草原生態保護補助政策對農牧戶收入的影響

文│宮筱 白瑪旺慶（西藏自治區加查縣農牧綜合服務中心）

西藏高原平均海拔在4500米以上，具有顯著的“高、寒、旱”地理特征，是青藏高原的主體部分，也被譽為“亞洲水塔”，是整個西藏地區以及眾多河流發源地，同時也是全球氣候變化的“感應器”。高寒草地生態系統對西藏的生存和發展極為重要，是當地農牧人民賴以生存的物質基礎，同時還能涵養水源、防風固沙和調節氣候，西藏高原地區草地的生態保護不僅直接影響著當地居民生活水平的提高，同時也對我國東部地區的生態環境以及經濟安全有重要影響，是我國非常重要的生態安全屏障之一。自2011年起，中央財政每年支出134億元資金用以草原生態保護補助獎勵政策，避免草地退化、水土流失嚴重等問題。“十二五”和“十三五”期間，西藏自治區山南市加查縣響應國家政策，不斷推進草原生態保護補助獎勵政策，不僅在保護高原草地生態系統方面取得了較好的成果，同時對加查縣農牧戶的經濟收益起到了一定的促進作用，這是一項非常重要的生態工程，也是民生工程。筆者對草原生態保護補助獎勵政策及其對加查縣農牧戶收入的影響進行了相關探討，以幫助今后進行適時的政策調整，優化補償策略，更好地體現出草原生態功能的地域性差異，令該項政策的實施更符合當地農牧戶的實際生產，促進當地草原畜牧業的可持續發展。

一、草原生態保護補助獎勵政策概述

1.實行草原生態保護補助獎勵政策的總路線。深入貫徹我國綠色發展理念，堅持“生態”與“資源”的可持續發展戰略，該項政策以遏止草原退化、恢復草原生態為整體目標，以改善當地農牧戶的民生為根本原則，切實做好保護草原生態以及恢復的“三項”基本制度，大力恢復并保護高原草地生態環境，同時推進當地的民生發展。不斷調整補助措施，彌補其中出現的不足，進一步鞏固草原禁牧區、草畜平衡區的保護和恢復成果，加強草原生態保護補助獎勵的監管和績效考核，科學引導農牧戶合理的使用補助獎勵的資金，使草原生態保護補助獎勵政策能夠在高原草地的保護、恢復、畜牧產業的發展以及促進農牧戶增收等方面起到更積極的作用。

2.實行草原生態保護補助獎勵政策的基本原則。首先，在實行草原生態保護補助獎勵政策時，要堅持明確的責任分級、落實到位原則，將該項政策的目標、任務、責任和資金等分管到相關單位；其次，要堅持循序漸進、因地制宜的原則，根據不同地區的實際狀況進行相應的政策調整；再次，多措并舉，鞏固成果。從實際出發，進一步完善政策，繼續推進人工飼草料基地建設，逐步轉變完全依賴天然草原的生產方式，加強牲畜品種改良，調整和優化畜牧業區域布局，形成半舍飼圈養與自然放牧相結合的生產格局。加大草原鼠蟲毒草害綜合治理力度，鞏固草原生態保護成果。此外，要堅持政策公平、公開和透明原則，建立健全草原生態保護補助獎勵政策的信息公開制度，加強人民群眾的參與度，提高整個社會的監督，切實做好任務落實，保證補助獎勵的公平與公正；最后，堅持“重引導、強效益”原則，積極引導當地的農牧戶將補助資金用于畜牧產業設施設備改善上，更新老舊的生產設施設備，提高畜牧產業自我發展的能力。

3.草原生態保護補助獎勵政策的內容。全縣7個鄉（鎮），74個行政村，4978戶。草原總面積284.97萬畝，其中270.38萬畝可利用草原已全部承包到戶（聯戶）。其中崔久鄉3個行政村、壩鄉4個行政村和安繞鎮索囊村共8個行政村為純牧村，有563戶，2096人，純牧戶占全縣戶數的42.1%，合計可利用草原面積142.39萬畝，占全縣可利用草原面積的52.7%。

2011年已將草畜平衡載畜量指標落實到牧戶和草場。全縣草畜平衡載畜量為22.72萬個綿羊單位，其中人工種草及農副產品載畜量1.72萬個綿羊單位，可利用草原載畜量為21萬個綿羊單位。各鄉（鎮）草畜平衡載畜量分別為：拉綏鄉2.42萬個綿羊單位；洛林鄉4.02萬個綿羊單位；安繞鎮2.48萬個綿羊單位；冷達鄉0.86萬個綿羊單位；加查鎮3.07萬個綿羊單位；崔久鄉4.78萬個綿羊單位；壩鄉5.09萬個綿羊單位。草畜平衡獎勵標準2011—2019年為1.5元/年·畝，草畜平衡獎勵資金概算405.57萬元，2020年提額為2元/年·畝，草畜平衡獎勵資金概算540.76萬元，草畜平衡獎勵直補到戶。

二、草原生態保護補助獎勵政策對加查縣農牧戶收入的影響

1.農牧民家庭收入規模及構成。作為一種生態補償制度，草原生態保護補助獎勵是基于當前過度放牧或者氣候惡劣實行的高原草地生態的保護與恢復制度，同時還要保證當地牧民的收入不受到影響，對當地的農牧戶進行相應補償。自“十二五”草原生態保護補助獎勵實施以來，對加查縣不同農牧戶的收入情況也造成了不同程度的影響。加查縣位于西藏南部的河谷地區，氣候適宜、水源充足，是西藏重要的糧食產區，該地區的草地生產力較高，大部分為草畜平衡區，另有兩個純牧區鄉鎮，屬于半農半牧區農牧戶，草原生態保護補助獎勵主要來源于草畜平衡獎勵。自2011年實行該項政策以來，加查縣農牧家庭的人均收入呈逐漸增加的趨勢。此外，草原生態保護補助獎勵也使得家庭收入結構發生了改變，補助獎勵也成為家庭收入的重要來源，但草原生態保護補助獎勵政策在加查縣以草畜平衡獎勵為主，對于牲畜飼養數量的限制以及補助獎勵的微薄，促使較多的農牧家庭將增收渠道改為農牧產業之外的工資性收入。

2.政策對農牧家庭收入的影響。在政策實施過程中，西藏自治區政府明確規定，在補助獎勵增收中要避免貧富差距的增大，防止農牧戶的減畜積極性受到影響。從“十二五”“十三五”期間，從農牧家庭收入情況看，草原生態保護補助獎勵政策具有促進低收入家庭增收的作用，但加查縣仍存在收入分配兩極化現象。純牧戶收入基本達到5000元/戶，而其余農業鄉鎮人口較多，草場面積較小，每年享受的草畜平衡獎勵資金非常少（大部分都在300元/戶以下）。

3.政策對未來農牧產業發展的影響。加查縣主要實行草畜平衡的補助獎勵機制，相關調查發現，部分農牧戶認為，該補助獎勵標準相對較低，對減畜造成的經濟損失基本沒有明顯改善。由于短期資金不能彌補減畜造成的損失或者滿足轉變生產經營方式的需求等，導致有部分農牧戶非常容易違背政策，私自增加牲畜的飼養量，出現草場超載多發的情況。

三、關于做好草原生態保護補助獎勵工作的建議

1.夯實工作基礎，理順工作程序。鄉（鎮）要督促村干部、監督員、駐村工作隊隊員扎實做好牲畜清點核實工作。以村為單位，按牲畜品種、周歲以上畜、當年畜逐戶清點，根據清點工作底稿填寫由市統一印發的草獎政策登記卡，并在村務公開欄進行匯總公示，接受群眾監督，公示期不得少于7天。牲畜清點工作底稿由鄉（鎮）負責保存，與草獎政策登記卡共同作為監督檢查和兌現補助獎勵資金的依據。以行政村為單位，整村實現草畜平衡，超載戶可以就近租賃少畜戶、無畜戶的草場共同實現草畜平衡，科學發展畜牧業生產。草場經營權流轉工作要規范有序進行，簽訂的草場租賃合同要在村委會公示，鄉（鎮）備案，建立可追溯制度，嚴防弄虛作假。

2.以草原生態保護補助獎勵政策推動草原社會發展。草原生態保護補助獎勵政策有助于該地區生態環境的保護與恢復，但是僅僅通過一項措施很難達到全面、既定的目標，還需要通過發動社會力量，引導企業資本和社會團體等參與到草原的保護與恢復中。同時還應促進農區農戶的產業轉型以及再就業進程，定期開展技能培訓，根據產業特色為當地的農牧民提供更多的發展契機，將農牧戶從草地放牧中解放出來，從根本上對高原草地進行生態治理及保護，使草原生態保護補助獎勵政策能取得長久的效益。

四、小結

綜上所述，在“十二五”和“十三五”期間，草原生態保護補助獎勵政策對加查縣的農牧居民收入起到一定的促進作用，并且在一定程度上減小了貧富差距，但在政策制定與實行上仍然存在問題，農業鄉鎮草場面積較小，每年享受的草畜平衡獎勵資金相對較少，容易打消農牧戶參與草地保護與恢復工作的主動性和積極性。相關工作部門應根據地域條件和社會經濟情況制定更加科學合理的補償標準，從而能更加充分的發揮政策的保護成效。