自貿區蘇州片區監管創新研究

馮露露

摘 要：自貿試驗區的設立是中國政府在國際新形勢和經濟新常態下作出的重大決定，其首要任務就是加快轉變政府職能。創新事中事后監管體制機制是加快轉變政府職能的重要舉措之一，政府以放管結合為抓手，通過監管銜接下放權力，進而優化服務，持續深化“放管服”改革，以建立適宜高效的行政管理體系。自貿區蘇州片區成立一年多來，在監管制度方面不斷探索實踐，形成自身的一套全過程、多主體監管體系，但仍存在較大發展空間。對此，借鑒上海自貿試驗區監管制度實踐的經驗，引發對進一步完善自貿區蘇州片區監管制度體系的思考，以期形成可復制可推廣的監管制度，推動國內自貿試驗區監管制度的實踐探索。

關鍵詞：“放管服”改革;自貿區蘇州片區;監管創新;實踐探索

中圖分類號：F752.8? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）01-0136-05

引言

為應對歐美日三大經濟體建立的新一代區域性貿易和服務規則的威脅，為適應信息化、全球化、專業化推進過程中企業業務形態與模式的轉變，我國要求擴大改革開放領域，推動加快轉變政府職能和行政體制改革[1]。同時，國內經濟進入增速階段性回落的“新常態”時期，國家急需通過“放管服”改革謀取新的增長點，這就要求政府一方面不斷放寬市場準入，另一方面相應加強市場監管，確保監管“接得住”。改革并非一朝一夕就能得以完成，因而為全面改革承擔探路使命的自貿試驗區就由此誕生了。2013年9月，國務院發布《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》，提出深化行政審批制度改革，創新政府管理方式，實行“一線放開、二線管住”的事中事后監管制度。自貿試驗區一樣既要把該放的權力放開到位，又要把該管的事務管住管好[2]。上海自貿試驗區取得的可復制可推廣的改革試點經驗，推動2013—2019年間，中國自貿試驗區五次擴容形成了“1+3+7+1+6”的新局面，自貿區蘇州片區也終于經過6年多的不斷探索迎來設立發展。在我國隨著“放”的大規模落實，如何有效避免權力下放過程中脫節缺位等情況，確保審批事項真正落到實處，切實打通政策落實的“最后一公里”，成了當前市場大監管體制下亟待解決的理論和實踐難題。本文基于“放管服”改革的背景，探索自貿區蘇州片區典型監管制度的實踐，并通過橫向分析學習上海自貿試驗區監管制度實踐的成熟經驗，得出對自貿區蘇州片區監管制度的啟示，以期完善自貿試驗區監管制度體系。

一、“放管服”改革背景下監管制度建設的理論分析

（一）“放管服”改革背景下監管制度建設的內涵

黨的十八大以來，行政審批制度改革作為推進“放管服”改革的重要抓手，目前取得了重大進展，極大地激發了市場活力[3]。對審批權力及事項的下放和精簡，并非意味不管審批權力或事項。所以，隨著“放管服”改革的深入，以審批代替管理的傳統市場監管理念必須改變。政府應樹立“寬進嚴管”的意識，對審批權力下放有正確的認識，不斷創新事中事后監督管理方式，強化事中事后監督管理手段，建立一套全過程全方位的監管體系，進一步加強對市場主體活動監管力度，營造公平競爭營商環境。

市場主體的日趨多樣化與復雜化打破了傳統行業界限，使諸多內部問題演變成需要多主體協同治理的復雜難題，因此市場監管成了一項復雜公共問題。現代治理理論為政府轉變職能指引了方向，倡導打破層級、部門和區域之間的界限，尋求多主體協作促成復雜公共問題的解決。因此，在市場監管改革過程中，通過政府、行業、企業、社會多主體共同參與，建立起綜合監管制度機制，能保障監管的有效實踐[4]。

（二）監管制度建設的原則

1.整合事前、事中、事后的全過程監管。簡政放權始終是推進政府職能轉變的重點工作之一。黨的十八大以來簡政放權的實踐成效顯著。相對于“放”，“管”的改革實踐距離其目標還有一定距離，需要協調好“放”與“管”的銜接，避免“監管真空”。強化事前、事中、事后的全過程監管，讓監管滲透到各個環節，形成常態化監管體制。

2.充分保障監管的獨立性。政府不能既當運動員，又當裁判員，而要成為一個相對獨立的監管者[5]。應堅持依法公正原則有序監管，杜絕任意性執法。

3.靈活有效的監管信息能力。數字經濟將帶來更多“智能紅利”，提升監管效能。智慧自貿區需要一流的信息化，以一流的信息基礎設施、平臺以及專業化服務以促進信息的快速流動，創建適應國際貿易的信息服務環境[6]。應以技術為支撐，向自貿試驗區的建設提供高效的科技手段，推動政府的“智能化”，進一步加強監管數據的歸集，加大各部門間行政許可、行政處罰、檢查抽查結果等信息共享，努力維護公平競爭的市場環境。

4.法治導向監管風格。堅持運用法治思維和法治方式，嚴格規范行政權力運行，依法履行監管職能。嚴格執行有關法律、法規、規章規定，按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”原則，推進監管的法治化、制度化、規范化[7]。同時應大力推行公正監管，除法律明確規定外，監管結果應及時準確向社會公開。

5.參與式監管治理格局。改變“全能型”政府的監管模式，明確市場主體自律、自控責任，發揮信用體系的約束作用、行業組織的自治作用以及社會輿論和公眾的監督作用，實現多元參與式的監管治理格局。

6.堅強有力的監管基礎設施體系。一方面，依托數字經濟打造監管大數據平臺，構建硬性基礎設施的支撐;另一方面，應配套有統一的監管標準，明確的監管層次，合理引導監管的執行，協同監管，推動形成規范有效、富有彈性的監管基礎設施體系。

二、自貿區蘇州片區監管制度的實踐探索

（一）自貿區蘇州片區簡介

中國（江蘇）自由貿易試驗區蘇州片區，是國務院于2019年8月批復同意設立的（江蘇）自貿試驗區的一個組成部分，同年9月1日掛牌運行。2019年8月國務院發布《中國（江蘇）自由貿易試驗區總體方案》，明確實施范圍涵蓋蘇州工業園綜合保稅區，總面積為60.15平方公里，超過江蘇自貿試驗區其他兩個片區面積的總和。江蘇自貿試驗區三大片區協同發展的同時實行各有側重的差別化改革試點任務。自貿區蘇州片區的功能定位為建設世界一流高科技產業園區，打造全方位開放高地、國際化創新高地、高端化產業高地、現代化治理高地[8]。自貿區作為特殊經濟監管區域，其行政管理體制必然有其特殊性。蘇州成立中國（江蘇）自由貿易試驗區蘇州片區工作領導小組辦公室，下設自由貿易試驗區工作處，貫徹執行國家有關自由貿易試驗區建設的法律法規和方針政策;牽頭復制推廣自由貿易試驗區經驗;研究蘇州市自由貿易試驗區設立、建設以及發展的重大問題;推進自由貿易試驗區戰略有關工作。

（二）自貿區蘇州片區監管制度實踐

1.告知承諾制。2017年11月，住建部發布《關于開展建筑業企業資質告知承諾審批試點的通知》，規定“通過事中事后監管糾正而且不會產生嚴重后果的審批事項”可以實行告知承諾制[9]。2018年4月，上海首個對告知承諾制進行規范的地方立法，發布《上海市行政審批告知承諾管理辦法》，對告知承諾制的實施范圍以除外方式做了規定，即“審批條件難以事先核實、能夠通過事中事后監管糾正且風險可控的行政審批事項”[10]。2019年11月，蘇州市政府印發《蘇州市行政審批告知承諾制管理暫行辦法》，詳盡說明告知承諾制管理程序。首先，申請人對行政審批部門告知的內容進行承諾，按期提交相關材料;其次，行政審批部門應在做出準予行政審批決定后在合理期限內，檢查被審批人的承諾內容的真實性;最后，在后續監管中發現申請人作出不實承諾或違反承諾的，由行政審批部門報送信用蘇州平臺，取消該申請人包括審批告知承諾制在內的各類審批優惠政策[11]。

2019年12月26日，自貿區蘇州片區對園區豐隆城市中心齋園餐飲店發放了全省首張自由貿易試驗區公共聚集場所投入使用、營業消防安全許可證。告知承諾制將辦事程序由先檢查后發證調整為先發證后核查，即場所負責人承諾本場所符合消防安全標準即可開業，而不用待消防部門檢查合格后再開業，明顯提升了行政審批效能。但簡化審批并非無須監管，而是要求加強事中事后監管。消防部門需在做出承諾之后的30天內進行現場核查，將檢查合格的單位納入“雙隨機、一公開”監督抽查范圍，不合格的責令其限期改正。對逾期不整改或整改后仍達不到要求的，撤銷許可并責令停止使用、營業。對做出虛假承諾的單位和個人，記入信用記錄并納入全國信用信息共享平臺，實施失信聯合懲戒[12]。告知承諾制的實施是對行政審批程序簡化的無縫銜接，為有效實施告知承諾制，政府應根據市場主體提供的信用承諾相關材料做出審批決定，將可能風險納入考慮，結合分級分類、“雙隨機、一公開”監管，加強事中事后監管。

2.包容審慎監管。包容審慎是2017年兩會《政府工作報告》中提出的。“包容”即是對那些未知大于已知的未觸碰安全底線的新業態采取包容態度。“審慎”一方面指當新業態剛出現還看不準的時候，不要一上來就“管死”，而要給它一個“觀察期”;另一方面指嚴守安全底線，對謀財害命、坑蒙拐騙、假冒偽劣、侵犯知識產權等行為，不管是傳統業態還是新業態都要采取嚴厲監管措施，堅決依法打擊[13]。為深入貫徹落實中央決策部署和國務院《優化營商環境條例》，2019年9月，蘇州工業園區市場監管局發布《關于在市場監管領域實施輕微違法行為免予處罰的意見》，堅持依法監管、審慎處罰、嚴格程序的原則，建立市場主體容錯糾錯機制，制定科學合理的免予處罰執法監管事項清單。首先，嚴格規范不罰規定適用的程序、范圍及條件，從制度上降低不罰規定被濫用的風險，出臺統一清單，對首次無主觀故意違法、行為情節輕微沒有造成明顯危害或不良影響、能及時糾正、屬于清單范圍的情形免予處罰;其次，嚴格審慎執法，不以處罰為目的，注重改正糾錯，促進市場主體依法合規開展生產經營活動。同時，嚴格程序，市場監管部門對免予處罰的市場主體提出整改要求后需在規定期限內核查監管[14]。

2019年12月，蘇州工業園區市場監管部門在案件協查中得知某公司生產的固體飲料標簽未標注不適宜人群和食用限量。經查上述問題確實存在，監管部門綜合考量該產品的標簽問題對普通消費者不會構成明顯誤導，且公司采購以及生產的食品均能提供合格的檢測報告，公司接到相關的協查函后也及時停止了相關產品的生產，并將已生產涉案的在庫產品進行封存隔離和報廢處理，執法部門最終認為該公司適用“容缺容錯”、不予處罰。通過適用容錯容缺，一方面避免了公司經濟損失355余萬，也避免了名譽損失，另一方面也促進公司主動遵守法律法規相關規定，更好地落實主體責任。蘇州市市場監管局改進行政執法理念，持續探索建立全市市場監管系統一般違法行為從輕減輕處罰的容錯機制，規范行政處罰自由裁量權的運用，通過對輕微違法行為實施行政指導等柔性措施，給予改正糾錯的機會，進一步優化蘇州市平等、公開、法治化營商環境。市場主體容錯糾錯機制讓實施舉措更具體、更靈活，讓監管既有彈性又具有規范性。

3.信用分級分類監管。2019年7月，國務院辦公廳印發《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》，對銜接事前、事中、事后全監管環節的新型監管機制進行了總體要求，其中就要求大力推進信用分級分類監管，在充分掌握信用信息、綜合研判信用狀況的基礎上，以公共信用綜合評價結果、行業信用評價結果等為依據，對監管對象進行分級分類，根據信用等級高低采取差異化的監管措施[15]。今年7月8日，蘇州市醫療保障局、市信用辦聯合出臺了《關于印發〈蘇州市定點門診部、診所醫療保障信用等級評價管理辦法（試行）〉〈蘇州市定點零售藥店醫療保障信用等級評價管理辦法（試行）〉的通知》，自8月15日起實施。第一，先明確市定點門診部、診所、零售藥店信用等級評價實行動態管理，一年一評，接受社會監督。第二，根據等級評價評分的高低將信用等級劃分為優、良、中、差四級，分別實施A、B、C、D四類監管。旨在通過建立基金監管信用評價指標體系、推進聯合懲戒、加強行業自律，形成具有蘇州特色可借鑒、可復制、可推廣的經驗、模式和標準，進一步提升醫保基金監管信用體系的法治化水平，推動醫保基金監管工作取得新突破[16]。

今年，蘇州為落實信用激勵和信用懲戒，充分發揮信用監管作用，對于信用等級評價為優的企業，可以享受醫保業務的優先辦理、容缺辦理、降低日常監管頻次等激勵措施;對于信用等級評價為中、差的企業將采取列入重點監管對象、增加日常監管頻次等懲戒措施;對于連續兩年被評為差的企業，將解除其定點協議，三年內不得再次申請[17]。以此形成以行業信用監管為支撐、覆蓋事前事中事后的“誠信激勵 失信懲戒”的分級分類監督模式，督促行業自律。

4.“雙隨機、一公開”監管。“雙隨機、一公開”是國務院辦公廳于2015年8月發布的《國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》中要求在全國全面推行的一種監管模式。“雙隨機”即是監管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，“一公開”是指抽查情況及查處結果及時向社會公開[18]。為進一步健全完善事中事后監管機制，結合園區實際，園區管委會印發《蘇州工業園區關于在市場監管領域全面推行“雙隨機、一公開”監管的實施方案》的通知。第一，建立園區“雙隨機、一公開”監管聯席會議制度，統籌協調園區“雙隨機、一公開”監管工作的開展，建立“一單兩庫一計劃一細則”，“一單”即抽查事項清單，“兩庫”即檢查對象和執法檢察人員名錄庫，“一計劃”即抽查計劃，“一細則”即“雙隨機、一公開”監管實施細則;第二，積極推進部門聯合科學實施抽查檢查;第三，強化抽查檢查結果公示運用，做好個案處理和專項檢查工作。

今年5月29日，蘇州工業園區宣傳部（網信辦）、公安分局、市場監管局組織開展APP違法違規收集使用個人信息專項治理部門聯合“雙隨機、一公開”定向抽查工作動員部署會。宣傳部（網信辦）提出從深入貫徹落實網絡意識形態工作責任制和網絡安全工作責任制的高度，開展此項工作;公安分局網警大隊主要負責具體落實本次抽查工作，檢查APP責任主體單位行為是否合法合規，對有違法行為的予以處罰;市場監管局負責加大力度查處APP運營企業未經消費者同意收集、使用個人信息的行為，或者利用APP發布違法廣告的行為[19]。此次抽查工作是園區第一次涉及三個部門的聯合“雙隨機、一公開”監管，做到了信用監管、分類監管、精準監管。根據關于中國（上海）自貿區的經驗與建議的總結，可知“雙隨機、一公開”改革是自貿區監管改革過程中的標志性成果，對于自貿區的行政體制改革大有裨益[20]。

三、自貿區蘇州片區監管制度實踐的主要成效

（一）改善營商環境，激發市場主體活力

自貿區蘇州片區2019年8月獲批以來，始終圍繞“一區四高地”的功能定位，不斷對制度創新、技術支撐、營商環境優化等內容進行改革探索。至今，自貿區蘇州片區累計形成制度創新案例66項，14項在全省示范推廣;新設立企業1.4萬余家，新增內資企業注冊資本676.8億元，實際使用外資13.64億美元;新增高質量科技項目1 104個，其中生物醫藥、納米技術應用、人工智能三大新興產業項目占比81%;新增上市企業17家、金融類機構72家，新增備案境外投資機構91家、中方協議投資額5.8億美元[21]。可以說，自貿試驗區監管制度實踐帶來公開透明的營商環境，促進服務貿易的發展。

自貿區蘇州片區的監管制度注重激發市場主體的能動性，有一定寬容度，旨在激發其經營活力。告知承諾制建立的“政策性條件引導、企業信用承諾、監管有效約束”審批服務模式，極大縮短了符合條件的建設項目的審批時限，提高了辦事效率。包容審慎監管讓市場主體經營過程中出現的失誤被給予更多理解和幫助，容錯容缺機制在法定范圍內給予相對人一定的自我糾錯空間，督促其知法守法，自覺落實主體責任，在最大程度保護相對人權益的同時有效降低執法風險，有利于進一步優化營商環境，深層次激發市場主體創新創業活力。

（二）推進協同監管，實現社會共治

自貿區蘇州片區在對監管制度的實踐中，逐漸呈現出監管制度相互交融、協同監管的局面。“雙隨機、一公開”監管與信用分級分類監管相結合，對信用等級評價為優的市場主體，可合理降低抽查比例和頻次，減少對正常生產經營的影響，落實信用激勵;對信用風險一般的市場主體，按常規比例和頻次抽查;對違法失信、風險較高的市場主體，重點監管、適當提高抽查比例和頻次，依法依規實行嚴管和懲戒。相互配套的監管制度形成分層次、有重點的監管途徑，充分發揮監管作用，規范市場主體的經濟活動。

市場經濟環境下，單純依靠政府自身力量難以實現全過程、全方位監管。需要拓展監管力量，引入多方主體的參與。自貿區蘇州片區充分吸納第三方評估機構、科研院所、行業專家等參與，通過提供專家咨詢意見等方式輔助工作，滿足專業性抽查的需求。同時，監管措施及實施結果及時向社會公示，讓社會公眾參與監管治理。多方參與監管推動了社會共治局面的形成。

四、完善自貿區蘇州片區監管制度體系的思考

上海自貿試驗區的改革舉措對毗鄰的自貿區蘇州片區會產生輻射效應，自貿區蘇州片區將從中獲得一些輻射利好，學習相關較為成熟的制度經驗。

（一）上海自貿試驗區的監管制度體系

上海自貿試驗區在事中事后監管制度的實踐探索過程中，逐步構建了政府主導、行業自律、企業自控和社會參與“四位一體”的大監管格局，同時建立起與之相配套的安全審查制度、反壟斷審查制度、社會信用體系制度、企業年度報告公示和經營異常名錄制度、信息共享和綜合執法制度、社會力量參與市場監督六大制度，并且依靠信息共享平臺提供技術支撐，形成綜合性市場監管制度體系。自貿試驗區的監管涉及領域寬泛，內容復雜，因而需要大量監管資源的支撐。首先，政府要優化職能機構設置，整合監管主體，推動部門協同、市場配合、社會參與。其次，應有機結合監管制度，積極探索實踐。同時，全過程中通過技術賦能，為監管主體與制度提供有效信息支撐。上海自貿試驗區形成的監管體系是可復制、可推廣的，必然也會成為之后自貿試驗區建設中強化事中事后監管的趨勢所向。

（二）上海自貿試驗區監管制度體系對蘇州的啟示

1.建立多維協同全方位監管機制。中國的市場監管已逐步向政府綜合監管、行業專業監管和社會協同監管的統一大市場監管格局邁進，政府發揮行政干預力量聚焦于對市場主體的事中事后監管的同時，也在培育激活市場和社會的力量，讓市場機制和社會機制在市場監管中發揮更大作用[22]。自貿試驗區應建立政府、市場、社會參與的多維聯動與制度協同監管機制，確保監管全方位覆蓋。橫向構建事件為：讓監管制度的對象、原則、內容、舉措覆蓋全領域;縱向構建過程為：對市場主體經營活動進行事前事中事后全過程監管。有效形成“橫向到邊、縱向到底、上下聯動、齊抓共管”的全方位監管格局。

2.以信用貫穿全過程監管。無論是事前監管的告知承諾制，還是事中事后監管的信用分級分類和“雙隨機、一公開”監管，都是依靠收集整理得到的信用信息得以實現。因此，信用信息在市場信用監管中起著基礎性、聯通性的作用，圍繞信用建設可以構建出信用監管的一系列制度安排，開發出一系列的監管工具、信用產品和服務，從而能夠促進友好型監管。發揮信用監管功效，需要推動信用信息整合，促進不同主體間的信用信息融合共享，以達到更大集合、更深層次的信用信息分析和運用[23]。比如，將企業受到行政處罰情況納入社會信用管理體系，對守信主體予以寬容和支持，對失信主體予以限制和重點監管，對嚴重違法失信者實行市場禁入，通過信用監督實現全過程監管。

3.技術賦能發揮監管治理功效。基于“互聯網+”平臺及大數據、人工智能、物聯網等新一代信息技術的支撐，監管數據可比對、過程可溯源、問題可監測的技術賦能助推了信用監管效能提升[24]。在風險控制方面，監管科技可以通過量化風險，實現風險預判，并做出反應，從而有效防范市場主體經營活動造成的風險，實現精準監管;在信息披露方面，監管科技可以提高信息披露的質量，減少信息不透明度，從而降低市場的信息不對稱水平。發揮技術優勢，提供技術支持，有利于實現目標監管效果。

結語

“放管服”改革要求通過簡政放權、放管結合和優化服務建立現代化的有為政府、監管型政府和服務型政府。在“放”已經取得普遍成效的基礎上，如何使“管”跟上“放”的節奏，是當下亟待解決的問題。上海自貿試驗區歷經7年的探索試錯，通過創新事中事后監管制度，形成了一批可復制可推廣的改革試點經驗，有效推動“放管服”改革的深入發展。自貿區蘇州片區應結合實際環境借鑒復制成功經驗，減少試錯，建立多維協同全方位監管機制，以信用貫穿全過程監管并依靠技術賦能提升監管效能。

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