受到來自財政體制以及國家治理中的其他價值或目標的制約。因此，地方財政自主權的實施存在諸多不可逾越的邊界，地方財政自主權的體系化建構必須包含自主權的實施邊界。換言之，實施邊界必須融入到地方財政自主權的立法之中。這些邊界主要有以下八個方面：（1）國家統一性原則（包含經濟、市場的統一性）。這是憲法所確認的根本性價值，地方財政自主即使受憲法所保護，在任何情況下也不得違背統一性原則。（2）中央與地方非對等性原則，即中央財政的優先地位不得損害。尤其考慮到我國單一制國家結構、政權組織形式、歷史傳統和經驗教訓等因素，況且我國實行的是非對稱型財政分權模式（劉劍文，2009），中央政府的權威地位更為突出。（3）地方之間基本公共服務均等化原則。基于國家統一、法律面前人人平等、社會經濟協調發展以及社會團結一致等憲法性理念，應避免不同地方之間財政上的嚴重差異和不平等，地區差異只能維持在適當的水平，確保基本公共服務均等化。（4）屬地原則和中性原則。前者限定了地方財政自主規則和行為的空間區域，即在地方管轄區域內；后者禁止地方政府在實施財政自主權時在管轄區域邊界設置財稅“隔欄”，阻礙生產要素在全國范圍內自由流動。（5）財稅制度的協調與合理性原則。具體包括：基于量能課稅原則，稅制整體上的累進性不得被損害，并適合以直接稅為主，作為間接稅的地方稅比重維持在適當的水平；確保稅制的簡化以及防止稅收征管成本不合理增長；避免不同地區之間的不正當稅收競爭；避免與中央對同一事實或行為重復征稅。（6）稅收在中央地方分配的原則，包括經濟效率（稅基的流動性）、國民公平（再分配功能）及行政可行性（稅的遵從和征管成本）等。（7）預算收支平衡原則。（8）財政、稅收法定原則。關于上述八個方面的實施邊界，其中的三個需要作進一步闡釋。

（一）稅收法定原則

我國《立法法》關于稅收立法權的分配有著明確規定，該法第八條第六項規定“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律”。據此，地方并不具備獨自開征地方稅的權力。顯然，嚴格執行稅收法定原則對地方財政自主權的限制很大。針對中央集權與地方稅收自主法權的矛盾，一些國家的做法頗具借鑒意義，在有限的范圍內保障了地方的稅收立法權。以意大利為例，該國憲法第二十三條雖然規定了稅收法定原則，但是符合法定要求的“法律”外延也包括大區（意大利次中央地方組織）議會制定的規范性文件，即所謂大區法律①意大利稅收法定原則雖然構成地方財政自主實施的一項邊界，但是本身已經先作有利于大區稅收自主實施的解釋了，這也是稅收法律保留相對性的一項體現。此外，“法律”外延還包括中央政府在緊急情況下制定的法律令（臨時措施）和基于議會授權制定的立法令（翁武耀，2021）。。當然，上述“法律”沒有擴大到大區以下的地方議會制定的規范性文件。與此相對應，意大利憲法第一百一十七條將立法權僅僅分配到大區這一地方組織②Cfr.l’art.117 della Costituzione della Repubblica Italiana.。因此在意大利，大區可以也僅僅是大區這一級地方組織可以設立地方稅，并擁有規定地方稅稅收關系基本內容的權力。大區以下的地方政府具有規范稅收的非基本因素的權力，例如在一定范圍內確定稅率，畢竟這些地方政府擁有條例、規章的制定權。至于地方非稅收入，意大利地方在自主權實施上的限制與地方稅是一致的，至少對一些特定的非稅收入而言，這是因為意大利憲法第二十三條規定的法定原則還適用于稅收以外的強制性財產給付，包括費（相當于我國的行政事業性收費）、特殊捐貢（類似于我國的政府性基金）等（翁武耀，2021）。

（二）財稅制度的協調與量能課稅原則

考慮到國家稅制的重要性，不同層面的地方組織財政自主實施的空間越大，就越需要對稅收制度進行協調。因此，對于特殊地區（區域），相關立法在賦予更大稅收自主權的同時，也特別強調與國家整體稅制的協調。例如，《海南自由貿易港法》第二十七條規定“……結合國家稅制改革方向，建立符合需要的海南自由貿易港稅制體系”。至于稅制協調的標準，一項重要標準便是量能課稅。例如，貫徹累進標準最能實現量能課稅原則要求的量的區別課稅，但通常由所得稅等直接稅來貫徹累進。這樣，需要一種以直接稅為主體的稅制結構，以確保地方稅開征或地方稅規則調整不破壞稅制整體上的累進性。我國當前的稅制改革正是以構建直接稅為主的稅制結構為目標，至少要逐步提高直接稅比重（沈建波，2019）。又如，對同一行為或事實的雙重或多重征稅會不合理地加重納稅人的稅負，產生阻礙或制約經濟活動發展的效果，這也有違量能課稅原則。

（三）基本公共服務的均等化

為消除地方自主可能帶來的一些負面影響，地方自主本身無疑也要受到限制。換言之，根據輔助性原則，許多不適合地方履行的事權需要由中央來承擔。事實上，中央需要在很多方面實施直接介入或宏觀調控，例如在確保公共服務均等化方面。當然，考慮到地方自主本身強調的就是差異原則，這里需要均等化的是基本公共服務。這樣，基于基本公共服務均等化的需要，中央勢必對欠發達地區財源獲取上進行干預和傾斜。在我國，主要通過均衡性轉移支付、特殊地區轉移支付等方式消除不同地方之間財力狀況的不平衡。基本公共服務均等化在我國有明確法理依據，比如我國《憲法》中關于平等原則和人權保障的第三十三條規定。黨的十九屆五中全會提出2035年基本實現社會主義現代化的遠景目標中包括“基本公共服務均等化水平明顯提高”。因此，即使具有自主權，地方財政的一項重要因素就是均衡。不管公民在哪里居住，他們應當享受同等質量和數量的基本公共服務。這樣，地方的財源不得不要部分地依靠中央，開支也將受到來自中央的約束。

四、地方財政自主權的立法完善

我國地方財政自主權及其體系化構建必須在法治化的軌道中運行。事實上，法治化非但不會限制地方的財政自主權，相反可以促進地方財政自主權的優化配置，提高地方財政自主權實施的質量和效果。總體上，我國法治化地方財政自主權需要實現四項目的：首先，結束自主權規范的碎片化，實現自主權一般原則和基本規則的法律化；其次，將現有很大一部分非規范性的自主權確認為規范性的或者有法律保障的自主權；再次，為糾正現有一部分自主權提供法律依據；最后，在中央授權下適當加大自主權，并為未來進一步加大自主權留下法律空間。體系化構建地方財政自主權需要相關立法和修法。首先是《憲法》或未來要制定的有關中央、地方關系或財政的基本法，例如已經啟動研究制定的《財政法》①參見《第一財經》新聞報道：《全國人大代表劉小兵：建議盡快制定財政法 財政部已啟動相關立法研究工作》，載第一財經網：https://www.yicai.com/video/101338813.html，發布時間：2022年3月7日。，將規定地方財政自主權的基本原則和規則。其次是與自主權外延中的某項內容相關的立法，例如《立法法》《預算法》《民族區域自治法》《海南自由貿易港法》以及未來要制定的《稅法典》《非稅收入法》等一般法。這些法律應就立法權、預算權、稅收自主權、非稅收入自主權以及特殊地區（區域）自主權等進行具體化規范。最后，還可以通過《環境保護稅法》等稅種法、《教育法》等涉及某項具體收入或開支的法律，進一步規范地方財政自主的權力。

（一）地方財政自主與中央、地方事權劃分的法治化

鑒于我國國家統一的歷史傳統以及單一制的國家結構形式，同時地方事務（事權）應由地方負責這一解釋已經被我國憲法實踐所支持（郭銳，2018），我國并不需要通過修憲在憲法上明確規定認可并促進地方自主這一一般原則。不過，作為替代方案，可以在《財政法》中予以更明確規定。此外，從促進地方自主的角度還需要具備一項前提，即中央、地方事權（包括對應的支出責任）劃分的法治化。一方面，這是因為如果地方事權還是由中央政府來確定，相比于由法律來確定，地方事權的范圍就會缺少更好的穩定性，并將難以對地方管理者追以基于地方自主的責任。換言之，在地方財源不足時，中央勢必需要對地方履行職能以一定的方式承擔責任。例如，在2014年《預算法》修改前，地方的正常舉債需要由中央承擔還本付息的兜底責任①例如，中央轉貸地方以及中央代發代還兩種地方舉債方式。。事實上，只有在權責清晰且穩定的條件下，地方的自主才有基礎，地方財政自主就可以在更高水平上實現，也才能更好地促進地方的積極性。另一方面，由法律來確定事權劃分，也是給地方在全國人大一個博弈的機會，本身也是自主性的保障。為此，根據《立法法》第八條第九項關于財政基本制度只能制定法律的規定，中央、地方（財政）事權的劃分同樣可以在《財政法》中規定。關于劃分原則，根據《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號）的規定，包括體現基本公共服務受益范圍原則、兼顧政府職能和行政效率原則、實現權責利相統一原則以及激勵地方政府主動作為原則。雖然目前確定的原則并不包括輔助性原則，但是一定程度上也反映出了輔助性原則的要義。這樣，在未來立法中可以適當強化輔助性原則。

（二）地方財政自主一般原則的法治化

首先需要明確的是，目前我國地方并非沒有財政自主權。一方面，一些碎片化的規范賦予了地方財政自主權。例如，《環境保護稅法》第六條規定“應稅大氣污染物和水污染物的具體適用稅額的確定和調整，由省、自治區、直轄市人民政府統籌考慮本地區環境承載能力、污染物排放現狀和經濟社會生態發展目標要求，在本法所附《環境保護稅稅目稅額表》規定的稅額幅度內提出，報同級人民代表大會常務委員會決定……”，第九條又規定“省、自治區、直轄市人民政府根據本地區污染物減排的特殊需要，可以增加同一排放口征收環境保護稅的應稅污染物項目數，報同級人民代表大會常務委員會決定……”。據此，省級政府②這里的“政府”，指的是包括地方立法機關在內的廣義的政府組織機構，下文同。對一些地方稅征稅范圍、稅率享有調整權。又如，《行政事業性收費項目審批管理暫行辦法》（財綜〔2004〕100號）第四條規定“……國務院和省、自治區、直轄市人民政府及其財政、價格主管部門按照國家規定權限審批管理收費項目”。據此，省級政府對行政事業性收費享有設立權。再如，《預算法》第三條規定“國家實行一級政府一級預算……”，據此各級地方政府都享有預算自主權。另一方面，還存在許多非規范性的地方財政自主權，包括憲法慣例中的財政自主權、社會變遷中形成的財政自主權以及作為事實效果的財政自主權（徐鍵，2012）。為此，在《財政法》中明確規定地方擁有財政收支方面的自主權，作為一項一般原則，更多的是基于法治原則對現有地方財政自主權在立法上的確認和肯定，并非創立一項有關地方財政分權的新的原則。同時，基于這一立法原則，可以在《財政法》中系統性地規范地方財政自主的具體內容。鑒于地方財政自主屬于財政基本制度，這也符合《立法法》第八條第九項關于財政基本制度只能制定法律的規定。

其次，關于地方財政自主的一般原則，還需要明確具體哪些地方擁有自主權。對此，可借鑒意大利憲法第一百一十九條第一款的規定③該條第一款規定：“在遵循各自預算平衡以及來自歐盟法律體制的經濟和財政限制的條件下，市、省、特大城市和大區有財政收支的自主權。”，明確規定省、市、縣和鄉都擁有自主權。當然，不僅一般地區與特殊地區之間自主程度存在差異，不同層級的地方政府組織擁有的自主程度肯定也是有差異的。其中，我國省級政府無疑擁有最大的自主權。此外，考慮到對民眾提供公共服務主要由縣一級地方政府具體來承擔，而不同鄉級政府之間的差異性相對已經很小，“鄉財縣管”財政管理制度改革依然在推行之中，為此縣級財政自主權也非常重要，而鄉財政自主的必要性在不斷下降。顯然，不同層級的地方政府組織擁有不同程度的自主權這一點適宜在《財政法》中明確。

最后，我國在《財政法》中規定地方財政自主的一般原則時，還需要規定相關條件，即自主權實施的邊界。總體而言，地方擁有財政自主權的條件是在憲法、法律規定的框架下。換言之，沒有憲法、法律上的依據，地方不得實施相應內容的財政自主權，例如，不得對企業減免或提前征收地方稅收。此外，考慮到自主包括收支兩個方面，這里要規定的具體限制內容無疑需要覆蓋收支兩個方面。對此，除了預算平衡以外，另一項需要特別規定的限制來自于基本公共服務的均等化。出于對基本公共服務均等化的現實考量和我國《憲法》尚未明確規定基本公共服務均等化的要求，特別是實現基本公共服務均等化是黨中央一貫的要求和目標，在《財政法》中規定這一原則尤為重要。

綜上，地方財政自主的一般原則可以規定如下：“在憲法、法律確定的框架下，在遵循預算平衡以及確保基本公共服務均等化的原則下，省（自治區、直轄市）、地級市、縣（市）和鄉（鎮）分別擁有不同程度的財政自主權”。其中，該條規定的“法律”包括作為本法的《財政法》以及《立法法》《預算法》《環境保護稅法》《教育法》等相關法律（包括下文將提到的未來需要制定的《稅法典》《非稅收入法》等）。

（三）地方收入自主的法治化

地方在收入方面的自主如何來規范是地方財政自主法治化的重點和難點。整體而言，應當主要以確保地方財源的非依賴性來規范地方的收入自主，而在地方對財源的自我確定方面，需要強調在中央的明確授權和有效控制下進行。

1.財源充裕性及其結構

地方擁有與其事權相匹配的財源，是收入自主最基本的要求。目前我國地方收入來源總體上可以分為地方稅與非稅收入、共享稅以及來自中央財政的轉移支付，這些可以在《財政法》中確定下來。需要特別說明的是，雖然財政轉移支付與地方收入自主契合度最低，但鑒于我國需要繼續實行非對稱的財政分權模式，而財政轉移支付有利于中央實施宏觀調控，尤其是落實基本公共服務均等化的要求，財政轉移支付收入作為地方的重要財源需要保留，但可以進行地方自主性強化的改造。例如，從確保地方財源非依賴性的角度，進一步縮小專項財政轉移支付規模。再如，在其他相關財源增長的情況下，通過提高現有共享稅地方分成比重、將消費稅改成共享稅等，降低一般財政轉移支付規模，并更多地用于欠發達地區。當然，共享稅的范圍（包括地方稅的范圍）、比重以及財政轉移支付基本制度需要在《財政法》中加以規定。

2.地方稅

伴隨稅收法定原則的全面落實，目前我國絕大部分的地方稅已經立法。這在有助于增強地方財源穩定性及保障地方財源非依賴性的同時，也在很大程度上限制了地方財源的自我確定性。根據現行《立法法》第八條第六項以及《稅收征收管理法》第三條，課稅的基本規則需要在法律中規定，地方不擁有自主的稅收立法權，地方無權擅自開征、停征稅收，實施減免稅也必須具有法律或行政法規上的依據。當然，在法律確定的范圍內，地方可以對特定地方稅的征稅范圍、稅基、稅率進行調整，這也是目前地方所擁有的稅收自主權。在這樣一種稅收自主程度非常有限的情況下，地方財源難以通過自我確定的方式來滿足。加之在強調依法征稅的當下，地方在稅收征管方面的自主權也已經大大下降。這一定程度上也導致了地方政府熱衷于以罰代管、以罰增收、逐利執法以及過度依賴土地財政。

為此，從加大地方稅收自主的角度，首先需要在整體上對落實稅收法定原則作寬松的解釋，即遵循稅收法律保留的相對性，從而對《立法法》上的稅收法定條款作適度修正，使其能夠容納地方制定稅收基本規則的存在（苗連營，2016）。例如，如同意大利大區法律可以規定課稅的基本要素，在全國人大授權的條件下，我國省級地方性法規也應當被允許可以規定特定地方稅的基本規則。當然，對地方這一權力的限制是十分必要的，不過，由于對稅收立法權形式上的限制比較機械，這種限制并不主要通過稅收法定原則來實現。換言之，在法治水平更高的階段，可以更多依靠實質上的限制手段，例如通過量能課稅、稅收制度協調等原則來限制。為此，對《立法法》上的稅收法定條款做上述修正，必須以我國《憲法》、未來要制定的《稅法典》《財政法》明確引入量能課稅、稅收制度協調等原則為前提，并加之全國人大嚴格實施合憲性、合法性審查。為更好地遵循稅收制度協調原則，《立法法》或《財政法》需要明確規定省級政府開征特定地方稅需要有全國人大的授權，這樣大部分地方稅依然可以由全國人大制定的法律來規范。此外，為了對擴充后的地方財政自主權加以限制，也有必要在《財政法》中強調地方稅的征收要與地方提供公共服務相關，并要求克制與責任承擔。

3.地方非稅收入

目前，由于非稅收入的法治水平要低于稅收，地方在非稅收入方面的自主權要大于稅收。《預算法》第三十五條規定，“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措……”，這說明省級政府可通過發債來獲取一定的非強制性非稅收入。而且，現實中省級政府還享有某些行政事業性收費的設立權。關于社會普遍關注的政府性基金，地方自主權相對較小，根據《政府性基金管理暫行辦法》（財綜〔2010〕80號）第三條，政府性基金由中央審批。不過，根據該辦法第十二條，對于“法律、行政法規和中共中央、國務院文件明確規定征收政府性基金，但沒有明確規定征收對象、范圍和標準等內容”的情形，地方政府申請征收相關基金時，可以提出征收對象、范圍和標準等內容。

關于行政事業性收費和政府性基金，鑒于法治要求的不斷提高，從保護財產權的角度，這兩項收入也應當依法開征，尤其是政府性基金這一準稅收性質的收入。在這一背景下，如果需要確保目前地方的非稅收入自主權，甚至進一步加大自主性，立法完善的思路與上述加大地方稅收自主的法治化路徑要一致起來。需要強調的是，在《財政法》中引入財政制度協調原則，主要以該原則來限制地方非稅收入的自主權。而且，我國需要制定《非稅收入法》，在該法中明確政府性基金和行政事業性收費的基本特征以及征收的基本要求，并規定地方性法規或政府規章可以用于規范地方政府性基金或行政事業性收費。但根據財政制度協調原則，為避免中央、地方重復征收以及在規模上控制非稅收入不超過稅收收入，政府性基金和重要的地方行政事業性收費的開征需要采取地方申請、中央審批的程序。

4.地方收入自主基本規則

綜上，關于我國地方收入自主的基本規則，未來的《財政法》可以規定如下：“省及以下地方政府組織擁有與其事權相匹配的財源，包括地方稅、共享稅、非稅收入和財政轉移支付；在憲法、法律確定的框架下，省及以下地方政府組織有自主的財源，同時在遵循財政、稅收制度協調的原則下，可在特定范圍或規定幅度內征收并規范地方稅和其他收入。其中，地方稅的征收必須經過全國人大的授權。”該條規定的“法律”同樣包括作為本法的《財政法》以及上文提到的《立法法》《預算法》《環境保護稅法》《稅法典》《非稅收入法》等相關法律。

（四）地方支出自主的法治化

地方在支出方面的自主權，包括自主確定開支用途（方向）和開支的量化（標準）兩層含義。對于實現地方自主以及財政上的自我責任而言，支出自主具有更大、更為直接的作用。目前，我國《預算法》規定地方各級政府都是一級預算主體，確立了預算的自主性，這意味著各級地方政府組織可以根據自己承擔的事權自主安排相應的支出（熊偉，2015）。據此可認為，各級地方政府在支出上的自主權大于在收入上的自主權，尤其是低層級的地方政府組織。例如，為扶持特定企業，地方不得擅自給予減免稅，但可以給予財政補貼。不過，地方在工資福利、行政費用、辦公用房、政府采購、財政投資等方面還是會受到來自中央的約束和指導，支出的自主性受到限制（熊偉，2015）。為此，有必要在《財政法》中明確各層級政府擁有在支出方面的自主權，在上述地方財政自主一般原則中補充“包括收入和支出兩個方面”。這樣，從約束地方政府財政資金安全、有效使用的角度，如果需要對地方支出進行限制的話，至少在開支用途層面，應當由法律來明確規定。例如，《預算法》第十六條規定專項轉移支付的用途，第三十五條規定政府舉債收入只能用于公益性資本支出，《教育法》第五十八條規定教育費附加用于教育。而未來的《非稅收入法》在規定行政事業性收費、政府性基金等收入的基本特征時，無疑需要指出具體收入的專項用途。此外，在不斷加強、落實《預算法》預算資金使用績效管理以及《政府采購法》對政府采購行為的規范約束下，盡量不對地方涉及民生領域的支出量化自主權進行限制。

五、結論

地方財政自主是當前許多國家財政分權制度改革的著力點，事關中央與地方關系以及國家治理的現代化，牽涉諸多不同甚至相左的利益，需要全方位統籌考慮。從憲法頂層設計出發，應主要圍繞財政事權、立法權、收益權、預算（支出）權的劃分，構建從地方自主到地方財政自主的權力體系，并以國家統一性、基本公共服務均等化、財稅制度協調、預算收支平衡以及量能課稅、稅收法定等為基本原則構筑地方財政自主權的實施邊界。同時，對地方自主權的限制也應從以形式性限制為主向以實質性限制為主轉變。堅持這樣一條法治化路徑，既肯定了地方的財政自主權，又使其被有效地控制在中央明確授權之下，符合我國的非對稱型財政分權模式。當然，由于短期內我國無法通過修改憲法來體系化規范地方財政自主權，可以先行制定《財政法》，明確規定承認在一定限度內的地方財政自主，并主要從地方財政自主一般原則以及收入、支出自主兩項規則體系等方面，結合相關自主邊界進行規范。可以肯定的是，地方財政自主的法治化建構將極大推進我國現代財政體制建設。