習近平法治思想中的全民守法理論*

劉 翀 濮 艷

（中共蕪湖市委黨校（蕪湖行政學院） 安徽 蕪湖 241000）

守法問題在法學理論中歷來受到關注。早在古希臘時期，著名哲學家蘇格拉底在與克力同的對話中就曾提出“為什么要遵守法律”這一法哲學中至關重要的問題，并以生命為代價踐行了他自己對守法的理解。另一位著名的哲學家亞里士多德則將法治與守法緊密聯系在一起，在對法治進行定義時指出法治應該包括兩重意義，即“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”。[1]（P199）在亞里士多德看來，守法是法治概念中的應有之義。之后，有無數學者繼續關注這一主題，嘗試對守法問題提出自身見解或作出符合時代要求的回答。[2]當然，守法也是法治實踐中的一個重要環節，守法的程度是衡量法治建設實效最重要的標準，也是“評估規制和治理效果的重要途徑”，[3]守法不是法治國家建設的末梢，“何以守法”關聯著制定什么樣的法律、如何執法、如何裁判以及如何通過法治來實施有效治理等一系列重大的現實問題。[4]

習近平總書記對守法問題十分關注，在不同場合多次提及，形成了既符合時代需要又切合我國法治建設實際的“全民守法”理論。與習近平法治思想中的立法、司法等理論相比較，全民守法理論在學理上受到的關注還不太多，但作為習近平法治思想的重要組成部分，其重要性不言而喻，需要深入探討研究。

一、習近平法治思想中全民守法的理論內涵

習近平總書記指出：“全民守法，就是任何組織或者個人都必須在憲法和法律范圍內活動，任何公民、社會組織和國家機關都要以憲法和法律為行為準則，依照憲法和法律行使權利或權力、履行義務或職責。”[5]（P24）這是對全民守法內涵的直接闡述，具體涉及守法的主體、目標和內容三個方面。

（一）全民守法的主體

1997年黨的十五大提出了“實行依法治國，建設社會主義法治國家”的目標。之后學界對“法治”這一概念進行了許多有益的探討，其中頗具影響力的一種觀點認為法治的核心在于控制和約束公共權力，守法的義務主體主要是掌握公共權力的官員。這種法治觀主要是針對歷史上的人治主義提出來的，有很強的進步意義，但也失之偏頗，因其忽略了其他社會主體的守法義務。從法理上看，法律的普遍性即是對調整范圍內的各類法律主體具有普遍的約束力，掌握公共權力的官員守法當然十分重要，但只片面強調官員守法是與法律的普遍性要求不符合的。在全面推進法治中國建設偉大征程這一新的歷史起點上，黨的十八大明確提出法治建設的“新十六字方針”，其中關于守法的表述就是“全民守法”。此處的“全民”要作寬泛意義上的理解，不僅指全體公民，還包括所有的社會組織和國家機關，對應著個人、社會和國家三個層面。新表述既與法理相符，與我國憲法第五條第四款“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”和第五款“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”等規定保持一致，也與習近平法治思想中“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的核心內容形成呼應。

（二）全民守法的目標

全民守法的目標包括相輔相成的兩個方面。初階目標是讓法制成為行為準則，高階目標是讓法治成為內心信仰。在習近平總書記對全民守法內涵的闡述中，“要以憲法和法律為行為準則”就是對全民守法初階目標的界定。全民守法的初階目標與外在的行為相關，并不涉及守法的動機或原因。當社會中絕大多數成員可觀察到的行為都符合或趨近于法律規則所設定的標準，全民守法的初階目標便可實現，但這種對法律的服從，可能并不涉及守法者的內心信念，僅是將該規則視為由于害怕受到懲罰而迫使自己屈從的一種要求。而按照法學家哈特的觀點，一個社會如果真的存在法律，就還要求具備某種對法律的“內在觀點”，即守法不能是基于對利害關系的考慮，更不能是一種習慣性的服從，守法需要守法者對法律的“接受”，[6]（P10）即不僅要將法律作為行為準則，而且“心中要認為該服從的行為對他自己或對他人而言是正確的行為”，[6]（PP104～105）將法律規則作為評價他人偏離規則的行為標準。這種對法律的“內在觀點”就是守法的高階目標，這一高階目標在前述守法內涵的直接論述中雖然并未表現出來，但在習近平總書記相關的重要論述中曾多次出現，并與法治信仰這一主題經常結合在一起予以論述。例如在2014年中央政法工作會議和2017年中國政法大學座談會上，習近平總書記兩次都引用了法國思想家盧梭的觀點，“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是刻在公民的內心里”，[5]（P50）表達了守法的高階目標是要讓法治成為人們內心的信仰，“只有銘刻在人們心中的法治，才是真正牢不可破的法治”。[5]（P135）又如在談及憲法實施時，習近平總書記強調，“使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者”。[5]（P128）這也是對待憲法的內在觀點，反映的是守法的高階目標，即不僅要遵守，還要形成崇尚和捍衛的堅定信念。

（三）全民守法的內容

習近平法治思想中全民守法的內容既包括公民、社會組織依法享有權利和履行義務，也包括國家機關依法行使權力和履行職責。在理解全民守法的內容時，應關注這兩方面的內容涉及的三組關系，分別是權利與義務、權力與職責以及權利與權力，全民守法的內容實際上也可以理解為法治建設中對這三組關系的處理或要求。首先，我國憲法和法律規定了廣泛的權利，依法享有權利就是守法。主張權利甚至“為權利而斗爭”是守法的重要內容，目的在于維護法律秩序本身，而“決不僅僅是單純地為了權利主張者的個人主義辯護的邏輯”。[7]（P93）與此同時，權利與義務又是統一的，沒有無義務的權利，在享有權利的同時也必須承擔一定的義務，履行義務同享有權利一樣都是守法不可或缺的內容。其次，對國家機關來說，守法就是依法行使權力和履行職責。我國的各類國家機關掌握著廣泛的公共權力，公共權力的行使又是為了履行自身所承擔的職責，依法履職是現代法治對公共權力行使所提出的基本要求，因而各類國家機關依法履職是守法必不可少的內容。例如對立法機關來說，守法最關鍵之處即在于依法立法，使立法符合憲法精神，反映人民意志；對于司法機關來說，守法最關鍵之處在于堅持以事實為根據、以法律為準繩的依法裁判；對于行政機關來說，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，堅持在法治軌道上履行職能、管理經濟社會事務，堅持不法外設定權力，沒有法律法規依據不作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定等就是守法。再次，權力與權利關系的處理對確立一種妥當的守法理論同樣至關重要。一方面，如前所述，在我國法治建設之初，特別強調法治的控權功能，對其他社會主體的守法義務有所忽略；另一方面，隨著我國法治建設的推進，公民的權利意識不斷增強，維權意愿表現強烈。在這兩種觀念的共同作用下，社會上一段時間內曾出現不少過度主張權利甚至采用極端手段維權的行為，給法治建設帶來了負面影響。與此同時，公共權力濫用和不受制度約束的情形時有發生，同樣不利于法治建設。這些行為都應當得到糾正，而糾正的前提就是要確立一種更加妥當的守法理論。習近平法治思想中的全面守法理論顯然蘊含著對權力與權利間關系的一種不偏不倚的界定，既與全民守法的主體是一致的，也科學全面地界定了全民守法的內容。

二、習近平法治思想對全民守法的動因分析

守法行為的背后有復雜的動因，這是各類守法理論重點關注的問題。習近平法治思想同樣十分關注我國社會守法行為背后的動因，這些動因具體包括習慣、威懾、壓力、利益、認同等。

（一）因習慣而守法

基于習慣的守法在理論上被稱為習慣論，這是解釋守法動因的常見理論之一。習慣論認為大多數人在社會化過程中被不斷教導要尊重權威、遵守法律，隨著時間的推移，守法就逐漸成為了人們心理的組成要素和習慣性行為。

習近平法治思想肯定習慣對守法的積極促進作用，要求領導干部要“不斷增強法治意識，養成法治習慣”，[5]（P137）青少年要“從小掌握憲法法律知識、樹立憲法法律意識、養成尊法守法習慣”，[5]（P219）最終要“讓法治成為全民思維方式和行為習慣”。[5]（P234）但由于我國存在較長的人治傳統，因而守法習慣在某些地方和部分人群中還未完全形成，例如一些領導干部仍然習慣于人治思維、迷戀于以權代法，不少群眾也沒有形成遇事找法的習慣，這些都需要通過具體的守法舉措來加以改變。

（二）因威懾而守法

威懾是由法律中的責任和處罰帶來的。威懾論認為威懾構成了違法的成本，威懾的大小與守法程度直接相關。實踐中，威懾論又有兩個變量：一是懲罰的嚴厲性，二是懲罰的可能性。前者主要與立法相關，后者主要與法律實施相關。一般來說，為獲取最大程度的守法結果，應盡可能地提高這兩個變量的值，但實踐中情況并非如此簡單，有時法律針對某類行為所規定的懲罰措施的嚴厲程度對促進守法會發生邊際效應遞減的現象，有時這些懲罰措施還會適得其反地加劇違法，甚至誘發其他種類的違法行為。例如美國在上世紀初關于嚴厲禁酒的規定反而使在禁酒期間人均消費的酒精實際上增加了，[8]（P110）與酒類相關的犯罪也屢禁不止。雖然威懾論存在明顯局限，但仍不失為解釋守法動因的重要的理論之一。

習近平法治思想體現了威懾論在推進全民守法中的作用，主要表現在：一是強調某些領域的立法要加大懲罰力度。例如在講到知識產權保護問題時，習近平總書記指出，要“提高侵權代價和違法成本，震懾違法侵權行為”。[5]（P27）二是強調嚴格執法、依法處罰。習近平總書記指出，全面推進依法治國的重點應該是保證法律的嚴格實施。如果違法行為得不到追究，“破窗效應”就會出現，法律的威懾作用就會不斷減弱，“現實生活中出現的很多問題，往往同執法失之于寬、失之于松有很大關系”。[5]（P52）如對于群體性事件，即便現場執法有困難，但事后也必須進行處理，強調了要通過對違法行為的依法處理來保證法律的威懾性進而促進社會層面的普遍守法。三是對權力運行的嚴格規范。習近平總書記指出要“讓執法司法權在制度的籠子里運行”，[5]（P48）誰違反制度就要給誰最嚴厲的處罰，就是要通過制度的威懾作用來推進公職人員的全面守法。

（三）因壓力而守法

在現實社會中，越軌行為是受世人鄙視的，個體如果不服從法律一定會產生某種社會壓力，這足以使大多數人安分守己。一個社會的守法文化建設越成功、守法氛圍越濃厚，這種社會壓力就越強。社會中的個體都生活在各種群體中，某些重要群體的文化、觀念能在整個社會產生重要影響，對守法或違法也能產生直接影響，群體內有影響力成員的觀點等會對身處其中的個體形成較大的壓力，從而促其守法或違法。

習近平法治思想對因壓力而守法的肯定主要體現在以下幾點：一是強調要在全社會弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，從而“形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍”。[5]（P115）二是強調人民監督和新聞媒體在堅持社會效益第一的前提下對國家機關和政法工作實施監督，減少權力出軌，營造風清氣正的社會風氣。三是強調完善市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范體系，這是要通過群體的影響來對個體成員的守法產生引導推動作用。

（四）因利益而守法

“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”[9]（P82）法律調整社會利益關系，利益是守法的重要動因。主體對利益的考慮包括對直接利益和一般利益的考慮。前者是指在特定場合具體行為符合規則要求所能帶來的利益，理論上被稱為行為功利主義；后者是指社會大眾普遍性地遵守規則所能帶來的利益，理論上被稱為規則功利主義。

習近平法治思想體現了利益是守法背后的重要動因。習近平總書記除了反復強調法律要維護最廣大人民群眾的根本利益以外，還敏銳地注意到法治實踐中的許多現象只有從利益的角度才能得到合理的解釋，例如為什么有群眾“信訪不信法”，為什么社會上一段時間內曾經出現過“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的現象，為什么有些領導干部不愿意在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，卻信奉諸如“擺平就是水平、搞定就是穩定”的治理手段，其背后的原因都在于通過這些非法治的方式可以獲得比守法更大的利益，而解決這些問題的關鍵就在于要讓違法的代價變高，讓守法的利益變大。

（五）因認同而守法

認同是指對法律合法性的認同。任何統治都企圖喚起并維持對它的合法性的信仰，[10]（P239）法治也不例外。法律的合法性可以分為規范性、經驗性和程序性的。規范主義合法性強調法律所體現的價值立場，法律正當與否的關鍵在于是否符合某些抽象的價值標準；經驗主義合法性強調事實上的服從，認為法律的合法性在于合法律性，而合法律性最終導向法律的來源和形式，但其對守法背后動因的解釋力度比較有限；程序主義合法性強調話語推動的民主協商過程，這一過程能夠同時保證私人自主和公共自主，法律的承受者也是法律的創制者，法律是自我立法的產物，其正當性源自于該過程。[11]（P515）法律的合法性認同與守法之間具有十分緊密的聯系。一方面，法律的合法性認同可以從總體上解釋守法的理由；另一方面，有實證研究表明法律的合法性認同對公民是否守法有著獨立的影響。[12]（P537）

習近平法治思想十分重視法律的合法性認同，并將其視為守法最根本的動因。習近平總書記指出，“法律要發揮作用，需要全社會信仰法律”，[5]（P50）“憲法法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰”，[5]（P218）“只有全體人民信仰法治、厲行法治，國家和社會生活才能真正實現在法治軌道上運行”，[5]（P275）這些都是從法律合法性認同的角度來闡明守法的動因。習近平法治思想對法律合法性的來源也有充分的說明。一是源自法律的實體性價值，強調法治是良法善治，社會公平正義始終是我國法治的價值追求，以人民為中心始終是我國法治的基本價值立場。二是源自民主的過程，強調我國法律是經由民主的立法程序產生的，經過充分協商，真實體現了廣大人民的意志。

三、習近平法治思想中推進全民守法的重點工作

習近平法治思想不僅闡明了全民守法的理論內涵和守法行為背后的動因，而且強調了全民守法是一項“長期基礎性工作”，[13]對推進全民守法的重點工作作出部署。

（一）建設法治系統工程

法治是一個系統工程，全民守法與科學立法、嚴格執法、公正司法構成了一個相輔相成的整體。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調全面依法治國的“新十六字方針”，將其定位為重點任務，并統籌推進，既體現了科學系統的方法論，也指出了實現全民守法的關鍵途徑，即只有讓人民群眾在每一項法律制度，每一項執法決定，每一個司法案件中都能感受到公平正義，全民守法才能順利推進并在最大程度上實現。首先，科學立法是全民守法的前提。科學立法要把握經濟社會的本質，反映社會規律，如此所立之法才可能被遵守；科學立法要通過民主協商程序，形成社會共識，如此人民群眾才愿意遵守所立之法；科學立法要以道德為基礎，借助道德的力量讓所立之法為更多人自覺遵行。其次，嚴格執法和公正司法將法律中的獎懲在守法者與違法者之間進行公平分配，這既是全民守法的重要保障，又為全民守法創造了有利環境。嚴格執法兌現了政府與人民之間的約定，如果有了法律不嚴格實施就是失信于民，法律的實施也會出現“破窗效應”，導致法律失去威懾力，對守法產生極其不利的影響。嚴格執法具體包括嚴格、規范、公正、文明等多個方面，需要全面理解、準確把握。公正司法是社會公平正義的最后防線，習近平總書記曾引用英國哲學家培根的觀點來說明公正司法的重要性，“一次不公正的裁判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源”。[5]（P46）為了讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，需要進行司法體制和司法權力運行機制方面的改革，需要進行裁判方法和司法技藝上的改進，努力把常識常理常情和社會主義核心價值觀融入個案之中，增強裁判的可接受性。當前執法司法領域還存在不少的問題，由于執法司法總是關系到個案的處理，而社會大眾往往對個案的感受最為深刻，因而這些問題對全民守法信念的形成，對整個法治的合法性認同都造成了不同程度的影響，必須通過制度建設和體制機制改革來切實加以解決。總之，執法司法要讓大眾相信，“只要是合理合法的訴求，就能通過法律程序得到合理合法的結果”，[5]（P51）全民守法才能水到渠成。

（二）做好法治的普及、宣傳和教育工作

法治的普及、宣傳和教育能夠使全民了解、掌握必要的法律知識，使守法成為可能，也能不斷提高全民的法治意識和法治素養，使整個社會形成法治共識，建立良好的守法氛圍。當前，中國特色社會主義法律體系已經建立，大量的法律知識需要掌握，而法律要因時而動，目前我國立法修法的任務仍然很重，法律的普及宣傳仍然是一項重要而艱巨的工作。從法治實踐來看，因為對法律無知而導致違法犯罪行為產生的情形不在少數，特別是當代立法需要反映現代工業文明和生態文明的要求，與傳統認知之間有時會存在某種有意或無意的斷裂，由此導致“法律陷阱”的產生。例如近些年頻繁見諸報端的涉珍貴瀕危野生動植物的案件必須要通過法治的普及、宣傳和教育工作來填補守法的陷阱。不僅如此，從全社會范圍來看，遇事找關系而不找法的現象仍然存在，全民的法治意識還有待提高，社會的法治氛圍還有待進一步加強，這些在相當大的程度上也需要通過法治的宣傳教育來予以解決。習近平總書記對法治的普及、宣傳和教育工作有許多重要指示。一是要加強普法的針對性和有效性。例如對農村經常出現無許可證砍伐房前屋后或承包土地上的自種林木而被追究法律責任的案件，可以通過細分目標人群的精準普法來予以避免。二是要落實“誰執法誰普法”的責任制。首先因為普法工作量較大，需要多部門協同合作，執法者對相關的法律比較熟悉，與工作對象聯系更為緊密，普法優勢明顯。其次要做好法治的宣傳工作，講好中國法治故事。一方面要闡發我國優秀傳統法治文化。歷史上的中華法系蘊藏著深厚的中華優秀傳統法律文化，是法治建設中“本土資源”的寶庫，有許多值得當代法治建設傳承借鑒之處。另一方面還要講好當代中國的法治故事。例如習近平總書記就曾講過海南省東方市天安鄉派出所原所長吳春忠信仰法治、堅守法治的動人事跡。闡釋傳統法律文化、講述當代法治故事的目的都是要提高全民的法治意識和法治素養。再次要加強法律方面的教育培訓，通過比較系統的學習來塑造法治的信仰。

（三）發揮“關鍵少數”的守法頭雁效應

習近平總書記反復強調，領導干部是全面依法治國的關鍵少數。各級領導干部是行使公共權力的具體的人，深刻影響了法治的進程。我國的法治現代化是“自上而下、自下而上”雙向互動的，自上而下意味著領導干部的信念和行動對法治建設極為重要，其帶頭守法的行為能夠起到巨大的示范作用，產生明顯的頭雁效應。對此，習近平總書記提出了諸多要求，領導干部要做尊法學法守法用法的模范。尊法主要是指要尊崇敬畏法律，一些領導干部走上違法犯罪的道路，并非不懂法律，而是內心沒有形成對法律的信仰。學法主要是指學習憲法，及與自身工作密切相關的法律法規。隨著全面依法治國的推進，領導干部在開展工作時不諳熟相關法律可能會事倍功半甚至寸步難行。守法首先是不違法，其次是要捍衛法治。領導干部的守法有利于營造凡事依法的良好法治環境。用法主要是指領導干部要善于運用法治思維和法治方式去深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險，核心在于提升依法辦事的能力。例如對于發展經濟，一些地方和部門還習慣于依靠行政命令、超法律的手段和政策、陳舊的計劃和強制手段等來管理經濟、推動發展、完成任務的情形必須加以改變。領導干部尊法學法守法用法發揮示范作用，并在全民守法上產生頭雁效應，對于背后的機理，習近平總書記也有樸素而又深刻的論述。他說：“民‘以吏為師’。領導干部尊不尊法、學不學法、守不守法、用不用法，人民群眾看在眼里、記在心上，并且會在自己的行動中效法。”[5]（P141）

（四）加強守法機制建設

在嚴格實施法律之外，加強守法機制建設也是推進全民守法的一項重要工作。一是要把領導干部法治素養和依法履職情況納入干部考核評價體系，這是干部選拔任用的重要要求，也是加強守法機制建設的首要內容，要把能不能遵守法律、是否善于依法辦事作為考察干部的重要內容。考核評價體系應以領導干部“尊法、學法、守法、用法”這一要求為內在的邏輯線索，從領導干部能否做到嚴格依法辦事，能否模范帶頭遵守法律等方面展開，重點考核領導干部的法律知識水平、法治意識高低，其決策是否于法于規有據，是否嚴格履行法定職責，是否善于依法化解矛盾，是否能引導群眾依法維權，是否能依法維護穩定和善于應對突發事件，能否做到模范遵守憲法法律、黨規黨紀等內容。二是要健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制。守法事關信用，“人無信不立”。完善守法信用體系建設是加強守法機制建設的重要內容，守法誠信激勵和違法失信懲戒是守法信用體系建設的核心機制。習近平總書記要求：“要完善守法誠信褒獎機制和違法失信懲戒機制。使人不敢失信、不能失信。”[5]（P167）自2014年以來，黨中央、國務院出臺了《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》等一系列與信用建設密切相關的改革性文件，守法信用建設是其中的重要組成部分。三是要建立弘揚法治精神、培育法治情感的相關機制或制度。僅憑理性的推導和功利的計算，法律并不能完全贏得衷心的擁戴，全民守法在相當程度上還有賴于民眾的法感情，“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”。[14]（P28）但法律信仰要從何而來，除了前述法治的宣傳教育學習、法治合法性建設以外，通過法律儀式來培育官員和社會大眾的法治情感也是重要舉措。黨的十八屆四中全會之后，我國建立了憲法宣誓制度，通過這種法律儀式來培育官員憲法意識、增強大眾法治信仰，對全民守法所需要的法治情感在全社會的形成作出了開創性的有效嘗試。