城市社區治理創新發展下的民主協商議事淺析*
——以蘭州市C區為例

張霖，牛海英

1.西北民族大學；2.蘭州市城關區民政局

一、緒論

中國共產黨第十九次全國代表大會進一步為治理體系和治理能力現代化明確了方向，為了更好地解決人民內部矛盾，加強和創新社會治理，建立共建共享共治的社會治理格局，明確地提出了社會治理的制度建設、提高“四化”水平和“四個體系”建設[1]。而社會治理專業化明確要求社會治理和服務中要有專業的人才隊伍、治理理念和技巧來參與到社會治理之中，并為社區成員開展相應服務。2021年4月出臺的《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化的意見》，指出需要充分加強基層政權治理能力建設、健全基層群眾自治制度。在此背景下，蘭州市C區以區民政局牽頭，借助“全省城鄉社區治理創新實驗區”建設進程，發揮社會工作在社區治理領域的專業優勢，倡導并推動社區民主協商議事，以專業化、多元化、精細化服務水平助力提升基層政府的服務質量和組織效能，打通為民服務的“最后一米”，以民主協商議事的形式推動社區治理的發展。

二、問題的提出

自中國共產黨十六屆六中全會以來，黨和政府從頂層設計上全面推進國家治理體系和治理能力現代化進程，持續完善黨委領導，政府負責，社會協同，公眾參與，法治保障的治理體制，提升治理能力專業化水平，構建一種共建共治共享的社會治理新格局。黨的十八屆五中全會再一次提出以“人人參與，人人盡力，人人享有”為主要內涵的共享發展理念，突出強調發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享的核心原則。

然而雖然社區建設不斷推進，但社區的角色卻略顯滯后，更多的還是承載著“居住”的功能，伴隨著單位社區內以血緣、業緣為基礎的傳統自然聯系逐漸消失，熟人社會逐漸被陌生人社會所取代，人與人之間的交往主要通過制度化的組織單位進行連接或通過市場交換來實現[2]。因此，社區居民對社會公共事務缺乏關心，居民間關系淡漠，缺乏社區的歸屬感，久而久之社區的凝聚力低下，基層社區組織很難調動居民參與到社區活動中，這使得社區治理困難重重。

本文通過對C區民主協商議事不同案例進程的訪談和參與式觀察，整理出不同社區探索出的民主協商議事方法，梳理各種形式的優勢與可借鑒之處，探索其在社區治理創新中的可推廣性。

三、發現與分析

（一）案例：“小馬扎”營造出的“拐角花園”

T社區在2017年的時候陸續有“小馬扎”系列活動，如小馬扎志愿宣講，小馬扎進樓院等等。以靈活的場地設置，簡便的小馬扎會場安排為基礎，建立了“小馬扎”議事工作法。本著“民事民參、民事民議、民事民決”的工作原則，按照“提議題、出主意、擬方案、貼公示、定公約、說了算”議事流程引導居民主動參與社區治理。利用“小馬扎”特色品牌建立協商議事流動陣地，實現固定基地與流動基地相輔相成。

“拐角花園”項目的起源是有居民反映M家屬院21號樓下堆滿了共享單車非常雜亂，社區社會工作者開始實地調查并多次對20、21號樓居民進行入戶調查了解居民對樓下空地堆滿共享單車的看法，是否影響到了他們的生活，對于改造這片空地有什么樣的看法等等。走訪得知大多數居民對于社區事情較為關心，也能有自己的意見，但是很少參加社區治理，缺乏參與社區治理的途徑與能力。

項目第一階段，社會工作者開始就減籃子項目做具體的項目策劃書，落實開展協商議事會的理論指導、會議的目標，宣傳、會場的設置、會議時間、主持人的培訓、協商的具體環節與規則、物質準備、評估方案等等。

項目第二階段，社會工作者前往該家屬院就樓下花壇共享自行車亂放的問題組織居民開展第一場“小馬扎”居民協商議事會，讓居民暢所欲言，進一步了解居民對其的看法和期待。議事會中居民積極表達自己對該花壇的看法，提出了改造成花園、安裝健身器材等建議。

隨后在社區、家屬院居民的配合下又順利舉辦了第二場“小馬扎”居民協商議事會，T社區的書記、主任等也參與了此次會議。會議中，主持人宣讀會議規則后，組織居民對堆滿共享單車的花壇“怎么改？誰出錢？誰來改？誰維護？”等問題進行了熱烈討論，最后舉手表決問題的具體解決方法。當天下午，社會工作者與社區志愿者再次前往家屬院帶動部分居民一起將亂放的共享單車進行了清理和歸置，居民們紛紛表示感謝。

項目第三階段，社會工作者上門向居民展示花壇改造預設圖，以“一元錢喚醒居民自治意識”為理念向居民籌款，目的不在于籌錢，在于讓居民有更強的參與感，對改造后的花壇有更強自覺維護的責任感。然后，社會工作者和社區對該空地按居民投票的結果進行改造，做到讓居民滿意，社區環境更美，同時增強居民的共治共建共享的自治意識。

項目基本完成后，對20、21棟居民進行回訪，了解他們對于此次改造的滿意程度。最終該項目呈現出了一定的效果，并引發了一些思考：

（1）在“小馬扎”居民協商議事會之前社區的治理事務通常是社區拿方案，然后申請經費，經費不到位工作就難以推進。這種大包大辦的方式雖然體現了社區的一片好心，但有時候群眾卻不理解的情況，反倒讓居民失去參與的機會。通過“小馬扎”居民協商議事會的形式用簡單的方式讓居民通過協商議事參與到社區治理的進程中來，以便形成共建共商共治的良好格局。

（2）單位制的瓦解使得社區需要樹立轄區共同體意識，居民的事就是社區的事。在開展社區治理和社區服務的過程中工作人員需要有良好的心態，不能給居民貼標簽，要用優勢視角去看待居民，看到他們身上能夠參與社區治理的潛力。

（3）同時民主協商議事的整個過程很重要，一場協商議事會不可能解決所有問題，但至少能夠明確一些事項，這為社區的下一步工作指明了方向。開展社區治理是讓老百姓受益的，最終以老百姓滿意為目標，回訪是整個協商議事會很重要的一步。

（4）在社區治理的范式上社區實行公益加低償的模式，無論他出了多少錢，只要居民參與其中，就能夠知道社區治理是來之不易的，需要好好珍惜，這才是社區治理推動的不竭動力。

（二）C區民主協商議事會的不同形式

除了“小馬扎”居民協商議事會，C區的很多社區都創出了自己社區的民主協商議事方式，都制定了具體的議事規則、原則或流程。大體上分為如下幾種：

1.“七步議事法”規則即收集意見、確定議題、制訂方案、發布通知、組織協商、結果運用及反饋公示。

2.“四民六議三結合”,四民是指民生、民事、民意、民娛。六議則是議事會的具體操作流程：集議、附議、定議、論議、示議、踐議。三結合是指多元議事與民主決策相結合、民主協商與解決問題相結合、民意表達和心情愉悅相結合。

3.以“一核、兩體、多方聯動”的形式構建獨具特色的紅色議事廳，一核即以黨建為核心，兩體為社區和物業，多方聯動為居民和利益相關方，以此為基礎，制定科學的議事流程和議事章程進行議事。這一形式很好地體現了社區治理也需要在黨的領導下進行，社區治理需要多元主體的參與。

4.“五步七規”，具體為：社區議事一般可采用“提——審——議——做——評”五步流程。同時，社區議事會召開時，一般由社區工作人員擔任會議主持人，并遵守主持中立、一事一議、舉手發言、尊重他人、限時限次、充分討論、簡單多數等七大規則。該形式直接規定了議事的規則，使得議事會更為規范，在X社區有的議事會中，不是特別強調議事的規則，這也會導致議事會成為一言堂，部分居民無法說出自己的想法，最終使得議事會只能體現少數人的民主。

通過對C區不同社區的相關民主協商案例的分析，可以看出C區民主協商議事形式按照召開的場地可以大致劃分為社區居委會的會客廳或議事廳和社區內的空地。C區一部分社區是在議事廳這種較為正規的場所召開的，這種形式是一種較為傳統的議事形式，也較符合我國互幫互助的道德傳統；有的社區因地制宜，將議事會開在居民針對那塊區域進行治理的地區，這種形式在制度化、規范化和程序化的基礎上加入了流動化、動態化元素，讓社區治理與居民的距離更近。此外，還有部分社區選擇的是社區內的靈活場地，這種形式的優勢在于可以隨時隨地開議事會，靈活性很高，可以拉近社區與居民之間的距離。但是這種形式使得議事會在一個相對開放的場地進行也存在一些弊端，通過對比前期入戶走訪社區居民以及他們在議事會上的獻言獻策可以發現入戶時獲得的信息更多。這可能是開放場地及國人含蓄的性格的影響，居民們在公開的場合說出自己的想法時會有所顧慮。

（三）C區各種民主協商議事的形式和經驗

1.堅持黨建引領

部分社區的民主協商議事呈現出了黨建引領的形式。如某社區的“小橋黨建直通車”作為走進百姓家門口的特色黨建品牌，規劃出以精致社區、聚愛成光幫幫隊、睦鄰聯盟、百姓大舞臺、民族團結心連心5條特色線路，能夠真正做到到群眾中去，了解民意，做到協商于民，協商為民。能夠很好地提高社區的公信力，也能使得社區居民愿意參與民主協商議事會為社區公共事務獻言獻策。

2.營造民主氛圍

民主協商議事最重要的在于民主，重視民主才能建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。在C區的民主協商案例中，社區在組織民主協商議事會的過程中都可以考慮到民主，積極動員社區居民參與到民主協商議事會議中。只有居民參與，使得居民的觀點要求談到明面，后續問題處理才會迎刃而解。在協商過程中，社區往往以少數服從多數的原則決定最后所協商之事的下一步走向，但在此同時也應該關注少數人的意見，關注每一位居民的意見，才不會閉門造車。

3.議事規則與能力

在組織民主協商議事時，需要制定具體明確的議事規則。在議事過程中要避免一言堂、道德綁架、對人不對事等不良行為習慣。社會工作者可以提高居民就事論事、共同協商、協商有效的“會決”能力。社區專業工作人員可以將議事流程的每個環節都盡可能地設計細化，將所有人的目的都盡可能地放在問題上，使其更具有可操作性，這樣才能保證協商議事會議的順利進行，提高每位居民的“會決”能力。

4.“互聯網+”模式的借鑒

C區的部分社區有比較完善的微信及公眾號的宣傳，可以較好地讓居民了解社區動態。而且對于不了解網絡動態的部分居民，社區工作人員通過培養社區居民骨干，讓居民骨干協助社區工作人員實現線上線下相結合動員，調動居民參與熱情，同時，還通過針對中老年群體的網絡技術培訓提升他們的參與能力，進而培養全社區所有居民群體的協商能力、合作能力、資源動員能力以及管理能力等。

5.合理利用社區的資源實現多元參與

當前城市社區都或多或少存在人手不足的情況。因此，在社區治理中號召不同主體的協同參與就顯得尤其重要。例如：W社區依托蘭州市就業和人才服務局，擴充社區青年志愿者的后備力量，壯大社區志愿者隊伍，創新志愿服務活動的理念，使其成為社區履行服務職能的有效著力點，成為社區治理的重要力量。B社區與轄區內某銀行相互合作，銀行成為社區治理項目的經費來源之一，也成為社區治理進程與成效的監督方。有利于社區治理的開展，也能減輕居民對于社區治理的經費投入壓力。而C社區積極培養居民骨干，如舞蹈隊的退休職工，居民骨干在社區治理中發揮著重要的作用，可以形成滾雪球的效應，帶領其他居民積極參與社區治理，為社區治理貢獻自己的力量。

6.因地制宜打造自己的品牌

雖然各個社區的基本情況不一致，但C區的大多數社區都能根據實際情況制訂合理的社區治理方案。C區各個社區都有自己獨特的品牌，如會客廳、小馬扎、黨建直通車等等。都在原有的社區管理的基礎上有所創新與探索。這也是C區的社區治理目前呈現出較好效果的原因之一。

四、討論與建議

C區民主協商議事的實踐過程確實有效推動了社區治理的發展和創新。其借助社會工作的專業方法引導和參與社區治理，利用民主協商議事的契機，使得共建共享共治的社會治理格局初具規模。為了更好地促進城市社區治理創新，針對C區不同社區探索出的實踐方法，提出以下幾點建議：

（1）黨建引領確實是一種可以幫助社區走出行政化困境的形式，它更專注于發揮居民的主體性，使社區治理考慮到居民的參與，更關注居民的意愿。但還需要社區治理能夠堅持多元主體的參與，才能更好地形成共建共享共治的格局。然而當前居民的主體力量還有待挖掘，社區基層組織在參與社區治理方面也有待加強。因此在組織和動員居民層面，社會工作者可以成為社區與居民之間的橋梁，協助社區調動居民參與社區治理，在社區治理的過程中注重培養社區居民的社區治理能力，積極挖掘社區的居民骨干，讓其帶動居民一起參與社區治理。

（2）在社區層面，社會工作者應具有話語權，從專業的角度為社區工作人員提供建議或培訓，讓社區工作人員能與居民之間良性溝通，能組織社區居民參與到社區治理中，能制訂計劃按時完成治理任務，同時對社區治理相關案例能按照統一的格式撰寫。

（3）在制度層面，社會工作者可以協助社區根據具體的社區治理形式制定具體的規則與原則。積極關注社區治理的進度，制訂合理的監督與評估方案，對社區治理進度進行監督，對社區治理效果進行評估，提高社區治理的效率與效果，提高社區在居民中的公信力。

（4）在人員層面，社區工作人員的專業化水平還需提升。實踐進程中反映出部分工作人員缺乏持續與居民良性溝通，調動居民參與民主協商議事會，主持協商議事會的能力等。雖然最終民主協商議事還是能取得一定的成效，但社區居民的參與社區治理的意識并未被地喚醒，自然也未有共享社區治理成效的喜悅。