自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)監(jiān)管創(chuàng)新研究

馮露露

摘 要：自貿(mào)試驗區(qū)的設(shè)立是中國政府在國際新形勢和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下作出的重大決定，其首要任務(wù)就是加快轉(zhuǎn)變政府職能。創(chuàng)新事中事后監(jiān)管體制機(jī)制是加快轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措之一，政府以放管結(jié)合為抓手，通過監(jiān)管銜接下放權(quán)力，進(jìn)而優(yōu)化服務(wù)，持續(xù)深化“放管服”改革，以建立適宜高效的行政管理體系。自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)成立一年多來，在監(jiān)管制度方面不斷探索實(shí)踐，形成自身的一套全過程、多主體監(jiān)管體系，但仍存在較大發(fā)展空間。對此，借鑒上海自貿(mào)試驗區(qū)監(jiān)管制度實(shí)踐的經(jīng)驗，引發(fā)對進(jìn)一步完善自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)監(jiān)管制度體系的思考，以期形成可復(fù)制可推廣的監(jiān)管制度，推動國內(nèi)自貿(mào)試驗區(qū)監(jiān)管制度的實(shí)踐探索。

關(guān)鍵詞：“放管服”改革;自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū);監(jiān)管創(chuàng)新;實(shí)踐探索

中圖分類號：F752.8? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）01-0136-05

引言

為應(yīng)對歐美日三大經(jīng)濟(jì)體建立的新一代區(qū)域性貿(mào)易和服務(wù)規(guī)則的威脅，為適應(yīng)信息化、全球化、專業(yè)化推進(jìn)過程中企業(yè)業(yè)務(wù)形態(tài)與模式的轉(zhuǎn)變，我國要求擴(kuò)大改革開放領(lǐng)域，推動加快轉(zhuǎn)變政府職能和行政體制改革[1]。同時，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增速階段性回落的“新常態(tài)”時期，國家急需通過“放管服”改革謀取新的增長點(diǎn)，這就要求政府一方面不斷放寬市場準(zhǔn)入，另一方面相應(yīng)加強(qiáng)市場監(jiān)管，確保監(jiān)管“接得住”。改革并非一朝一夕就能得以完成，因而為全面改革承擔(dān)探路使命的自貿(mào)試驗區(qū)就由此誕生了。2013年9月，國務(wù)院發(fā)布《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，提出深化行政審批制度改革，創(chuàng)新政府管理方式，實(shí)行“一線放開、二線管住”的事中事后監(jiān)管制度。自貿(mào)試驗區(qū)一樣既要把該放的權(quán)力放開到位，又要把該管的事務(wù)管住管好[2]。上海自貿(mào)試驗區(qū)取得的可復(fù)制可推廣的改革試點(diǎn)經(jīng)驗，推動2013—2019年間，中國自貿(mào)試驗區(qū)五次擴(kuò)容形成了“1+3+7+1+6”的新局面，自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)也終于經(jīng)過6年多的不斷探索迎來設(shè)立發(fā)展。在我國隨著“放”的大規(guī)模落實(shí)，如何有效避免權(quán)力下放過程中脫節(jié)缺位等情況，確保審批事項真正落到實(shí)處，切實(shí)打通政策落實(shí)的“最后一公里”，成了當(dāng)前市場大監(jiān)管體制下亟待解決的理論和實(shí)踐難題。本文基于“放管服”改革的背景，探索自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)典型監(jiān)管制度的實(shí)踐，并通過橫向分析學(xué)習(xí)上海自貿(mào)試驗區(qū)監(jiān)管制度實(shí)踐的成熟經(jīng)驗，得出對自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)監(jiān)管制度的啟示，以期完善自貿(mào)試驗區(qū)監(jiān)管制度體系。

一、“放管服”改革背景下監(jiān)管制度建設(shè)的理論分析

（一）“放管服”改革背景下監(jiān)管制度建設(shè)的內(nèi)涵

黨的十八大以來，行政審批制度改革作為推進(jìn)“放管服”改革的重要抓手，目前取得了重大進(jìn)展，極大地激發(fā)了市場活力[3]。對審批權(quán)力及事項的下放和精簡，并非意味不管審批權(quán)力或事項。所以，隨著“放管服”改革的深入，以審批代替管理的傳統(tǒng)市場監(jiān)管理念必須改變。政府應(yīng)樹立“寬進(jìn)嚴(yán)管”的意識，對審批權(quán)力下放有正確的認(rèn)識，不斷創(chuàng)新事中事后監(jiān)督管理方式，強(qiáng)化事中事后監(jiān)督管理手段，建立一套全過程全方位的監(jiān)管體系，進(jìn)一步加強(qiáng)對市場主體活動監(jiān)管力度，營造公平競爭營商環(huán)境。

市場主體的日趨多樣化與復(fù)雜化打破了傳統(tǒng)行業(yè)界限，使諸多內(nèi)部問題演變成需要多主體協(xié)同治理的復(fù)雜難題，因此市場監(jiān)管成了一項復(fù)雜公共問題。現(xiàn)代治理理論為政府轉(zhuǎn)變職能指引了方向，倡導(dǎo)打破層級、部門和區(qū)域之間的界限，尋求多主體協(xié)作促成復(fù)雜公共問題的解決。因此，在市場監(jiān)管改革過程中，通過政府、行業(yè)、企業(yè)、社會多主體共同參與，建立起綜合監(jiān)管制度機(jī)制，能保障監(jiān)管的有效實(shí)踐[4]。

（二）監(jiān)管制度建設(shè)的原則

1.整合事前、事中、事后的全過程監(jiān)管。簡政放權(quán)始終是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)工作之一。黨的十八大以來簡政放權(quán)的實(shí)踐成效顯著。相對于“放”，“管”的改革實(shí)踐距離其目標(biāo)還有一定距離，需要協(xié)調(diào)好“放”與“管”的銜接，避免“監(jiān)管真空”。強(qiáng)化事前、事中、事后的全過程監(jiān)管，讓監(jiān)管滲透到各個環(huán)節(jié)，形成常態(tài)化監(jiān)管體制。

2.充分保障監(jiān)管的獨(dú)立性。政府不能既當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員，而要成為一個相對獨(dú)立的監(jiān)管者[5]。應(yīng)堅持依法公正原則有序監(jiān)管，杜絕任意性執(zhí)法。

3.靈活有效的監(jiān)管信息能力。數(shù)字經(jīng)濟(jì)將帶來更多“智能紅利”，提升監(jiān)管效能。智慧自貿(mào)區(qū)需要一流的信息化，以一流的信息基礎(chǔ)設(shè)施、平臺以及專業(yè)化服務(wù)以促進(jìn)信息的快速流動，創(chuàng)建適應(yīng)國際貿(mào)易的信息服務(wù)環(huán)境[6]。應(yīng)以技術(shù)為支撐，向自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)提供高效的科技手段，推動政府的“智能化”，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管數(shù)據(jù)的歸集，加大各部門間行政許可、行政處罰、檢查抽查結(jié)果等信息共享，努力維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境。

4.法治導(dǎo)向監(jiān)管風(fēng)格。堅持運(yùn)用法治思維和法治方式，嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，依法履行監(jiān)管職能。嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”原則，推進(jìn)監(jiān)管的法治化、制度化、規(guī)范化[7]。同時應(yīng)大力推行公正監(jiān)管，除法律明確規(guī)定外，監(jiān)管結(jié)果應(yīng)及時準(zhǔn)確向社會公開。

5.參與式監(jiān)管治理格局。改變“全能型”政府的監(jiān)管模式，明確市場主體自律、自控責(zé)任，發(fā)揮信用體系的約束作用、行業(yè)組織的自治作用以及社會輿論和公眾的監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)多元參與式的監(jiān)管治理格局。

6.堅強(qiáng)有力的監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施體系。一方面，依托數(shù)字經(jīng)濟(jì)打造監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，構(gòu)建硬性基礎(chǔ)設(shè)施的支撐;另一方面，應(yīng)配套有統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，明確的監(jiān)管層次，合理引導(dǎo)監(jiān)管的執(zhí)行，協(xié)同監(jiān)管，推動形成規(guī)范有效、富有彈性的監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施體系。

二、自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)監(jiān)管制度的實(shí)踐探索

（一）自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)簡介

中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗區(qū)蘇州片區(qū)，是國務(wù)院于2019年8月批復(fù)同意設(shè)立的（江蘇）自貿(mào)試驗區(qū)的一個組成部分，同年9月1日掛牌運(yùn)行。2019年8月國務(wù)院發(fā)布《中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，明確實(shí)施范圍涵蓋蘇州工業(yè)園綜合保稅區(qū)，總面積為60.15平方公里，超過江蘇自貿(mào)試驗區(qū)其他兩個片區(qū)面積的總和。江蘇自貿(mào)試驗區(qū)三大片區(qū)協(xié)同發(fā)展的同時實(shí)行各有側(cè)重的差別化改革試點(diǎn)任務(wù)。自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)的功能定位為建設(shè)世界一流高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)，打造全方位開放高地、國際化創(chuàng)新高地、高端化產(chǎn)業(yè)高地、現(xiàn)代化治理高地[8]。自貿(mào)區(qū)作為特殊經(jīng)濟(jì)監(jiān)管區(qū)域，其行政管理體制必然有其特殊性。蘇州成立中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗區(qū)蘇州片區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，下設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)工作處，貫徹執(zhí)行國家有關(guān)自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的法律法規(guī)和方針政策;牽頭復(fù)制推廣自由貿(mào)易試驗區(qū)經(jīng)驗;研究蘇州市自由貿(mào)易試驗區(qū)設(shè)立、建設(shè)以及發(fā)展的重大問題;推進(jìn)自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略有關(guān)工作。

（二）自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)監(jiān)管制度實(shí)踐

1.告知承諾制。2017年11月，住建部發(fā)布《關(guān)于開展建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)告知承諾審批試點(diǎn)的通知》，規(guī)定“通過事中事后監(jiān)管糾正而且不會產(chǎn)生嚴(yán)重后果的審批事項”可以實(shí)行告知承諾制[9]。2018年4月，上海首個對告知承諾制進(jìn)行規(guī)范的地方立法，發(fā)布《上海市行政審批告知承諾管理辦法》，對告知承諾制的實(shí)施范圍以除外方式做了規(guī)定，即“審批條件難以事先核實(shí)、能夠通過事中事后監(jiān)管糾正且風(fēng)險可控的行政審批事項”[10]。2019年11月，蘇州市政府印發(fā)《蘇州市行政審批告知承諾制管理暫行辦法》，詳盡說明告知承諾制管理程序。首先，申請人對行政審批部門告知的內(nèi)容進(jìn)行承諾，按期提交相關(guān)材料;其次，行政審批部門應(yīng)在做出準(zhǔn)予行政審批決定后在合理期限內(nèi)，檢查被審批人的承諾內(nèi)容的真實(shí)性;最后，在后續(xù)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)申請人作出不實(shí)承諾或違反承諾的，由行政審批部門報送信用蘇州平臺，取消該申請人包括審批告知承諾制在內(nèi)的各類審批優(yōu)惠政策[11]。

2019年12月26日，自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)對園區(qū)豐隆城市中心齋園餐飲店發(fā)放了全省首張自由貿(mào)易試驗區(qū)公共聚集場所投入使用、營業(yè)消防安全許可證。告知承諾制將辦事程序由先檢查后發(fā)證調(diào)整為先發(fā)證后核查，即場所負(fù)責(zé)人承諾本場所符合消防安全標(biāo)準(zhǔn)即可開業(yè)，而不用待消防部門檢查合格后再開業(yè)，明顯提升了行政審批效能。但簡化審批并非無須監(jiān)管，而是要求加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。消防部門需在做出承諾之后的30天內(nèi)進(jìn)行現(xiàn)場核查，將檢查合格的單位納入“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)督抽查范圍，不合格的責(zé)令其限期改正。對逾期不整改或整改后仍達(dá)不到要求的，撤銷許可并責(zé)令停止使用、營業(yè)。對做出虛假承諾的單位和個人，記入信用記錄并納入全國信用信息共享平臺，實(shí)施失信聯(lián)合懲戒[12]。告知承諾制的實(shí)施是對行政審批程序簡化的無縫銜接，為有效實(shí)施告知承諾制，政府應(yīng)根據(jù)市場主體提供的信用承諾相關(guān)材料做出審批決定，將可能風(fēng)險納入考慮，結(jié)合分級分類、“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。

2.包容審慎監(jiān)管。包容審慎是2017年兩會《政府工作報告》中提出的。“包容”即是對那些未知大于已知的未觸碰安全底線的新業(yè)態(tài)采取包容態(tài)度。“審慎”一方面指當(dāng)新業(yè)態(tài)剛出現(xiàn)還看不準(zhǔn)的時候，不要一上來就“管死”，而要給它一個“觀察期”;另一方面指嚴(yán)守安全底線，對謀財害命、坑蒙拐騙、假冒偽劣、侵犯知識產(chǎn)權(quán)等行為，不管是傳統(tǒng)業(yè)態(tài)還是新業(yè)態(tài)都要采取嚴(yán)厲監(jiān)管措施，堅決依法打擊[13]。為深入貫徹落實(shí)中央決策部署和國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，2019年9月，蘇州工業(yè)園區(qū)市場監(jiān)管局發(fā)布《關(guān)于在市場監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤┹p微違法行為免予處罰的意見》，堅持依法監(jiān)管、審慎處罰、嚴(yán)格程序的原則，建立市場主體容錯糾錯機(jī)制，制定科學(xué)合理的免予處罰執(zhí)法監(jiān)管事項清單。首先，嚴(yán)格規(guī)范不罰規(guī)定適用的程序、范圍及條件，從制度上降低不罰規(guī)定被濫用的風(fēng)險，出臺統(tǒng)一清單，對首次無主觀故意違法、行為情節(jié)輕微沒有造成明顯危害或不良影響、能及時糾正、屬于清單范圍的情形免予處罰;其次，嚴(yán)格審慎執(zhí)法，不以處罰為目的，注重改正糾錯，促進(jìn)市場主體依法合規(guī)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。同時，嚴(yán)格程序，市場監(jiān)管部門對免予處罰的市場主體提出整改要求后需在規(guī)定期限內(nèi)核查監(jiān)管[14]。

2019年12月，蘇州工業(yè)園區(qū)市場監(jiān)管部門在案件協(xié)查中得知某公司生產(chǎn)的固體飲料標(biāo)簽未標(biāo)注不適宜人群和食用限量。經(jīng)查上述問題確實(shí)存在，監(jiān)管部門綜合考量該產(chǎn)品的標(biāo)簽問題對普通消費(fèi)者不會構(gòu)成明顯誤導(dǎo)，且公司采購以及生產(chǎn)的食品均能提供合格的檢測報告，公司接到相關(guān)的協(xié)查函后也及時停止了相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)，并將已生產(chǎn)涉案的在庫產(chǎn)品進(jìn)行封存隔離和報廢處理，執(zhí)法部門最終認(rèn)為該公司適用“容缺容錯”、不予處罰。通過適用容錯容缺，一方面避免了公司經(jīng)濟(jì)損失355余萬，也避免了名譽(yù)損失，另一方面也促進(jìn)公司主動遵守法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，更好地落實(shí)主體責(zé)任。蘇州市市場監(jiān)管局改進(jìn)行政執(zhí)法理念，持續(xù)探索建立全市市場監(jiān)管系統(tǒng)一般違法行為從輕減輕處罰的容錯機(jī)制，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的運(yùn)用，通過對輕微違法行為實(shí)施行政指導(dǎo)等柔性措施，給予改正糾錯的機(jī)會，進(jìn)一步優(yōu)化蘇州市平等、公開、法治化營商環(huán)境。市場主體容錯糾錯機(jī)制讓實(shí)施舉措更具體、更靈活，讓監(jiān)管既有彈性又具有規(guī)范性。

3.信用分級分類監(jiān)管。2019年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》，對銜接事前、事中、事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行了總體要求，其中就要求大力推進(jìn)信用分級分類監(jiān)管，在充分掌握信用信息、綜合研判信用狀況的基礎(chǔ)上，以公共信用綜合評價結(jié)果、行業(yè)信用評價結(jié)果等為依據(jù)，對監(jiān)管對象進(jìn)行分級分類，根據(jù)信用等級高低采取差異化的監(jiān)管措施[15]。今年7月8日，蘇州市醫(yī)療保障局、市信用辦聯(lián)合出臺了《關(guān)于印發(fā)〈蘇州市定點(diǎn)門診部、診所醫(yī)療保障信用等級評價管理辦法（試行）〉〈蘇州市定點(diǎn)零售藥店醫(yī)療保障信用等級評價管理辦法（試行）〉的通知》，自8月15日起實(shí)施。第一，先明確市定點(diǎn)門診部、診所、零售藥店信用等級評價實(shí)行動態(tài)管理，一年一評，接受社會監(jiān)督。第二，根據(jù)等級評價評分的高低將信用等級劃分為優(yōu)、良、中、差四級，分別實(shí)施A、B、C、D四類監(jiān)管。旨在通過建立基金監(jiān)管信用評價指標(biāo)體系、推進(jìn)聯(lián)合懲戒、加強(qiáng)行業(yè)自律，形成具有蘇州特色可借鑒、可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗、模式和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提升醫(yī)保基金監(jiān)管信用體系的法治化水平，推動醫(yī)保基金監(jiān)管工作取得新突破[16]。

今年，蘇州為落實(shí)信用激勵和信用懲戒，充分發(fā)揮信用監(jiān)管作用，對于信用等級評價為優(yōu)的企業(yè)，可以享受醫(yī)保業(yè)務(wù)的優(yōu)先辦理、容缺辦理、降低日常監(jiān)管頻次等激勵措施;對于信用等級評價為中、差的企業(yè)將采取列入重點(diǎn)監(jiān)管對象、增加日常監(jiān)管頻次等懲戒措施;對于連續(xù)兩年被評為差的企業(yè)，將解除其定點(diǎn)協(xié)議，三年內(nèi)不得再次申請[17]。以此形成以行業(yè)信用監(jiān)管為支撐、覆蓋事前事中事后的“誠信激勵 失信懲戒”的分級分類監(jiān)督模式，督促行業(yè)自律。

4.“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管。“雙隨機(jī)、一公開”是國務(wù)院辦公廳于2015年8月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》中要求在全國全面推行的一種監(jiān)管模式。“雙隨機(jī)”即是監(jiān)管過程中隨機(jī)抽取檢查對象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，“一公開”是指抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開[18]。為進(jìn)一步健全完善事中事后監(jiān)管機(jī)制，結(jié)合園區(qū)實(shí)際，園區(qū)管委會印發(fā)《蘇州工業(yè)園區(qū)關(guān)于在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的實(shí)施方案》的通知。第一，建立園區(qū)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)園區(qū)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作的開展，建立“一單兩庫一計劃一細(xì)則”，“一單”即抽查事項清單，“兩庫”即檢查對象和執(zhí)法檢察人員名錄庫，“一計劃”即抽查計劃，“一細(xì)則”即“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管實(shí)施細(xì)則;第二，積極推進(jìn)部門聯(lián)合科學(xué)實(shí)施抽查檢查;第三，強(qiáng)化抽查檢查結(jié)果公示運(yùn)用，做好個案處理和專項檢查工作。

今年5月29日，蘇州工業(yè)園區(qū)宣傳部（網(wǎng)信辦）、公安分局、市場監(jiān)管局組織開展APP違法違規(guī)收集使用個人信息專項治理部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”定向抽查工作動員部署會。宣傳部（網(wǎng)信辦）提出從深入貫徹落實(shí)網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)工作責(zé)任制和網(wǎng)絡(luò)安全工作責(zé)任制的高度，開展此項工作;公安分局網(wǎng)警大隊主要負(fù)責(zé)具體落實(shí)本次抽查工作，檢查APP責(zé)任主體單位行為是否合法合規(guī)，對有違法行為的予以處罰;市場監(jiān)管局負(fù)責(zé)加大力度查處APP運(yùn)營企業(yè)未經(jīng)消費(fèi)者同意收集、使用個人信息的行為，或者利用APP發(fā)布違法廣告的行為[19]。此次抽查工作是園區(qū)第一次涉及三個部門的聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，做到了信用監(jiān)管、分類監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管。根據(jù)關(guān)于中國（上海）自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗與建議的總結(jié)，可知“雙隨機(jī)、一公開”改革是自貿(mào)區(qū)監(jiān)管改革過程中的標(biāo)志性成果，對于自貿(mào)區(qū)的行政體制改革大有裨益[20]。

三、自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)監(jiān)管制度實(shí)踐的主要成效

（一）改善營商環(huán)境，激發(fā)市場主體活力

自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)2019年8月獲批以來，始終圍繞“一區(qū)四高地”的功能定位，不斷對制度創(chuàng)新、技術(shù)支撐、營商環(huán)境優(yōu)化等內(nèi)容進(jìn)行改革探索。至今，自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)累計形成制度創(chuàng)新案例66項，14項在全省示范推廣;新設(shè)立企業(yè)1.4萬余家，新增內(nèi)資企業(yè)注冊資本676.8億元，實(shí)際使用外資13.64億美元;新增高質(zhì)量科技項目1 104個，其中生物醫(yī)藥、納米技術(shù)應(yīng)用、人工智能三大新興產(chǎn)業(yè)項目占比81%;新增上市企業(yè)17家、金融類機(jī)構(gòu)72家，新增備案境外投資機(jī)構(gòu)91家、中方協(xié)議投資額5.8億美元[21]。可以說，自貿(mào)試驗區(qū)監(jiān)管制度實(shí)踐帶來公開透明的營商環(huán)境，促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展。

自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)的監(jiān)管制度注重激發(fā)市場主體的能動性，有一定寬容度，旨在激發(fā)其經(jīng)營活力。告知承諾制建立的“政策性條件引導(dǎo)、企業(yè)信用承諾、監(jiān)管有效約束”審批服務(wù)模式，極大縮短了符合條件的建設(shè)項目的審批時限，提高了辦事效率。包容審慎監(jiān)管讓市場主體經(jīng)營過程中出現(xiàn)的失誤被給予更多理解和幫助，容錯容缺機(jī)制在法定范圍內(nèi)給予相對人一定的自我糾錯空間，督促其知法守法，自覺落實(shí)主體責(zé)任，在最大程度保護(hù)相對人權(quán)益的同時有效降低執(zhí)法風(fēng)險，有利于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，深層次激發(fā)市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。

（二）推進(jìn)協(xié)同監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)社會共治

自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)在對監(jiān)管制度的實(shí)踐中，逐漸呈現(xiàn)出監(jiān)管制度相互交融、協(xié)同監(jiān)管的局面。“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管與信用分級分類監(jiān)管相結(jié)合，對信用等級評價為優(yōu)的市場主體，可合理降低抽查比例和頻次，減少對正常生產(chǎn)經(jīng)營的影響，落實(shí)信用激勵;對信用風(fēng)險一般的市場主體，按常規(guī)比例和頻次抽查;對違法失信、風(fēng)險較高的市場主體，重點(diǎn)監(jiān)管、適當(dāng)提高抽查比例和頻次，依法依規(guī)實(shí)行嚴(yán)管和懲戒。相互配套的監(jiān)管制度形成分層次、有重點(diǎn)的監(jiān)管途徑，充分發(fā)揮監(jiān)管作用，規(guī)范市場主體的經(jīng)濟(jì)活動。

市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，單純依靠政府自身力量難以實(shí)現(xiàn)全過程、全方位監(jiān)管。需要拓展監(jiān)管力量，引入多方主體的參與。自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)充分吸納第三方評估機(jī)構(gòu)、科研院所、行業(yè)專家等參與，通過提供專家咨詢意見等方式輔助工作，滿足專業(yè)性抽查的需求。同時，監(jiān)管措施及實(shí)施結(jié)果及時向社會公示，讓社會公眾參與監(jiān)管治理。多方參與監(jiān)管推動了社會共治局面的形成。

四、完善自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)監(jiān)管制度體系的思考

上海自貿(mào)試驗區(qū)的改革舉措對毗鄰的自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)會產(chǎn)生輻射效應(yīng)，自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)將從中獲得一些輻射利好，學(xué)習(xí)相關(guān)較為成熟的制度經(jīng)驗。

（一）上海自貿(mào)試驗區(qū)的監(jiān)管制度體系

上海自貿(mào)試驗區(qū)在事中事后監(jiān)管制度的實(shí)踐探索過程中，逐步構(gòu)建了政府主導(dǎo)、行業(yè)自律、企業(yè)自控和社會參與“四位一體”的大監(jiān)管格局，同時建立起與之相配套的安全審查制度、反壟斷審查制度、社會信用體系制度、企業(yè)年度報告公示和經(jīng)營異常名錄制度、信息共享和綜合執(zhí)法制度、社會力量參與市場監(jiān)督六大制度，并且依靠信息共享平臺提供技術(shù)支撐，形成綜合性市場監(jiān)管制度體系。自貿(mào)試驗區(qū)的監(jiān)管涉及領(lǐng)域?qū)挿海瑑?nèi)容復(fù)雜，因而需要大量監(jiān)管資源的支撐。首先，政府要優(yōu)化職能機(jī)構(gòu)設(shè)置，整合監(jiān)管主體，推動部門協(xié)同、市場配合、社會參與。其次，應(yīng)有機(jī)結(jié)合監(jiān)管制度，積極探索實(shí)踐。同時，全過程中通過技術(shù)賦能，為監(jiān)管主體與制度提供有效信息支撐。上海自貿(mào)試驗區(qū)形成的監(jiān)管體系是可復(fù)制、可推廣的，必然也會成為之后自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)中強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的趨勢所向。

（二）上海自貿(mào)試驗區(qū)監(jiān)管制度體系對蘇州的啟示

1.建立多維協(xié)同全方位監(jiān)管機(jī)制。中國的市場監(jiān)管已逐步向政府綜合監(jiān)管、行業(yè)專業(yè)監(jiān)管和社會協(xié)同監(jiān)管的統(tǒng)一大市場監(jiān)管格局邁進(jìn)，政府發(fā)揮行政干預(yù)力量聚焦于對市場主體的事中事后監(jiān)管的同時，也在培育激活市場和社會的力量，讓市場機(jī)制和社會機(jī)制在市場監(jiān)管中發(fā)揮更大作用[22]。自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)建立政府、市場、社會參與的多維聯(lián)動與制度協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，確保監(jiān)管全方位覆蓋。橫向構(gòu)建事件為：讓監(jiān)管制度的對象、原則、內(nèi)容、舉措覆蓋全領(lǐng)域;縱向構(gòu)建過程為：對市場主體經(jīng)營活動進(jìn)行事前事中事后全過程監(jiān)管。有效形成“橫向到邊、縱向到底、上下聯(lián)動、齊抓共管”的全方位監(jiān)管格局。

2.以信用貫穿全過程監(jiān)管。無論是事前監(jiān)管的告知承諾制，還是事中事后監(jiān)管的信用分級分類和“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，都是依靠收集整理得到的信用信息得以實(shí)現(xiàn)。因此，信用信息在市場信用監(jiān)管中起著基礎(chǔ)性、聯(lián)通性的作用，圍繞信用建設(shè)可以構(gòu)建出信用監(jiān)管的一系列制度安排，開發(fā)出一系列的監(jiān)管工具、信用產(chǎn)品和服務(wù)，從而能夠促進(jìn)友好型監(jiān)管。發(fā)揮信用監(jiān)管功效，需要推動信用信息整合，促進(jìn)不同主體間的信用信息融合共享，以達(dá)到更大集合、更深層次的信用信息分析和運(yùn)用[23]。比如，將企業(yè)受到行政處罰情況納入社會信用管理體系，對守信主體予以寬容和支持，對失信主體予以限制和重點(diǎn)監(jiān)管，對嚴(yán)重違法失信者實(shí)行市場禁入，通過信用監(jiān)督實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)管。

3.技術(shù)賦能發(fā)揮監(jiān)管治理功效。基于“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺及大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)的支撐，監(jiān)管數(shù)據(jù)可比對、過程可溯源、問題可監(jiān)測的技術(shù)賦能助推了信用監(jiān)管效能提升[24]。在風(fēng)險控制方面，監(jiān)管科技可以通過量化風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險預(yù)判，并做出反應(yīng)，從而有效防范市場主體經(jīng)營活動造成的風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管;在信息披露方面，監(jiān)管科技可以提高信息披露的質(zhì)量，減少信息不透明度，從而降低市場的信息不對稱水平。發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，提供技術(shù)支持，有利于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)監(jiān)管效果。

結(jié)語

“放管服”改革要求通過簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)建立現(xiàn)代化的有為政府、監(jiān)管型政府和服務(wù)型政府。在“放”已經(jīng)取得普遍成效的基礎(chǔ)上，如何使“管”跟上“放”的節(jié)奏，是當(dāng)下亟待解決的問題。上海自貿(mào)試驗區(qū)歷經(jīng)7年的探索試錯，通過創(chuàng)新事中事后監(jiān)管制度，形成了一批可復(fù)制可推廣的改革試點(diǎn)經(jīng)驗，有效推動“放管服”改革的深入發(fā)展。自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)應(yīng)結(jié)合實(shí)際環(huán)境借鑒復(fù)制成功經(jīng)驗，減少試錯，建立多維協(xié)同全方位監(jiān)管機(jī)制，以信用貫穿全過程監(jiān)管并依靠技術(shù)賦能提升監(jiān)管效能。

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