新型城鎮化發展中“人地掛鉤”機制構建的路徑探究*

張耀宇，陳文武

1.南京郵電大學人口研究院；2.南京郵電大學社會與人口學院

一、引言

中國城鎮化發展中存在著“土地過度城市化”和“人口不完全城市化”的問題[1]，存在“人地”脫鉤的問題，即城市面積的擴張并沒有為新遷入人口提供生活的空間[2]。作為城鎮化發展中的“一體兩面”，人與地之間存在著值得關注的重大關系。在中國已有的制度環境下，作為壟斷供地者的地方政府，高度依賴城市地租收入來支撐與推動經濟增長，服務于發展競爭需要[3]。中國的工業化、城市化發展模式被學者[4-5]歸納為“以地謀發展”模式。城市建設依靠地方政府的高價出讓商住類土地來實現籌資融資[6-7]，高地價自然會導致高房價，對外來人口定居造成阻礙。即使那些擁有高等教育學歷的勞動力市場新進入者，也會發現現有住房價格遠遠超出其支付能力[8]。拉美國家在其城市化發展的歷程中，地方政府追求土地財政，推動地價、房價上漲，對于低收入人群的購房問題，則沒有相對應的土地儲備來供給保障房，從而導致了住房短缺與貧民窟問題[9]。

所以，當前中國既要解決“人的城市化”問題，還要解決“物的城市化”階段的遺留問題[10]。在當前戶籍制度大幅度改革、戶籍壁壘不斷消除的情況下，市民化的障礙主要集中在市民化的成本之上。“人的城市化”的實現首先必須解決錢從哪里來的問題[10]。從“人地掛鉤”的思路出發，有學者[11-13]提出將城市土地收益與人口市民化掛鉤、土地增值收益向新遷入人口傾斜分配的觀點。國家也在新型城鎮發展中有針對性地提出了“人地掛鉤”“人地錢掛鉤”的調控思路，旨在通過將城市建設用地指標這一地方政府發展經濟所必需的資源與人口市民化的任務掛鉤，從而形成人口城鎮化的激勵。但是，現有城鄉土地制度與相關戶籍、規劃、地方財政體制的改革措施仍然缺乏整體性與前瞻性，更多是對現有土地、戶籍、財政體制中的矛盾的被動反應，仍不足以改變地方政府在既有利益格局中的扭曲性激勵方式[14]。

鑒于此，本文對已有的“人地掛鉤”相關調控政策進行梳理評價，指出其中存在的不足之處，并探索對“人地掛鉤”機制進行完善細化，促進城鎮化發展向“以人為本”轉變。

二、“人地掛鉤”調控目標的提出及其內涵

“人地掛鉤”這一詞匯在政策文件中最早見于《國務院辦公廳轉發發展改革委關于2008年深化經濟體制改革工作意見的通知》（國辦發〔2008〕103號），文件提出了“推進城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤、城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口定居規模相掛鉤的試點工作”。2014年，“以人為本”的新型城鎮化戰略出臺后，“人地掛鉤”成為城鎮化發展中的剛性要求之一，“人地掛鉤、以人定地”成為原則性的要求。2014年之后的主要相關政策文件與內容如表1所示，從中可知，“人地掛鉤”理念在文件中不斷被強調與細化完善，從城鎮新增建設用地與農業轉移人口、外來人口市民化掛鉤，到更為具體的建設用地中的保障房規模與人口市民化掛鉤，提出了宅基地復墾騰退的建設用地指標由輸入地使用?！叭说貟煦^”中的“掛鉤”，可以分為兩個方面：城鎮建設用地規模與城鄉人口遷移掛鉤、與外來遷入人口掛鉤，即城市土地擴展必須以人口增長且人口落戶、人口市民化為原則，從而在土地和人口之間構建了政策上的強關聯。根據已有文件內容可知，“人地掛鉤”的核心就在于統籌經濟建設與民生保障，將外來人口市民化掛鉤在經濟建設必需的指標之上，使得城鎮化發展具備“以人為本”的特性。

表1 主要相關政策文件

實現“地”與“人”的掛鉤，依托中國已有的、自上而下的建設用地指標行政分配制度。1998年大規模修訂的《土地管理法》中明確規定了“土地使用權可以依法轉讓”以及“國家依法實行國有土地有償使用制度”，同時還規定了農地轉為建設用地必須實行征地，實行土地用途管制，地方政府獲得了壟斷土地開發和供應的權力。但是，地方政府的城市土地開發行為受限于上級的規劃約束，需要在滿足存在發展的規劃空間，即“規劃指標”的情況下，同時擁有新增建設用地指標（可開展“農轉非”的土地規模）與耕地占補平衡指標，方可征收農地進行經濟開發。所以，被視為經濟建設關鍵支撐的城鎮建設用地年度新增指標，其分配方式是自上而下的行政指標的分配管理方式。所以，在很大程度上，對于地方政府而言，建設用地指標的多少直接決定了經濟增長的速度，上級政府可以建設用地指標作為調控下級政府行為的強力手段。

三、已有“人地掛鉤”機制設計中存在的不足之處

城鎮化發展中，“人”與“地”掛鉤的實現依托了中國已有的、自上而下的建設用地指標行政分配制度。被視為經濟建設關鍵支撐的城鎮建設用地年度新增指標，其分配方式是基于行政指標分配的管理方式。對于地方政府而言，建設用地指標的多少直接決定了經濟增長的速度，因此上級政府可以建設用地指標作為政策調控的強力手段。但是，已有的“人地掛鉤”設計尚存在明顯的不足之處：

第一，已有思路側重于每年的增量調控，將落戶人口等同于城鎮中的新增人口，而不是基于已有的城鎮非戶籍常住人口的存量規模進行掛鉤。相比來看，存量指標無疑能更有效地反映出城鎮中有多少人口亟待市民化安置。因此，在“人地掛鉤、以人定地”的環節，應該以存量的非戶籍常住人口作為掛鉤用地指標計算的分配依據，方能夠完整實現外來人口的市民化。而且，忽視了各個城市自身屬于凈流入（擴張型城市）、凈流出（收縮型城市）的區別，僅考慮了指標分配與人口流入流出的具體情況掛鉤，對于人口流出與指標（至少是居住用地指標）減少之間沒有明確的關聯設計。

第二，沒有實現“地隨人走”的制度設計，無法將人口流動與用地增減真正實現掛鉤，并在此基礎上實現全國性資源優化配置。在勞動力遷移存在城鄉遷移、跨區域遷移雙重特征的情況下①，當前的“人地掛鉤”機制尚不能實現跨區域與人口遷移與指標流動的一致性?！叭说貟煦^、以人定地”僅涉及人口流入城鎮地區的指標分配，還沒有合適的機制核算在農村人口流出地區由于人口流出會導致多少農村建設用地可以盤活，以及這些指標在人口流入地和流出地之間如何分配，因此不能夠在全國一盤棋的視野下實現“地隨人走”，推動人地資源優化配置。

第三，當前調控思路中缺乏將土地收益分配與人口市民化之間深入的掛鉤設計。城市土地收益增值的原因是人口增長帶來的需求增長，因此外來的經濟活動人口是土地增值的原因之一，也應分享部分增值收益。在城市各項公共服務向外來者開放的過程中，帶來的財政成本是關鍵問題，土地收益則可用來解決市民化的財政成本。已有的新型城鎮化試點地區中，河南省禹州市為農業轉移人口提供3500套保障房，占全市保障房數量的80%。湖北省宜城市為326戶農業轉移人口及其他外來務工人員、新就業職工提供公租房。這些做法都是將土地收益向新遷入人口傾斜，不過尚缺乏進一步的系統化設計與推廣。

四、城鎮化發展中“人地掛鉤”機制完善的路徑探索

圍繞著“人往哪里去、地從何處來、錢從哪里出”這幾個問題，旨在實現“以人定地、地隨人走、地利共享”的“人地掛鉤”調控目標，需要在已有相關制度的基礎上進一步推動創新。

（1）“以人定地”的分配建設用地指標，尤其是住房、保障房與公共服務用地的指標。強化“人地掛鉤”對年度新增建設用地指標分配的影響，將縣、縣級市、區、自治縣等縣級行政單元放到平等的地位上，基于人口市民化規模來考慮新增建設用地指標的區域間分配。基于科學的方法、系統的測算，預測當前有多少存量非戶籍的常住人口，其中有多少人可以被市民化，未來又有多少人口要遷入，從而能夠掌握可能需要市民化的外來人口規模。然后，結合“十四五”規劃和國土空間長期規劃，根據一個規劃周期內的人口市民化目標，將人口市民化的目標分配至各個年度，并綁定一定規模的年度新增建設用地指標，形成“人地掛鉤”，從而實現城市空間擴展達到邊界的時點與完成人口市民化任務這二者的同步協調。

（2）“地隨人走”推動建設用地指標跨區域、跨城鄉移動，設立“人地掛鉤”指標的跨區域交易機制。當前，隨著土地資源配置市場化機制的不斷推進，“增減掛鉤”指標的流動范圍從只能在本縣域范圍內流動，逐漸過渡到節余指標省域內、跨省域流轉[15]。因此，可以依托“增減掛鉤”及其指標交易制度，宏觀上將“人地掛鉤”的思路引入“增減掛鉤”指標交易之中，針對人口凈流出地區，允許其將指標出售，針對城鎮化快速發展、人口凈流入的地區，允許其購入指標。鼓勵人口凈流出區減少農村建設用地規模，允許人口凈流入地區購入更多的指標。微觀上，設計進城落戶的農業轉移人口的農村土地騰退機制，將騰退土地形成的指標分為兩個部分，一部分用于給予地方政府，用以解決土地復墾等成本問題，一部分給予流動人口遷入地，用以解決人口城鎮化的安置成本問題。通過宏微觀兩個層面的制度設計，實現“地隨人走”。

（3）“地利共享”理念下的土地收益分配調節。強化土地出讓收益對人口市民化的支撐作用，在“人地掛鉤”的基礎上進一步形成“人地錢”掛鉤機制。已有的土地出讓收益的支出項目中已經包含了保障房支出，因此，可以考慮在此基礎上進一步增加土地出讓收益對人口市民化的傾斜，將土地出讓收益中的一部分用于支撐外來人口的安居落戶?？梢钥紤]將當地政府在落戶中提供的支撐力度與用地指標掛鉤，政策支持力度越大，單位人口市民化數目增長能夠掛鉤的指標規模也就越大，從而能夠更為有效地鼓勵地方政府為外來人口提供各項公共服務，為外來人口的市民化落戶提供良好的支撐條件。

注釋

①根據2020年最新的第七次人口普查數據，2020年中國的流動人口規模達到37582萬人。其中，跨省流動人口規模達到12484萬人。

相關鏈接

新型城鎮化：是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。

城鎮化是指人口向城鎮集中的過程。這個過程表現為兩個方面，一方面是城鎮數目的增多，二方面是城市人口規模不斷擴大(大英百科全書)。

城鎮化進程中，第一產業比重逐漸下降，第二、第三產業比重逐步上升，同時伴隨著人口從農村向城市流動這一結構性變動。

新型城鎮化的核心在于不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕。

中國新型城鎮化研究主要興起于2009年，可劃分為初始起步階段（2012年及以前）、爆發增長階段（2013—2016年）和穩步深化階段（2017年至今）等3階段，并總體呈現研究反應時間較短、核心作者群體能量薄弱、各界支持力度亟待加強、內容選題仍待深化創新等特點。