美國公共體育服務運行機制的再審視及對我國的啟示

劉袁 買佳（通訊作者） 王蘭妹 覃靜薇

（廣西師范大學體育與健康學院 廣西 桂林 541000）

美國在政府職能變革浪潮中，曾面臨如何打破政府對公共服務供給和提高公共服務效率的難題，與《體育發展“十四五”規劃》所提到“公共體育服務整體不足，組織程度、運作機制、供給環境亟待完善”等現狀如出一轍。鑒此，重審美國公共體育服務運行機制，剖析其成功經驗，直接關系到我國公共體育服務建設和 “健康中國”戰略的落實。

1、公共體育服務運行機制的學理構成

1.1、公共體育服務運行機制的界定

《漢語詞典》中機制有三層涵義：一指事物內部構成要素間的相互關系；二是事物各系統要素間的相互作用；三是事物發揮作用過程和原理。檢索發現，公共體育服務運行機制的概念性研究尤為罕見，目前以樊炳有的觀點最具代表性。他指出“體育公共服務運行機制即影響公共體育服務各要素的功能、結構和相互關系。綜合前述對運行機制的界定分析和相關邏輯定義法，本研究對公共體育服務運行機制的概念作了嘗試性界定：是合理分配各形態體育產品與勞務，滿足大眾體育需求而形成的各要素結構、功能和相互關系，以及要素所產生的影響、發揮作用過程、原理與運行方式。

1.2、公共體育服務運行機制的構成

在社會科學領域，運行機制的構成依然要遵循一定的依據和學理邏輯。戴健、鄭家鯤認為公共體育服務體系運行機制應囊括決策、供給、保障、監督和評價等機制；郇昌店認為公共體育服務運行機制除了目標與激勵機制，最核心的應該是公平和效率機制等。上述觀點以探討公共體育服務運行機制的子集為重，觀點大同小異，尚未形成公認的表達口徑。在此，作者參照已往對運行機制問題的理論研究，結合現階段公共體育服務的相關理論，將公共體育服務運行機制概括為決策、需求表達、供給、效率、融資、監督、評價等七大機制。

2、美國公共體育服務運行機制

2.1、美國公共體育服務各運行機制的系統劃分

據“系統理論”相關論述，研究認為美國與世界其他國家在公共體育服務運行機制的演化上沒有本質區別，同樣適合上述的機制類型。此外，美國志愿文化高度發達使得體育非營利組織遍地開花，因此從體育組織間關系來看，協商機制也是美國公共體育服務運行機制的一大特色。

通過對公共體育服務運行機制的審查，不難看出公共體育服務運行機制實際上是指組織與設施間的相互關系，即主客體間的關系。上述八大機制按照組織與設施間的關系可劃分為管理和供給兩大機制（如下圖）。

圖1 美國公共體育服務運行機制結構

2.2、管理機制

（1）政府層面。

①有限政府掌舵、權職明確

美國政府尚未設置垂直的體育行政機構，但并不意味美國政府忽視體育發展。相反，聯邦政府中有12個部門間接參與體育管理，8個與公共體育服務緊密相連。總統“體質健康”委員：會通過媒體對群眾進行健康教育，負責自發性群眾組織體育人口的規模擴充；衛生與公共事業部：發布健身指南，負責健身指導員培訓和職業體育康復管理等；內政部：土地管理、開墾局提供道路娛樂場所用地，國家公園、森林處負責戶外資源的提供等；教育部：開放學校體育設施，為學生和家長提供體育指導，組織體育比賽；農業部：對各州農業部行使運動休閑土地提出建議；國防部：管理河流水庫及水路，開展軍隊間體育比賽，鼓舞軍人士氣；司法部：制定體育政策，批準體育相關法律，解決體育民事糾紛等；勞工部：為城市體育娛樂項目的開展募資。

②參與體育管理主要方式是修建體育設施

自20世紀30年代以來，美聯邦政府開始打破因受英國自由競爭市場體制影響而對體育投入較少的局面。1933年，國會撥款5億美元用于興建體育設施；1937年，就業促進管理局投入10%的財政預算建設公共體育場館；60年代聯邦政府再次投入6.5億美元實施“偉大社會”計劃；1996年亞特蘭大奧運會耗資3.5億美元；21世紀，開始著手推進城市社區建設步道與自行車道計劃；2001年開始逐漸關注老年人體育需求，并在各社區專門修砌“健康老齡化”場地。鑒此，以提供相對充裕的體育設施來服務大眾是美國政府體育管理的主要職責。

③完善公共體育服務政策法規是體育管理的法治保障

工業與城市化的急速發展，使美國人健康水平每況愈下的不爭事實備受關注。為提高國民健康水平，美聯邦政府制定了若干與公共體育服務相關的法規文件（詳見圖2）。

圖2 美國主要公共體育服務制度

④地方政府高度自治，與聯邦政府相互監督

美國是典型的聯邦制國家，地方政府（這里將州、地方、縣市政府統稱為地方政府）擁有相當的自治權。地方和聯邦政府間互不隸屬，各司其職。地方對聯邦政府制定的法律，有不違反、不越權和不抵觸的義務。地方政府主要職責：制定州或地方與公共體育服務相關的法律條文；修砌、維護場地設施；監督、指導地方體育機構鼓舞市民開展體育競賽活動；與聯邦政府就公共體育服務的發展進行信息上的溝通合作。

（2）非政府層面。

某種程度上，美國體育公共服務建設以自治型模式為主。鑒此，致力于將公共體育服務落到實處的各社會組織功不可沒?；浇糖嗄陼╕MCA）是美國最大的非營利性社會組織?；浇糖嗄陼氊煟孩俳M織開展體育活動，并對所開展的體育項目進行籌資或直接資助；②如實反映社會體育需求，參與政府相關政策的實施。除YMCA外，還有其他具有代表性的非政府組織也在美國公共體育服務建設中發揮了重要作用。

綜上，通過對美國公共體育服務管理體制的再審視，發現聯邦與地方政府、社會組織在公共體育服務中各司其職。政府既主導方向也實施監督，既制定法規也興建設施；社會組織既公益服務也團結協作，既落到實處也反應需求，二者缺一不可，相輔相成。

2.3、供給機制

公共服務供給是供給主體將服務轉化為具體公共體育績效的勞務輸入過程。供給是公共體育服務的核心，直接決定公共體育服務的“質”和“量”。美國公共體育服務供給機制主要研究“由誰供給”、“如何供給”、“供給多少”等三方面內容。

（1）供給主體。

傳承自由民主的法治精神，美國的社會服務建設離不開每一位公民的熱情，尤體現在公共體育服務供給形式上。據美國國際市縣管理協會（ICMA）調查顯示：1982年，約59%的公共服務由政府直接供給；從2007-2012年，這一數據由47%降至45%；上述數據雖提到公共體育服務供給的具體數據，但由于公共體育服務的財政支出屬于公共服務整體領域，因此也間接說明了政府供給在美國公共體育服務供給中的主導地位。

社會組織參與公共體育服務供給以公益活動為主。在名目繁多的社會組織中，非營利性社會組織也是其重要組成部分，包括學校、醫院、宗教、基金會、藝術團體等，他們在國內生產總值中的貢獻占6.9%。此外，志愿參與也是民眾參與公共體育服務供給的主要形式。據美國志愿者官網的統計數據顯示，2014年美國志愿者共計6260萬人（體育領域的志愿者占其中的8.1%）。

（2）供給模式。

源于效率優先的供給原則，公共體育服務供給“民營化”的創新性思維由此誕生。在供給模式上，美國施行政府協作、政府間合作、公私合作。政府協作獨特存在于美國相互獨立的行政體系之中，政府間有較寬松的管理權。公私合作是政府、市場結合的憑證，并由此衍生“公辦民營”或“民辦公助”的新模式。政府間合作緣起美國政府在教育、交通、醫療等其他服務領域的做法，它由各部門成員組建公共體育特殊委員會，最大程度上提升供給效率。此外，政企合作還有以下幾種方式：

①憑單制。源于弗里德曼公共教育市場化改革的構想，后來學者將其釋義為政府幫特定的人購買特定產品或服務而發放有價證券的方法。其本質是在公共體育服務中融合市場機制；

②特許經營。作為美國國家公園管理系統的重要組成部分，特許經營為國家公園單位訪客提供公共體育服務，包括導游、觀光、宿營、高爾夫等。此外，特許經營在州一級的體育場館服務中也廣泛應用，如：迪斯尼公司保留場館的冠名權，但要承擔場館的維護費；

③合同外包。美國政府為提高公共服務的效率進行了大規模的公共服務私有化改革，得到了廣泛的政治認同和實踐推廣。其中公共體育服務合同外包承接主體主要為地方政府、營利性體育組織和非盈利性體育組織。由于公共體育項目的志愿性和公益性，美國政府更傾于將服務項目外包給非盈利性體育組織；

④用者付費。因公共服務中的個人成本與利潤完全分離，集體消費單位與生產單位間經濟糾紛矛盾突出，使得“從服務中的收益人要為自身所享受的服務買單”的方式應運而生。用者付費，即美國政府向消費者提供國家資源，消費者對有償服務實行“不消費不付款，多消費多付費”的原則。

（3）供給量。

公共體育服務供給數量在任何國家都尚未擁有量化的指標，只能據各地區經濟、文化、環境等綜合因素的考量而均衡分配。合理配置某一物品或勞務的社會邊界效應均等于社會邊際成本，這便是最優供給。美國公共體育服務供給機制建設離不開基層社區平臺，然后平臺將居民的實際體育需求記錄報備給上級，直至州級政府，最后地方財政統籌分配體育產品或設施，滿足居民體育需求。

綜上，通過對美國公共體育服務供給機制的再審視，發現供給主體多元，供給模式多樣，供給量均衡是其公共體育服務建設成功之所在。

3、美國公共體育服務運行機制對我國的啟示

3.1、公共行政向公共管理轉變為核心，服務型政府建設刻不容緩

公共行政是建立在政治領導和行政技術基礎上的控制型治理，公共管理則是建立在服務精神和原則基礎上的服務型治理?！芭e國體制”的實施，政府職能的不斷擴充致使“全能型政府”成為既定事實。這種局面自2004年溫總理首次提出建設“服務型政府”后開始轉變；2016年《體育發展“十三五”規劃》指出“管辦、政社、事社不分的體制終端是抑制我國體育發展的現實原因”。以政府職權變革“破體制”、“建機制”、“促發展”已成當下我國公共體育服務建設的鮮明主題，為此，一要協同體育總局、衛生、財政、教育等部門，形成政府主導，全社會參與的格局；二要秉承“有限政府”、“企業化政府”相結合的價值認同，在公共服務過程中以協商合作謀共識。

3.2、建構、完善政策法規為依托，立法與修訂并存

數據顯示，截止2010年我國現行有效體育法規共計147件。相較于美國體育相關法規和我國其他領域的立法文件而言，我國公共體育服務法規建設仍處于嬰兒期?！扼w育法》作為我國體育基本法的權威，伴隨社會發展早已“力不從心”。其一，《體育法》本身沒有明確的罰則規定，在實際運用中僅起宣示作用；其二，體育法中競技體育的律文依據多于社會和學校體育，且與其他部門法規鮮有交叉聯系?！?020年全國體育政策法規規劃工作要點》明確要求“加強對體育法規文件的立改廢釋工作，對不符合當前體育事業發展需要的，務必及時更新；統籌推進體育法規文件庫建設，用以指導全國體育事業改革發展實踐”。為此，一要加強立法，健全我國公共體育服務法制體系，尤其是供給主體權責劃分、政府購買公共體育服務試點、公共體育服務效率公平監管等制度；二要梳理現有與體育相關的法律法規，取精去粕，按需制定新的政策文件，形成系統配套體系。

3.3、非政府體育組織培育為支撐，志愿服務意識與體系建設并重

《社會團體登記管理條例》對社會組織監管異常嚴格，其中部分規定既抬高了體育社會組織的進入門檻，抑制其發展，也導致體育社會組織間缺乏危機和競爭意識。在此背景下，打造一支政企獨立、權責明確、依法自治的現代化社會組織是我國公共體育服務發展亟待解決的課題。為此，一要深化體育管理體制改革，逐步分割政府與體育社會組織的直接聯系，以政策引導、經濟監督代替直接管理；二要保障體育社會組織的自主性，使其切實代表公眾利益，真正成為獨立主體；三可先降低社會組織準入門檻，借助輿論導向機制，擴大體育社會組織的“量”，再通過立法的形式，保證體育社會組織的“質”。

我國志愿服務起步晚，體育志愿服務體系結構單一。競技體育以“奪標育人”為主，體育志愿者集中服務于大型體育賽事，組織保障機制無章可循。據此，一要強化體育志愿服務意識自覺，培育全社會志愿服務價值和文化認同；二要培育體育志愿服務組織，構建志愿服務法律法規；三要完善評估與獎勵機制，將評價結果與獎勵機制相掛鉤，獎勵形式多樣，如經濟報酬、職位晉升、教育機會、休假時長等。

3.4、供給主體、模式多元化為突破，政企社合作共贏

公共服務理論中，社會化發展離不開一定數量的社會、市場主體。我國公共體育服務供給經由“政府單一”主體到“城鄉二元”的福利格局，但綜合來看，公共體育服務供給方式仍待深掘。2014年《關于加快發展體育產業 促進體育消費的若干意見》要求積極培育多元市場主體，滿足群眾豐富多樣的體育產品和服務需求。為此，（1）基礎性體育設施仍靠政府提供，這是政府不可替代的職責也是不能推卸的義務；（2）政府通過財政支出，刺激民營資本的活力，招標引商，實施管辦分離；（3）降低社團組織的準入門檻，允許民資和社會力量參與到公共體育服務中來；（4）培育有品牌和競爭力的骨干企業，引導其實行跨區域、行業和所有制的兼并、重組；（5）鼓勵、扶持中微小企業向“專、精、特、新”方向發展，強化特色服務。

供給模式上，國情決定了“民眾保障與效率兼顧型”的公共服務模式乃改革之上策。近年，公共體育服務市場化改革在上海、江蘇等試點施行，對當前我國“公共服務型政府”在體育服務供給上轉型，起到了立竿見影的效果。但長此以往，勢必會產生政府在公共體育服務中的缺位。為此，（1）要加速推廣政府和社會資本合作，培育科技含量高且具自主知識產權的體育品牌；（2）引導體育消費，鼓勵各地制定相關消費政策；（3）引導社會力量盤活存量體育資源，改造舊廠舊房用于體育健身；（4）推動體育企業與互聯網的融合，開發專項APP拓展客戶。

3.5、體育產品特色化、活動內容多樣化為導向，滿足居民多層次體育需求

隨著我國全民健身、體育強國戰略的實施，體育儼然成為大眾休閑娛樂的不二之選。秉承《體育發展“十四五”規劃》對公共體育服務中“構筑更高水平的全民健身公共服務體系，創造美好與健康的體育環境”的主要任務，必須做到以下四點：一要推動全民健身與全民健康深度融合，對標發達國家成功案例，促進國民體質與健康端口前移；二要嚴格管制公共體育設施的開放層面，保障學校體育設施的開放率；三要開展獨具特色的全民健身賽事活動，增添體育產品和活動內容，分類整合賽事活動與體育資源；四要對不同收入階層、年齡段、運動目的人群進行體育活動內容分類，保障市民參與性活動持續供給。

4、結束語

公共體育服務運行機制的完善是《體育發展“十四五”規劃》的必然要求，也是“健康中國”和“體育強國”戰略的有力保障。目前我國公共體育服務運行機制的社會治理格局尚未形成，行政法規“條塊分割”特征依然明顯。筆者通過對美國公共體育服務管理和供給機制的再審視，分析其成功之所在也祭出自身之愚見，余以為中美雖國情、政體不同，但其分工明確、布局合理的公共體育服務組織網絡，多元協同、部門協作的管理模式等都值得我們借鑒。