行政處罰聽證程序的立法缺陷與法治化回應

李余華 詹傳濤

摘 要： 《行政處罰法（修訂草案）》在《行政處罰法》的基礎上對聽證程序進行了較大的修訂。主要包括四點：優化了條文結構;擴寬了聽證程序的適用范圍;細化了聽證程序實施的具體規則;增強了聽證筆錄對實體決定的影響力。總體看來， 《行政處罰法（修訂草案）》在聽證程序方面的修訂具有修訂內容全面、以問題意識為導向和注重對當事人程序權利的保障三大特征。但是，此次修法也存在著聽證程序適用范圍的封閉性、聽證程序的啟動權主體的單一性、聽證程序實施細則的籠統性的問題。針對這些問題，此次修法應當通過采取科學的立法技術、修改不合理的規范內容予以解決，實現聽證程序在促進實體決定正確、維護當事人及利害關系人合法權益方面的價值。

關鍵詞：聽證程序; 《行政處罰法（修訂草案）》;程序正義制

中圖分類號：D912.1? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A? 文章編號：1674-7356（2022）-01-0047-08

1996年《行政處罰法》制定和出臺在規范和控制行政機關實施行政處罰權，維護社會穩定和管理秩序、保障行政相對人合法權益方面起到了重要的作用。但是，除了于2009年和2017年先后兩次對個別條文進行修訂以外， 《行政處罰法》實施二十多年并沒有進行較大幅度的修訂，已經很難滿足社會發展的需求和人民群眾對法治建設的期待。日前，《行政處罰法（修訂草案）》已經被提請第十三屆全國人大常委會第二十次、二十二次會議審議，并予以公布向社會公開征求意見。應當看到，此次《行政處罰法》的修訂是中國特色社會主義進入新時代，全面依法治國戰略部署不斷推進和法治國家、法治政府、法治社會一體建設的必然要求。因此，以《行政處罰法（修訂草案）》①為依托，以行政法理論為指導，歸納此次修訂草案中的新亮點和不足之處，為《行政處罰法》的完善提供智識是行政法學人的時代使命。

此次《行政處罰法》的修訂具有全方位、多層次的特點②，較為充分的吸收了行政法學界關于行政處罰法修訂的意見和建議。但是，也應當指出此次修訂內容與學術界的相關研究存在一些出入，從而引致一些批評和建議③。這些批評和建議較多地集中于行政處罰的種類、地方性法規對行政處罰的補充設定權、行政處罰的無效事由等方面，對于行政處罰的實施程序關注較少，尤其是行政處罰的聽證程序。學界關于行政處罰聽證程序的研究取得了一定的成果，例如聽證程序的適用范圍、聽證筆錄的效力等， 《行政處罰法（修訂草案）》也對這些問題給予了部分回應，但是一方面這些研究成果本身存在的理論之爭尚未得到有效澄清，另一方面《行政處罰法（修訂草案）》對這些問題的回應也不甚有力。為此，本文將研究視角放在行政處罰程序中最為重要且討論最多的聽證程序上④，通過分析《行政處罰法（修訂草案）》對原有行政處罰聽證制度的發展、完善，并結合現有的研究成果分析行政處罰聽證程序的現實困境，提出相關的立法化建議，以期推動行政處罰法治化向更高層次發展。

一、《行政處罰法（修訂草案）》對聽證程序的新發展及其特點

聽證程序是指“在作出行政處罰決定前由行政機關組織的并在聽證主持人的主持下，舉行由調查取證人員、作出擬定行政處罰對象的當事人及其他利害關系人參加的程序。”[1]237作為1996年《行政處罰法》中重要程序性規定，聽證程序為行政處罰當事人提供了申辯、陳述的重要平臺，一直以來都發揮著規范行政機關合理行使行政處罰權的重要作用。但是，經過二十多年的發展，行政處罰聽證程序也暴露出諸多弊端，例如聽證程序適用范圍狹窄、聽證的程序性規定缺乏細化等，因此《行政處罰法（修訂草案）》對聽證程序條款的結構和內容兩方面進行修訂，具體而言主要包括以下內容：

一是在條文數量方面由原來的兩條（第42條和第43條）增加至三條（第61條、62條和63條）。在結構上， 《行政處罰法》將行政處罰聽證程序的適用范圍和適用程序整體地放在一個條文里，即第42條，而《行政處罰法（修訂草案）》將行政處罰聽證程序適用范圍和適用程序相分離，組成了第61條和第62條。顯然， 《行政處罰法（修訂草案）》在條文和結構方面的改變更具合理性和邏輯性。

二是在行政處罰聽證程序的適用范圍方面，《行政處罰法（修訂草案）》大幅度地增加了法定聽證的種類。自《行政處罰法》制定出臺以來，聽證程序適用范圍的狹窄化一直飽受學界詬病，尤其是限制人身自由這類行政處罰并未被明文列入聽證程序的范圍之內更會降低聽證程序的適用效能，因此學界關于擴充行政處罰聽證程序適用范圍的呼聲也居高不下[2]154。正是在這種背景下， 《行政處罰法（修訂草案）》也通過一整個條文來擴充聽證程序的適用范圍，將聽證程序有原來的“責令停產停業”“吊銷許可證或者執照”和“較大數額的罰款”增加至“較大數額罰款” “沒收較大數額違法所得、沒收較大價值非法財物” “降低資質等級、吊銷許可證件” “責令關閉、責令停產停業、限制從業”和“法律、法規和規章規定的其他情形”五類。

三是在聽證程序的組織及實施方面， 《行政處罰法（修訂草案）》也帶來了較多的變化：第一，延長了當事人提出聽證的時間，由原有的“行政機關告知后的三日內提出”變為“行政機關告知后的五日內提出”;第二，增加了聽證程序舉行前的通知對象，行政機關在聽證舉行前不僅應當通知“當事人”還應當通知“有關人員”，這里的有關人員主要是指與實施行政處罰具有利害關系的第三人;第三，增加了行政機關終止聽證的法定事項，即“當事人及其代理人無正當理由拒不出席聽證或者未經許可中途退出聽證的，視為放棄聽證權利”，此時行政機關便可以終止聽證程序，做出行政處罰決定;第四，刪除了“當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰法有關規定執行”這一準用條款，增加了“當事人或者代理人拒絕簽字或者蓋章的，由聽證主持人在筆錄中注明”一款。

四是在聽證程序的效果方面，增加了“根據聽證筆錄”這一規定，增強了聽證程序對行政處罰實體決定的影響力，有利于發揮聽證程序在查明違法案件事實、保障當事人陳述權利方面的作用。立法者之所以在行政處罰中規定聽證程序正是希望通過聽證程序，為行政機關與行政處罰當事人進行交流與溝通、舉證與質證提供一個公開化、公平化的平臺，克服行政處罰實施主體行使行政處罰權的任意性和獨斷性。然而， 《行政處罰法》卻忽視了聽證程序與實體結果之間的關聯性，尤其是沒有明確要求行政機關結合乃至根據聽證程序中所查明的事實做出行政處罰決定，從而導致“聽證歸聽證，實體歸實體”，降低了聽證程序在保障實體結果正確方面的效能，而《行政處罰法（修訂草案）》正是看到了這一問題，在原有規定的基礎上，增加了“根據聽證筆錄”做出行政處罰決定的內容⑤。

以上四點內容是此次《行政處罰法（修訂草案）》中有關聽證程序規定的主要變化，基本上反映了學界近十多年來的討論成果，總體而言，此次有關聽證程序的修訂內容具有如下特點：其一，修改內容較為全面，涉及范圍較廣。其二，修改內容緊扣現實需求，具有較強的問題導向意識。其三，對“程序價值”的認識不斷深化，加大程序權利的保障力度也是此次修法中的重要特征。縱觀整部《行政處罰法（修訂草案）》可以看出，立法者在處罰程序方面的修訂力度很大，例如增加了行政處罰程序重大且明顯違法的“無效條款”、增加和完善執法公示制度、重大執法決定法制審核制度和行政執法全過程記錄制度等，這些變化就是為了規范行政處罰實施主體合法合理行使行政處罰權。與這些變化相比，行政處罰聽證程序更加強調對相對人程序權利的保障。

二、《行政處罰法（修訂草案）》聽證條款的立法缺陷

《行政處罰法（修訂草案）》直面實踐難題，對行政處罰的現實困境予以較為充分的回應，但也存在諸多立法缺陷。

（一）行政處罰聽證程序適用范圍具有封閉性

行政處罰聽證程序適用范圍的立法缺陷主要表現為以下幾方面：

一是聽證程序適用范圍將“行政拘留”排除在外不具有合理性。行政拘留所限制的是行政處罰相對人的人身自由權。在現代法治社會，一方面保障個人權利是法治的重要使命，是行政法治的終極價值[3]117;另一方面，法治所保障的個人權利具有位階性，即在個人權利之間發生沖突時需要進行法益衡量⑥，以保障更值得保護的權利。現代法治一般認為，相比于財產權，人身自由權是其他權利得以享有的基礎，需要更大的保護力度。但是，無論是《行政處罰法》還是《行政處罰法（修訂草案）》均將限制財產權的行政處罰措施納入法定聽證的適用范圍之內，卻將限制人身自由的行政拘留排除在外顯然不符合法益衡量的標準和現代法治社會的要求。立法者為何會將更具損益性的“行政拘留”排除在聽證程序之外呢？一個重要的理由是《治安管理處罰法》已經設置了“暫緩執行制度”，能夠彌補行政拘留不予聽證的缺陷[4]220。但是， “暫緩執行制度”的設置并不能成為聽證程序不適用行政拘留的阻礙因素：其一，暫緩執行制度本身存在著諸多限制，無法有效發揮聽取相對人意見的作用。“如果相對人不能提供擔保或者雖然提供擔保，但公安機關認為提供的擔保不符合要求，或者被處罰人被公安機關認定為具有社會危險性，不適宜暫緩執行時，相對人面對暫緩執行也只能感嘆自己與之有緣無分。”[5]其二， 《行政處罰法（修訂草案）》已經將原《行政處罰法》第42條第2款“當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰法有關規定執行”刪除，而這一款向來被認為是行政拘留等限制人身自由措施暫緩執行的規范依據。綜上，我們認為，行政拘留等限制人身自由的處罰措施應當被納入聽證程序適用范圍之內，因為“對任何一種限制或者剝奪人身自由的處罰在實體和程序上進行雙向控制，既是當代法治精神的實質內涵，也是保障人權理念的基本要求。”[6]59

二是聽證程序適用范圍的可解釋性降低，聽證程序適用范圍逐漸由“立法列舉”+“解釋方法”模式向“立法列舉”模式轉變，具有較大的封閉性。《行政處罰法》第42條明文列舉了“責令停產停業”、 “吊銷許可證或者執照”和“較大數額罰款”三項情形，同時還規定了“等行政處罰決定”這一含義模糊，需要解釋的其他情形。對此，學界一直有“等內等”和“等外等”之爭。所謂“等內等”指行政處罰聽證程序的適用范圍僅限于上述明文列舉的三項法定情形，不應包括其他情形;而“等外等”則認為行政處罰的聽證程序不僅包括《行政處罰法》第42條明文列舉的三項法定情形，還應包括其他具有類似法效果的情形。主流觀點采取“等外等”這一解釋，認為“等外等”的解釋符合《行政處罰法》的立法目的和立法原則[7]192。在司法實踐中，最高人民法院通過指導性案例第6號也正式運用文義解釋和目的性解釋擴大了行政處罰聽證程序的適用范圍，將“沒收較大數額涉案財產”納入聽證程序適用范圍之中，形成了法規范明文列舉和法解釋方法相互運用、法規與案例交互影響的局面[8]。而《行政處罰法（修訂草案）》第58條的確增加了明文列舉的法定聽證程序適用范圍，但是卻也降低了可解釋性，行政處罰實施主體只能在明文列舉的四項及其他法律法規和規章規定的情形下實施聽證程序。此時，無論是《行政處罰法（修訂草案）》所明文列舉的四項行政處罰措施還是法律法規和規章規定的其他行政處罰措施，行政機關實施行政處罰聽證程序的唯一要求即來源于法律法規和規章的明文規定。在法律沒有明文規定的聽證的情形下，即便是走向司法領域，法官的自由裁量也將“削減為零”。簡言之，聽證程序適用范圍由原有的“明文列舉+解釋方法”轉變為“明文列舉”的單一適用模式。當然，如果將聽證程序適用范圍與《行政處罰法（修訂草案）》第9條規定的“行政處罰種類”進行系統比較，可以發現立法者實際上只是將“警告、通報批評”和“暫扣許可證、降低資質等級” “責令停止行為、責令作出行為”及“行政拘留”排除在聽證程序范圍之外，這樣一看，似乎行政處罰聽證程序限于“明文列舉”就已經足夠了，畢竟上述被排除的行政處罰種類除了行政拘留外，其他的種類對相對人的合法權益并沒有極大的損益。但是解釋的封閉性，將不利于法律對社會發展的回應性，畢竟“法律介入——立法者當時不能全部預見的——多樣而且不斷變更的社會生活關系中，對一些立法者根本沒有考慮到的問題，法律必須提供答案。”[9]198

（二）聽證程序啟動權主體具有單一性

行政處罰聽證程序的啟動需要滿足一定的條件：首先，行政處罰實施主體的事先告知;其次，行政處罰當事人向行政處罰實施主體申請聽證。兩個條件應當具有不同的決定效果，即行政處罰聽證程序的啟動要件從根本上說屬于當事人的申請，換言之，如果行政處罰實施主體沒有履行告知程序，而當事人卻提出了聽證申請，那么行政處罰實施主體也必須舉行聽證⑦。而如果行政處罰實施主體告知當事人具有申請聽證的權利，而當事人沒有申請，那么行政處罰實施主體也不會舉行聽證。由此可見，聽證程序本質上屬于“依申請”的程序行為。

然而，在這種啟動模式下，行政處罰聽證程序的申請人具有單一性，僅限于“行政處罰當事人”。 有學者指出，雖然《行政處罰法》規定了啟動行政處罰聽證程序的主體是“當事人”，并沒有明確規定該“當事人”的外延如何。但是通過整部法律來看，可以認為行政處罰當事人僅限于違反行政管理秩序，需要給予制裁的公民、法人或者其他組織[2]155。啟動行政處罰聽證程序的主體單一，尤其是在存在受害人在內的侵權違法行為，如果行政處罰實施主體給予行政相對人的行政處罰過輕，行政處罰相對人便不會申請聽證程序，而受害人又不具有提起聽證程序的權利，此時將會導致受害者的權益無法得到有效、充分的保障。

（三）聽證程序實施規則具有籠統性

《行政處罰法》及《行政處罰法（修訂草案）》有關聽證程序規定除了具有上述缺陷以外，在聽證程序的具體實施細則方面具有籠統性，缺乏具體操作規則。具體表現為：

一是與《行政許可法》相比，在聽證的召開時間上， 《行政處罰法》及其修訂草案缺乏羈束要件。根據《行政許可法》第47條的規定，申請人、利害關系人要求聽證的，行政機關應當在二十日內組織聽證。而《行政處罰法》及其修訂草案并沒有上述規定，行政機關什么時候舉行聽證都是根據其具體情況來決定。但是，“現代社會是一個效率社會，效率也是現代社會發展的基本價值目標。”[10]作為現代行政法的一項基本原則，高效便民原則要求行政機關應當積極行使行政權，不得無故拖延，增加相對人負擔。通過法律上的羈束性規定，可以防止行政主體怠于行使行政權，提高行政效率。

二是聽證主持人的回避規則過于原則化，缺乏操作規程。《行政處罰法》及其修訂草案僅賦予當事人申請回避的權利，然而尚有一些問題該法并沒有明確規定：其一，回避主體單一，即現行法只規定了聽證主持人的回避，但是在聽證程序中影響聽證公正的人顯然不限于聽證主持人，還包括記錄員、翻譯人員等;其二， 《行政處罰法》及其修訂草案規定了依申請回避的情形，卻缺乏聽證主持人自行回避的相關規則;其三，沒有明確規定當事人應當于何時提出聽證回避申請;其四，聽證主持人是否回避應當由誰來決定尚缺規定。

三是《行政處罰法（修訂草案）》增加了終止聽證的相關規定，但是可適用的情形較少，缺乏終止標準。此外， 《行政處罰法（修訂草案）》也忽視了聽證延期、中止的相關規則，什么情形下聽證應當延期或者中止尚不明了。

三、行政處罰聽證程序的法治化回應

在“以人民為中心”為社會治理理念[11]的新時代中國特色社會主義法治實踐過程中，作為行政處罰領域內的“基本法”[12]， 《行政處罰法》的修改可以說是備受矚目，無論是行政法學界還是其他社會領域，都希望通過此次修訂能夠使《行政處罰法》充分回應社會發展的需求，及時應對二十多年中國行政處罰法治建設方面制度性缺憾。而在行政處罰聽證程序方面，修法力度不夠、修法技術欠缺是此次修法的主要缺陷。因此，應當通過歸納總結相關學術成果，從行政處罰聽證程序的適用范圍、聽證程序的啟動主體、聽證程序的實施細則三個方面進行完善，推動《行政處罰法》修訂工作的圓滿完成。

（一）擴大行政處罰聽證程序的適用范圍

《行政處罰法（修訂草案）》雖然擴大了聽證程序的適用范圍，但是卻將限制人身自由的行政拘留排除在外，同時通過完全列舉的方式排斥了“法定解釋”的可能，因此反而可能會產生聽證程序適用范圍不能因時而變的后果。因此，筆者認為應當通過兩方面的措施進行完善：一方面，應當在《行政處罰法（修訂草案）》的基礎上將“行政拘留”明確納入聽證程序適用范圍之中，另一方面，應當合理繼承《行政處罰法》原有的立法體例，即采取“明文列舉”+“解釋方法”的模式，而在具體的立法技術上，可以在下列兩種方式中選擇其一：

第一種方式是模仿《行政訴訟法》受案范圍的立法技術，通過“概括條款”+“明文列舉”來規定行政處罰聽證程序的適用范圍。在這種立法體例下，首先必須得明確舉行聽證程序的標準是什么。在美國，根據正當程序原則，只要是剝奪當事人的生命、自由和財產的行為都應當舉行聽證，盡管并不一定采取審判式的正式聽證[13]313。那么，我國行政處罰聽證程序的標準為何？有學者通過分析最高人民法院指導性案例6得出結論說， “從該案裁判理由的展示中，依稀可以看出這一標準的三大關鍵詞——‘類似‘對相對人權益產生較大影響‘數額較大……就積極意義而言，通過對上述三項判斷標準的進一步解釋，的確能夠在事實上起到擴大行政處罰聽證程序適用范圍的作用。不過，除了較大‘較大數額標準之外， ‘類似和‘對相對人權益產生較大影響標準依舊十分模糊。”[14]199但是，標準的模糊性也意味著標準的可解釋性，相比于封閉性的完全列舉，以概括式的說明賦予行政處罰實施主體一定的自由裁量權也并無不可，畢竟“法律的約束性并非行政活動的唯一屬性。實際上，所有的抽象或者具體的執法活動都位于完全的自由和嚴格的法律約束之間。即使受最嚴格指令約束的法律適用活動在方式和方法方面也存在一定自由。”[15]346因此，筆者認為，可以在《行政處罰法（修訂草案）》第58條的基礎上，增加一款作為兜底條款：對行政處罰當事人及利害關系人的人身權、財產權等權益產生較大影響的其他行政處罰決定。

第二種方式是不額外添加兜底條款，而是在對行政處罰的種類進行類型化處理的基礎上，對行政處罰聽證程序的適用范圍采取“明文列舉”+“類型化概括”的方式。近些年，隨著社會步入信息化、智能化時代，行政機關采取的行政處罰種類也不斷擴充，例如“黑名單”等信用懲戒工具等新型處罰種類大量涌現，但是囿于《行政處罰法》缺少行政處罰概念性條款，以及對行政處罰種類采取列舉的方式予以規定，從而導致《行政處罰法》無法及時規制這類新型處罰措施。有鑒于此，許多學者都提出應當通過增加概念性條款和對行政處罰種類采取類型化的處理方式來增強《行政處罰法》更大的適用性。在行政處罰種類的類型化方面，學者們基本上都認為包括五類，即“自由罰、聲譽罰、財產罰、行為罰、資格罰”[16]。以概念性條款作為統攝，再以類型化的方式進行細化，使《行政處罰法》既能及時回應社會變遷又不至于因過度抽象而無法適用。在這種條件下，我們認為行政處罰聽證程序的適用范圍條款也可以進行整合：（一）較大數額罰款、沒收較大數額違法所得、沒收較大價值非法財物等財產罰;（二）降低資質等級、吊銷許可證件等資格罰;（三）責令關閉、責令停產停業、限制從業等行為罰;（四）行政拘留、強制隔離等自由罰;（五）法律、法規和規章規定的其他情形。

（二）賦予其他利害關系人在聽證程序上的啟動權

如前所述， 《行政處罰法》及其修訂草案僅賦予了行政處罰當事人提起聽證程序的啟動權，而在行政處罰中受行政處罰所影響的并非僅僅是行政處罰的當事人，還包括利害關系人及其他人。因此，有必要擴充行政處罰中有權申請聽證程序的人員資格。但是，問題在于如何把握申請人的邊界。立法者之所以僅賦予行政處罰當事人提起聽證的權利，不僅在于行政處罰決定對其實際權利將會產生重大影響，也可能在于行政處罰當事人易于發現和通知，而對于利害關系人和其他人，行政機關可能一時無法告知，如果將其全部納入聽證告知的范圍之內，將會過度增加行政機關的負擔，也不利于社會秩序的穩定化。然而，如果僅限于當事人也不符合程序正義的要求。那么，行政處罰聽證程序啟動權主體應當擴大至何人呢？

一種觀點認為應當賦予利害關系人對聽證程序啟動權[17]33。該學者認為無論是從域外經驗來看，還是國內的行政復議和行政訴訟制度，賦予利害關系人對聽證程序啟動權都不是孤例，并且從保護第三人合法權益的角度，將利害關系人納入擁有聽證啟動權之內符合法治原則。也有學者認為不應當賦予利害關系人聽證程序的啟動權，主要理由是行政處罰決定再聽證之前尚未對當事人以外的其他利害關系人產生實際影響，由訴訟程序來保障利害關系人的權利更加合適。此外，將利害關系人納入聽證程序啟動主體會增加行政機關的負擔[18]204。但是，我們認為上述理由不足以將利害關系人排除在啟動主體之外。因為“行政行為具有執行力和確定力，行政行為一經作出，立刻發生法律效力。執行的行政行為將會對當事人及第三人的利益產生損害。”[18]204并且，與聽證程序這種事先救濟相比，行政復議或者行政訴訟作為一種事后救濟途徑，在保護公民、法人或者其他組織權益方面恐力有不逮。但是，何為“利害關系人”？筆者認為，這一點可見借鑒行政訴訟法中原告資格認定的標準，即從“公法規范要件、法定權益要件和個別保護要件”三方面進行認定[19]。

除此之外，該學者還認為，應當構建行政處罰聽證程序的強制啟動規則，其適用條件為兩點：一是“無直接受害人，或受害人不明、或雖有直接受害人但因某種正當原因無從知曉或無法參加行政處罰程序的案件”;二是“違法行為對國家利益、社會公共利益造成了重大損害。”[18]34在該學者看來，賦予行政處罰實施主體強制啟動規則能夠進一步擴大聽證程序的適用情形，有利于更加充分保護利害關系人的權益和避免公共利益受到損害。但是，在筆者看來這一規則似無必要，主要原因有三：第一，在沒有當事人和利害關系人提起聽證程序時，就缺少行政權行使主體和行政權受影響主體之間的對抗，個案裁決式的聽證程序的重要特征即在于“對抗互動”， “根據其程序結構，個案裁決型聽證，處理的主要為明確的一元沖突，各方主體具有確定性和很強的區分度。”[20]在個案裁決的聽證程序中，如果缺少行政行為雙方主體的對抗將大大降低聽證程序的實際效果。第二，行政機關因保護公共利益而主動召開聽證不符合行政處罰聽證程序的制度功能。為回答這一問題，我們有必要回顧行政法的雙重功能：權利保護功能與客觀法秩序維護功能。在權利保護功能方面，行政法及行政法制度（尤其是行政訴訟制度）的主要目標在于保護相對人的權利，如果相對人沒有公法上的權利或者沒有提出權利訴求，那么行政法及行政法制度將不會發生應有的制度效果。而在客觀法秩序的維護方面，行政法及行政法制度不應僅僅強調對相對人權利的保障，更應強調對公共利益的維護，正如格奈斯特所言，“行政法是客觀法秩序，即便沒有當事人申請，也必須為公共之法和公共福祉而運用。”[21]14那么，作為一種行政法律制度，行政處罰聽證程序應當是以保障相對人權利為價值取向還是應當以公共利益維護作為目的追求呢？筆者認為，行政處罰聽證程序應當是一項以保障相對人權利為根本價值追求的行政法律制度。行政處罰是一項負擔行政行為，而聽證程序的核心價值在于提供一個平臺以聽取相對人意見、保障相對人陳述的權利，即行政處罰聽證程序的功能是私益保護。既如此，在相對人沒有申請召開聽證程序時，其本身就已經放棄了借聽證程序發表意見的權利，此時聽證程序的召開便不具有功能動力;第三，從維護公共利益的角度來看， 《行政處罰法（修訂草案）》已經設置了諸如行政執法公示等制度，沒有必要再要求行政機關強制啟動聽證程序。當然，實踐中確有行政機關為保護公共利益而主動召開聽證程序的實例，但是《行政處罰法》不應將其上升為法律的強制性規范。此時，相對人可以拒絕參加聽證程序，聽證程序具有與“行政執法公示”相同的功能效果。

（三）完善行政處罰聽證程序的實施細則

首先，在時間羈束要件方面，可以學習《行政許可法》的相關規定，即在《行政處罰》中增加一款：行政處罰實施主體應當于行政處罰當事人及利害關系人提出聽證申請后20日內舉行聽證，但存在延期聽證情形的除外。

其次，在聽證主持人回避規則方面，可以從以下幾方面入手：一是擴大行政處罰聽證程序中回避主體，將聽證主持人、聽證員、記錄員和翻譯人員也納入回避主體之中;二是增加行政處罰聽證程序主持人及其他參與人自行回避規則。在回避條款增加“聽證程序主持人、聽證員、記錄員和翻譯人員認為自己與本案有利害關系的應當自行回避”;三是明確申請人申請主持人回避的時間。可以在《行政處罰法》中規定“行政處罰當事人或者利害關系人應當在聽證開始前提出，但是在聽證程序開始后、聽證辯論終結前才知道回避事項的也可以在聽證辯論終結前提出。”⑧四是明確有權做出回避決定的主體。我們認為，可以借鑒現有的相關規則，明確規定“聽證程序中，聽證人員、記錄員和翻譯人員是否回避由聽證主持人決定;聽證主持人是否回避由行政部門負責人決定。”

最后，應當完善聽證程序的終止和延期、中止條件。根據《行政處罰法（修訂草案）》的規定，行政處罰聽證程序的終止限于當事人及其代理人“無正當理由拒不出席聽證”和“未經許可中途退出聽證”兩種情形，但是這兩種情形不具有周延性。在《市場監督管理行政處罰聽證暫行辦法》中，有較為詳細的終止條件，除了上述兩種以外，還包括“當事人撤回聽證申請或者明確放棄聽證權利的” “當事人死亡或者終止，并且無權利義務承受人的”和“其他需要終止聽證的情形”。總體而言，聽證程序的終止應當包括兩類：一是聽證權利人放棄或者視為放棄聽證權;二是聽證程序無法再繼續進行。前一種是從程序權利保障角度而言，后一種是從程序能否實質進行角度而言。在聽證程序延期和中止方面， 《行政處罰法》及其修訂草案并未言及，從行政處罰條款的完善角度來看，既然修訂草案規定了終止條款，為何不規定延期及中止條款呢？因此，可以借鑒三大訴訟法及有關規定的經驗做法，完善延期和中止條款。有必要指出的是，延期和中止的區別在于程序進行的進展不同，聽證程序尚未開始而由于特定原因需要推遲的應當屬于延期;而聽證程序已經開始，因特定原因需要暫停且等待原因消失后再繼續進行的屬于中止。因此，對于《中華人民共和國海關行政處罰聽證辦法》第26條第1款第2項“臨時決定聽證主持人、聽證員或者記錄員回避，不能當場確定更換人選的”這一規定，由于無法區別是屬于聽證程序開始前還是聽證程序開始時，可能會導致將聽證程序開始時申請人申請回避的情形作為延期聽證來處理;相比之下，《中國證券監督管理委員會行政處罰聽證規則》規定更具合理性，即將“當事人及其代理人聽證開始時申請回避理由成立，且因無法即時更換被申請回避人員致使聽證無法按期舉行的”作為延期聽證來處理，而將“當事人及其代理人在聽證過程中提出的回避申請理由成立，且因無法即時更換被申請回避人員致使聽證無法繼續舉行的”作為中止聽證處理。

四、結語：走向程序正義

源于英國的自然公正原則隨著全球法治的交流與移植正在各國迸發出強勁的生命力，然而“英國與我國的行政程序領域最大的不同在于，作為英國行政行為的基本原則的自然公正原則，究其根本實為一個正當程序原則，而這個原則在英國歷史上曾經有過重要作用鑄就了英國行政法骨子里蘊含著的尊重程序、依自然公正的標準辦事的精神。”[22]41-42在全面依法治國的今天，從偏重實體正義走向注重程序正義是我國法治建設的必然趨勢和應有之義。而作為行政程序中最為重要的聽證制度在行政執法方面發揮著重要的作用：

其一，聽證程序能夠幫助行政執法及時、充分的調查取證，查清案件事實。程序工具主義認為，“程序唯一的正當目的在于幫助實體法的執行發揮出最大效果。”[23]5盡管近些年，法理學界和行政法學界對程序工具主義進行批判與修正，但是公正的程序能夠幫助實體做出正確的決定應是無疑的。

其二，聽證程序具有公正的價值屬性，能夠給行政執法主體與行政相對人及利害關系人就案件事實發表意見的機會。正如學者指出， “聽證制度是行政主體在采取影響相對人權利義務時，后者有權充分表達自己意見和利益并為自己辯解的程序制度，其中心意義在于保障相對人得到公正的對待，為相對人盡可能保障自己的權益提供條件。”[24]222

其三，聽證程序能夠最大限度地實現法律的可接受性，從而維護行政法治秩序。沈巋教授曾提出一個著名論點，即“合法性的本質在于‘可接受性”[25]10。在價值多元化的時代，法律和法律行為的合法性不再具有唯一標準答案。滿足最大多數人民群眾的需求，得到最大多少人民群眾的理解和接受往往就是一部合法的法律規范和法律行為。但是，如何能最大可能得取得“可接受性”呢？英美等法治國家給出了一個最低標準：符合程序正義。在這些國家的人民看來，即使實體決定錯誤，但是只要符合程序要求，達到“自然公正”這一標準，那么法律結果也是可以接受的。因此，如果行政執法主體在做出行政行為時注重程序正義，符合聽證程序的要求將會極大地提高行政決定的可接受性。

在當代中國， “法治是治國理政不可或缺的重要手段”[26]96，傳統的重實體輕程序的法制模式已經不再滿足新時代法治建設的需求， “一個實行現代法治的國家，沒有行政程序法是不可想象的”[27]，在尚未制定統一的《行政程序法》之前，由單一的行政法律規則來規范行政程序是必然選擇。聽證程序集中反映了程序正義的諸要素和諸價值，完善聽證程序相關規則應當成為此次《行政處罰法》修訂的重要內容和主要亮點。

注釋：

①? 本文將以《行政處罰法（修訂草案）》（二次審議稿）為藍本。

②? 縱觀修訂草案可以發現，此次修訂幅度較大，涉及行政處罰的概念、行政處罰的種類、地方性法規對行政處罰的補充設定權、鄉鎮人民政府和街道辦事處一定的行政處罰管轄權、完善了行政處罰的無效條款、補充了行政處罰的證據制度等。

③? 2020年7月19日，北京大學法學院沈巋教授就發表了《關于<行政處罰法（修訂草案）>的若干意見》一文，對《行政處罰法（修訂草案）》進行了全方位的審視和解讀，并提出了若干不同見解。

④? 《行政處罰法（修訂草案）》中有關聽證的規定有兩處：一是地方性法規行使行政處罰補充設定權時應當通過聽證會論證會等行使聽取公眾意見;二是行政處罰實施主體擬做出行政處罰決定的階段通過召開聽證會以保障相對人合法權益。本文所討論的聽證會屬于第二種。

⑤? 《行政處罰法（修訂草案）》（一次審議稿）第六十條規定的依然是“結合聽證筆錄”，而二次審議稿將“結合”修改為“根據”。

⑥? 一般而言，法益衡量包括兩方面：一是個人權利與公共利益發生沖突時需要進行衡量，看法律所要維護的公共利益在價值上是否必然高于個人權利;二是個人權利之間發生沖突，需要進行衡量，以保障更為重要、更有價值的權利。

⑦? 在這種情形下，實踐中一般認定行政機關沒有履行告知程序，但是如果行政處罰實施主體最后舉行了聽證，保障了當事人的聽證權，到了訴訟階段，法院會認為行政機關沒有告知聽證權屬于《行政訴訟法》第七十四條第一款第二項中“程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響”，作出確認違法判決。但是，如果行政處罰實施主體沒有舉行聽證，那么便屬于“違反法定程序”，法院會根據《行政訴訟法》第七十條予以撤銷。

⑧? 這一點已經在部門立法和地方立法中得到了貫徹，例如《中國證券監督管理委員會行政處罰聽證規則》第四條就規定：“當事人提出回避申請，應當說明理由，在聽證開始前提出;回避事由在聽證開始后知道的，也可以在聽證辯論終結前提出。被申請回避的人員在決定作出前，應當暫停參與案件聽證工作，但案件需要采取緊急措施的除外。”

[參考文獻]

[1]? 應松年. 行政法與行政訴訟法學[M]. 2版.北京：法律出版社，2009.

[2]? 黃維. 我國行政處罰聽證程序的立法缺陷及完善[J]. 云南行政學院學報，2007，9（5）：154-157.

[3]? 宋功德. 行政法哲學[M]. 北京：法律出版社，2000.

[4]? 馮軍. 行政處罰法新論[M]. 北京：中國檢察出版社，2003.

[5]? 王洪芳. 行政拘留不適用聽證程序的主要理由反思[J]. 社科縱橫，2009，24（1）：53-56.

[6]? 陳澤憲. 行政處罰與羈押制度改革研究[M]. 北京：中國政法大學出版社，2016.

[7]? 蔡小雪，郭修江，耿寶建. 行政訴訟中的法律適用：最高人民法院行政訴訟批復答復解析[M]. 北京：人民法院出版社，2011.

[8]? 石肖雪. 行政處罰聽證程序適用范圍的發展——以法規范與案例的互動為中心[J]. 華東政法大學學報，2013，16（6）：57-70.

[9]? 卡爾·拉倫茨. 法學方法論[M]. 陳愛娥，譯.北京：商務印書館，2003.

[10]? 章劍生. 行政程序正當性之基本價值[J]. 法治現代化研究，2017（5）：102-121.

[11] 張文顯. 新時代中國社會治理的理論、制度和實踐創新[J]. 法商研究，2020，37（2）：3-17.

[12]? 曹鎏. 論“基本法”定位下的我國《行政處罰法》修改——以2016年至2019年的行政處罰復議及應訴案件為視角[J]. 政治與法律，2020（6）：28-40.

[13]? 王名揚. 美國行政法（上）[M]. 北京：北京大學出版社，2015.

[14]? 章志遠. 行政法學總論[M]. 北京：北京大學出版社，2014.

[15]? 漢斯·J. 沃爾夫，奧托·巴霍夫，羅爾夫·施托貝爾. 行政法：第一卷[M]. 高家偉，譯. 北京：商務印書館，2002.

[16]? 馬懷德. 《行政處罰法》修改中的幾個爭議問題[J]. 華東政法大學學報，2020，23（4）：6-16.

[17]? 袁明圣. 論行政處罰聽證的啟動程序[J]. 行政法學研究，2003（2）：28-35.

[18]? 胡錦光，劉飛宇. 行政處罰聽證程序研究[M]. 北京：法律出版社，2004.

[19]? 章劍生. 行政訴訟原告資格中“利害關系”的判斷結構[J]. 中國法學，2019（4）：244-264.

[20]? 石肖雪. 作為溝通過程的行政聽證[J]. 法學家，2018（5）：44-60， 193.

[21]? 小早川光郎. 行政訴訟的構造分析[M]. 王天華，譯.北京：中國政法大學出版社，2014.

[22]? 應松年. 四國行政法[M]. 北京：中國政法大學出版社，2005.

[23]? Jeremy Bentham. The Works of Jeremy Bentham： vol.2[M]. William Tait Press，1843.

[24]? 羅豪才. 現代行政法的平衡理論[M]. 北京：北京大學出版社，1997.

[25]? 沈巋. 公法變遷與合法性[M]. 北京：法律出版社，2010.

[26]? 中共中央宣傳部. 習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要[M]. 北京：學習出版社，2019.

[27]? 姜明安. 21世紀中外行政程序法發展述評[J]. 比較法研究，2019（6）：130-143.

Legislative Defects and Legal Response of Administrative Penalty Hearing Procedure

——Based on the Administrative Punishment law （Revised Draft）

Li Yuhua， Zhan Chuantao

（School of Humanities and Social Sciences， East China Jiaotong University， Nanchang， Jiangxi 330013， China）

Abstract： Based on the Administrative Punishment Law， the Administrative Punishment Law （Revised Draft） has made major revisions to the hearing procedures， including optimizing the structure of the provisions， broadening the scope of application， refining the specific rules of the implementation， and enhancing the influence of the hearing record on the substantive decision. On the whole， the revised version is characterized by comprehensive revision contents， problem-oriented consciousness， and emphasis on the protection of the parties′ procedural rights. However， there are also some flaws in the hearing procedure of the amendment， such as the closed application scope， the singularity of the subject of initiation right， and the generality of the implementation rules. In view of these problems， the amendment shall modify unreasonable norms with sound legislative techniques to make hearing procedure better facilitate the correct substantive decisions as well as the legitimate rights and interests of the parties and interested parties concerned.

Key words： hearing procedure; Administrative Punishment Law （Revised Draft）; procedural justice