堅持綠色發展 促進“兩山”轉化
——衢州市開展自然資源資產儲備制度試點工作實踐

□衢州市國土整治和征收儲備中心 龔駿超 周達建 程招娣

隨著中國經濟社會發展不斷深入，生態文明建設的地位和作用日益凸顯。黨的十九大報告指出，我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。在此背景下，浙江省自然資源廳印發《關于開展自然資源資產儲備制度試點的通知》，將衢州市、象山縣列為全省首批試點。一年來，衢州市始終堅持“生態優先、保護優先、合理利用、維護權益”要求，積極探索自然資源資產儲備、保護、開發、利用新機制，為拓寬“綠水青山就是金山銀山”轉化通道、促進共同富裕提供系統性解決方案。

一、自然資源資產儲備的背景及內涵

▲衢州市柯城區萬田鄉萬田村墾造耕地項目

習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上強調，要積極探索推廣“綠水青山”轉化為“金山銀山”的路徑，選擇具備條件的地區開展生態產品價值實現機制試點，探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑。在習近平生態文明理念的引導下，隨著自然資源部門的重新組建及“兩統一”職責的明確，自然資源管理工作呈現出新的趨勢，這對于土地儲備工作既是機遇也是挑戰。過去，土地儲備制度在貫徹國家重大戰略、調控土地市場、提高資源配置效率等方面發揮了積極作用。在新時期，自然資源資產儲備在傳統土地儲備基礎上進行了全鏈條重塑：一是收儲范圍從單一土地要素拓展到自然資源全要素，更加注重城鎮、鄉村、生態、農業整體功能完整性，通過對自然資源資產的合理開發利用，將生態價值轉為經濟價值；二是收儲方式由項目向平臺轉變，聚合政府、企業、集體經濟組織等多元主體，搭建“聯合開發、風險共擔、收益共享”的綜合平臺；三是收儲目標從單維拓展至多維，堅持以綠色發展為主基調，從增加經濟效益的單維目標拓展至城鄉融合發展、生態環境修復、共同富裕建設等多維目標。

二、主要做法及特色亮點

（一）確立“一桿尺”，破解“收”的難題

針對不同自然資源資產的特點，形成一套全過程透明、全流程監管、規范化運行的收儲體系。一是確立頂層設計。研究出臺《衢州市自然資源資產儲備制度試點方案》，提出“四個一”總體架構，即建立“一張清單”、探索“一批標準”、搭建“一個平臺”、完善“一個市場”，統籌推進自然資源儲備、保護、開發、交易、融資、分紅、風控等全生命周期機制創新。二是摸清資源底數。充分利用“三調”等專項調查成果，開展試點區塊自然資源資產清查，及時掌握自然資源的數量分布、質量等級、功能特點、權益歸屬、利用現狀等信息，形成共建共享的數據庫。三是實行分類收儲。針對不同自然資源的保護利用要求以及價值實現難易程度，因地制宜、分類施策，將其分為收儲類（征收、收購）和流轉類（租賃、承包），初步建立起“以土地為核心，森林、草地、水域、礦產多要素協同”的收儲機制。

（二）拉好“一張網”，做好“管”的文章

堅持生態優先與綠色發展的有機統一，激發各類主體參與積極性，形成上下聯動、條抓塊保的工作體系。一是平臺化運營。積極倡導“儲備機構+國有企業”模式，形成政府統籌、企業運營、鄉村參與、農民受益的良好格局。儲備機構承擔政策制定、資源摸底、統籌協調、指導監督等職責；國有企業負責項目具體實施，承擔融資貸款、生態修復、招商運營以及全過程風險控制等職責；村集體和農民可以通過資源入股或參與經營的方式取得收益。二是標準化管理。圍繞自然資源“確權難、價值評估難”等現實問題，創新推出自然資源“標準地”建設，打通從確權登記到合理開發到收益分紅整合鏈條上所有的難點堵點，有效破解市場主體進入難的困境。三是規模化整治。遵循“保護+修復+整治+重構”理念，對零星分散的自然資源進行整合，通過墾造耕地、環境綜合整治、流域生態改造、“荒改綠”等途徑提升生態環境質量，打造優質自然資源資產包。

（三）打通“一條鏈”，探索“用”的通道

▲龍游縣龍洲街道岑山村（九頭章）墾造耕地項目

堅持把“讓老百姓獲益，加快推進共同富裕”作為此次試點工作落腳點，切實解決好“服務誰”“反哺誰”的問題。一是拓寬資源轉化渠道。針對物質類自然資源資產，如林木、農作物、中草藥等產品，通過產業升級、品牌建設、策劃運營等，實現生態溢價。針對文化類自然資源資產，如休閑旅游、自然景觀、美學享受等，通過引進生態旅游、精品民宿、森林康養入駐，促進當地經濟發展。二是構建GEP評價體系。將 GEP 增長率和價值實現率納入各地綜合考核，將部分核算指標納入領導干部自然資源資產離任審計，推動評價成果在綠色財政獎補、國土空間管控、生態補償、生態環境損害賠償等領域廣泛應用。三是盤活低效土地資源。探索全要素治理模式，通過荒地成片開發、建設用地復林、宅基地復墾等方式，在優化土地利用結構的同時盤活大量用地指標，有效解決地方土地和資金短缺問題。

三、試點初步成效

（一）聚焦“整治+重構”，促進生態持續改善

通過自然資源資產的統一收儲、系統規劃、生態修復、合理開發，全力打造“詩畫浙江”大花園核心景區。如常山縣對祥和礦業進行集中收儲，對1500 畝礦坑廢墟實施生態整治，通過還原山水田園風貌、建設創意文化園、打造工業遺址公園等方式，實現“礦區”變“景區”，為當地居民年度增收約300 萬元，走出了一條生態優先、綠色發展的高質量發展新路子。

（二）立足“產業+產品”，彰顯生態有價理念

打通利用生態優勢提升產品價值的通道，推動“好生態變成好產品、好產品推動好品牌”。如開化縣把GEP 指標納入清水魚坑塘分級評價體系，將評分與價值掛鉤，預計3～5 年清水魚產值將增長10 倍，達14 億元以上，良好的自然環境以及優良的水質通過清水魚養殖得以變現。據統計，開化縣全域GEP 產值已達700 億元以上，其中20%已轉化為生態產品，實現了將無形的生態價值賦予有形的生態產品中。

（三）圍繞“招商+合作”，助力鄉村振興發展

打造優質自然資源“標準地”，吸引社會資本入場投資，共同實現村莊面貌改觀、人居環境改善、農民增收致富、企業創收盈利。如衢州市衢江區烏溪江溪東項目，對收回的國有林場進行“標準地”建設，并與“衢江區美麗經濟交通走廊”相結合，吸引了大量民營企業前來投資建設，共同打造了“民宿經濟+驛站建設+生態觀光”的全新產業鏈。該項目共盤活低效建設用地45 畝，修復生態環境152 畝，流轉農房30余棟，以GEP 核算為依據，可獲得總產值約2000 萬元。

（四）創新“入股+分紅”，推動鄉村共同富裕

推行生態資源儲蓄和分紅機制，將“綠水青山”轉化為可度量、可抵押、可交易、可變現的“金山銀山”，形成“資源從老百姓手中來，資金回到老百姓手中去”的生態富民閉環系統。如衢州市衢江區蓮花鎮通過將自然資源整體打包交由國有企業運營，僅生態資源分紅就達49 萬元/年，同時閑置農房租賃價格也得到大幅提升。又如龍游縣探索形成共享養魚模式，村集體通過魚塘入股可實現增收1250 元/畝，遠高于傳統承包租金350 元/畝。

▲衢州市衢江區烏溪江溪東生態修復項目

四、下步工作設想

（一）建立完善的自然資源產權體系

應用高分遙感與地理信息技術，對山水林田湖草等自然資源進行統一調查和確權登記，構建起“三維立體、全域覆蓋、權屬清晰、數據集成、動態更新”的自然資源資產“一張圖”。全面推進全民所有自然資源資產有償使用制度改革，建立健全自然資源分等定級、價值評估、收益分配機制，為社會資本、金融資本進入提供基礎性保障。

（二）探索多渠道自然資源保值增值路徑

加強綠色、有機和地理標志認證與管理，著力打通利用生態優勢提升產品價值的通道。圍繞“補鏈強鏈”，針對現有項目中缺失的環節和服務，整合資源、資金、技術、人力等要素，逐步形成布局合理、特色鮮明、功能完善、業態多元的自然資源保護和利用格局。

（三）深化生態評價與應用改革

建立健全GEP 評價體系，在此基礎上啟動“生態賬戶”建設，對各類社會主體的生態資產、生態信用、環境權益進行全面紀錄，推進GEP 可交易、可變現、可共富。建立健全“碳賬戶”體系和交易機制，探索以碳效能為核心的碳配額管理制度，通過市場化運作優化碳排放權交易機制。

（四）完善綠色金融支持體系

開展自然資源儲備項目全生命周期預算管理，動態反映各年度的資金收支和投融資情況，實現全生命周期動態平衡。鼓勵商業銀行與國有企業建立戰略合作關系，創新推出生態貸、資源貸、經營權貸、碳匯貸等金融產品，構建多元化的投融資體系。加快構建生態信用體系，推動企業和自然人的生態信用檔案、正負面清單和信用評價機制建設。