從主體到規則的轉向資源下鄉背景下農村基層治理研究

何云婷

中國農業大學，北京 100193

自全面取消農業稅以來，鄉村走向了“供給式整合”的轉型道路。隨著國家對農村基層資源投入力度的加大，學界對資源下鄉背景下農村基層治理有效性提出了質疑：面對資源下鄉過程中的“最后一公里”困境，究竟是誰在治理基層？由此引發學界廣泛的關注和探討，研究路徑開始出現從治理主體到治理規則的轉變。本文從后稅費時代的國家與農民關系研究著手，以鄉村精英治理和多元主體共治研究為基本線索，評述資源下鄉背景下農村基層治理主體研究的演變歷程，繼而探討“規則研究”的興起及其與“主體研究”在內在邏輯上的差異，以期對資源下鄉背景下農村基層治理研究進行梳理。

一、后稅費時代的“國家與農民關系”和“鄉村精英”研究

（一）國家與農民關系的調整

分稅制改革后，此前圍繞農村稅費收繳而形成的國家與農民關系發生了從“索取”到“給予”的根本性改變[1]。國家一改過去的資源汲取態勢，轉而以資源下鄉的方式向鄉村輸入公共資源[2]。這一實際的“反哺”過程表現為規模巨大的自中央流向地方的支付資金轉移[3]，隨之而來的還有村集體治權和治責弱化[4]。政府間的財政稅收關系也從依靠收取農業稅費為主，轉變為依靠上級轉移支付維持自身運作，基層政權從汲取型政權轉變為與農民關系更為松散的“懸浮型”政權[5]。既有研究大多沿用“國家—社會”二元分析框架，旨在揭示資源下鄉背景下的農村基層治理困境源于國家與農民關系的疏離，喪失了行政稅費紐帶的鄉村社會無法建立起國家與農民之間的緊密聯系，國家需要基層代理人來彌合與農民的聯系。同時，資源下鄉對國家治理能力提出新的挑戰，國家再分配能力取代汲取能力成為國家能力建設的重心[6]。國家與農民關系發生質變的實質是下鄉資源分配與使用權發生了轉變，如有學者通過農村義務教育體制的案例來分析專項化資金在基層社會的分配和使用問題[3]。資源下鄉背景下的農村基層治理主體成為鄉村治理的關鍵，為鄉村精英的崛起提供了發展空間。

鄉村精英歷來是中國鄉村治理中不可或缺的群體，在國家與基層社會關系的銜接方面有重要作用。當今學者們逐漸擺脫“國家—社會”二元分析框架，轉而選擇以鄉村精英這一主體研究視角為切入點，展開資源下鄉背景下農村基層治理研究，并形成了如下兩種不同的研究取向。

（二）兩種不同取向的鄉村精英研究

關于鄉村精英的研究大體可分為兩種類型：一種側重于資源下鄉背景下農村基層治理困境的現象性解釋，即現象性描述研究；一種側重于資源下鄉過程中農村基層運作機制的解釋，即機理性解釋研究。

現象性描述研究主要聚焦于如“分利秩序”“精英俘獲”“鄉村治理內卷化”等現象性探討。研究具有微觀化特點，更多是基于主體分利邏輯回應資源下鄉背景下農村基層治理失效問題，且以田野調查的社會學分析為主，不少資源下鄉背景下農村基層治理困境出現與資源下鄉過程中的“共謀現象”以及穩定的“利益輸送”渠道密切相關。資源下鄉實質是國家層面的資源再分配過程，涉及到各個利益主體之間對項目資源的爭取和分配[7]。隨著國家各種惠農政策出臺，出現部分以爭取國家政策資源和項目資金為主要目標的政策“經營者”。有的學者從基層政府組織的視角來剖析縣、鄉、村層面下鄉資源基層運作困境的形成與分級處理機制，同時闡述各級治理主體的行動邏輯[8]。也有學者以“分利秩序”為研究起點，闡釋資源下鄉過程中的農村基層治理困境，如有的學者從國家自主性視角考察各利益主體在農業治理實踐中的行為邏輯，提出由于國家與農民無法有效對接所產生的利益分配結構導致的分利秩序，使得國家輸入的資源下鄉轉化為個別組織或者個人的私人利益[9]。有的學者以“精英俘獲”概括資源下鄉背景下的農村基層治理生態，認為資源下鄉的公共性目標偏離，村干部掌握著下鄉資源分配權引發“權力尋租”行為，繼而導致扶貧項目進村后的“精英俘獲”問題[10]。

由于上級行政力量的撤出和鄉村內受到壓制的離散力量的束縛變少，資源下鄉過程中精英“共謀”行為增多，造成鄉村治理內卷化[1]。有學者基于國家自主性視角指出資源輸入內卷化造成的資源損耗源于國家未能有效配置資源下鄉，解決這一問題關鍵在于改進國家與農民的聯結紐帶[11]。有學者則認為基層組織的承接能力有限造成基層治理中的消極作為、難以作為、擺平式“積極”治理[12]。后稅費時代鄉村治權弱化、利益紐帶斷裂形塑了資源下鄉背景下農村基層治理困境，致使基層組織的權力運作陷入程序主義的“技術治理”，或更加非正規化的“有效治理”兩個極端，根本原因在于公共價值理念缺失[13]。

機理性解釋研究主要借助鄉村精英這一主體來勾勒資源下鄉背景下鄉村政治實踐的本質特征，研究由表及里地指向鄉村精英思維和行為邏輯及其背后的運作機理。在杜贊奇看來，地方精英外在于國家行政體系，具有獨立性和自身利益訴求的特征，兼具幫助國家治理鄉村和汲取資源又從中獲取個人利益的“經紀人”角色[14]。資源下鄉產生了富人治村這樣一種全新的鄉村治理機制。有學者據此來解讀鄉村治權衰弱的局面，認為富人治村無法有效實現資源下鄉的公共性[15]。富人治村仍屬于“保護型經紀”的鄉村精英范疇[16]。更有甚者指出富人治村背后是村級治理在權威結構、資源配置和利益攫取方面所呈現的寡頭特征，而灰色利益生產、精英結盟和政治庇護則會促成寡頭治理的再生產[17]。如何從根本上阻斷或者改造資源下鄉過程中主體間的利益聯盟，防止村莊權力結構固化，從而擺脫資源下鄉背景下基層治理困境是亟待解決的問題。

隨著多元學科視角不斷的融合發展以及“合作治理”等新理論的興起，過于單一的主體分析路徑已不足以解釋日益復雜的資源下鄉背景下的農村基層治理格局。因此，學者們在反思現有研究路徑存在局限性的基礎上，在“鄉村精英”模式研究框架下，進一步深化資源下鄉背景下農村基層治理研究，提出了多元主體研究路徑。

二、治理主體的拓展：從“鄉村精英”到“多元主體”

鄉村精英治理確實在一定時期內發揮了聯結國家與農民的重要紐帶作用，但隨著這種精英治理思維的泛化，真正被多數人所接受的公共規則反而被邊緣化，偏離了資源下鄉的公共性。資源下鄉為鄉村治理帶來新契機，鄉村社會也由此成為新的“利益場”，引發多方力量的博弈與爭奪[13]。有的學者試圖探索一種新的主體性思維以擺脫精英治理的研究桎梏。在這種研究路徑轉換背景下，資源下鄉背景下農村基層治理研究在大多學者眼中已不再是以政府為單一中心的治理實踐，而是包括政府、鄉村以及其他主體在內的多元主體治理以實現鄉村善治的治理活動[18]。在多元共治的治理結構下，鄉村治理主體拓展至包括鄉鎮政府、村民委員會、農村社會組織、新型農業經營主體在內的政府、農民、市場、社會等四維治理主體[19]。因此，培育多元主體共治體系是提升資源下鄉背景下農村基層治理效能的研究重點。

資源下鄉背景下農村基層治理主體研究路徑從“鄉村精英治理”轉變為“多元共治”后，存在三個維度的變化：

一是突出公共理性。“鄉村精英治理”研究側重于分析精英治理的自利性特征和贏利性表現。由于社會階層分化和個體逐利性崛起，鄉村社會非正式制度中義務期待的力量日益消解，傳統道德約束力日漸式微，為資源下鄉背景下鄉村精英在農村基層治理中的贏利性行為提供了可能性[20]。鄉村精英以獲取資源多少或者其他經濟能力作為鄉村治理成效的衡量標準。有學者指出要重視公共規則與價值觀的塑造，建構基于社會公平和正義的服務認同理念，凸顯多元主體共治的資源整合模式[21]。“多元共治”研究路徑旨在突出公共理性，在“多元共治”模式下，強調多元主體的互動協調，倡導“多元主體治理”的科學發展模式，將鄉村精英視為治理主體之一，乃是彌補鄉村精英治理所欠缺的公共理性[22]。

二是側重宏觀視角。“多元共治”研究大多在整體性的分析框架下探究資源下鄉背景下農村基層治理問題，如鄉村治理格局與鄉村秩序維持等問題。“鄉村精英治理”研究以微觀化分析視角闡析主體之間的互動、合謀、分利過程。“多元共治”研究路徑則是在認識到資源下鄉過程中基層治理內卷化、多元主體分利行動、精英俘獲等具體問題的基礎上，從宏觀層面的整體性視角出發為資源下鄉背景下農村基層治理問題提供根源性的解決辦法。如有學者通過強調治理主體的多元化與異質性，利用各種治理資源并發揮協同效應，使其成為構建新型鄉村治理主體關系的可選擇路徑[23]。

三是傾向“找回國家”。為規避單一主體治理和多元主體治理各自存在的局限性，“建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的領導體制和工作機制，發揮群眾參與治理主體作用”[24]，部分“多元共治”研究強調基層黨組織領導主體地位、發揮其領導作用、兼顧基層群眾的治理主體作用，力圖從頂層設計上彌補兩種治理主體研究取向的不足，實現國家治理能力在鄉村基層的延伸。“找回國家”傾向所強調的多元中有主體，將政黨帶入基層治理這一宏觀理論視角的轉換凸顯了國家本位。如有學者認為需要村級黨組織動員黨員執行國家意志，回應國家治理目標在村莊的落地需求[25]；還有學者指出國家在保障鄉村基層治理動力的同時，采取規則下鄉來制約資源基層使用[26]。鄉村基層治理結構通過國家的資源下鄉得以重塑的同時實現了村莊秩序的整合、村莊治理有效性的積累、國家政權建設合法性的增強[27]。

從“鄉村精英”到“多元主體”的治理主體拓展，深化了從治理主體維度探析資源下鄉背景下農村基層治理研究，但由于治理主體研究路徑受限于微觀化治理主體本身，難以在更宏觀的制度分析層面取得突破，這也構成了下文所要論述的治理規則研究路徑興起的學術背景。

三、治理規則的顯現與深化：從主體到規則的轉向

從主體到規則的轉向與資源下鄉背景下農村基層治理現狀密不可分。鄉村精英治理和多元共治從根本上說均是“人治”[28]，面臨著可持續發展的難題。若不能形成一套穩定的規則體系和制度模式，一旦主體“缺位”，依靠主體所開創的治理局面隨時可能陷入混亂、失序狀態。為推動鄉村基層治理的規范化進程，國家將建立現代公共規則作為農村基層政權建設的重要方向[29]。正是在這個意義上，促使學界致力于從治理規則層面尋求資源下鄉困境的解決之道。

規則是“有關什么行動（或結果）是必須的、禁止的或允許的，以及不遵守規則時會受到什么制裁的規定”[30]。治理規則不僅包含“由誰治理”的主體問題，還關涉“如何治理”的規則問題[31]。在面臨“如何治理”資源下鄉背景下農村基層治理困境這一問題上，國家采取的典型手段當屬項目制。不少學者通過項目制這一治理規則解讀資源下鄉背景下農村基層治理困境。有學者認為隨著中央和各級政府專項轉移支付力度不斷加大，項目制成為自上而下資源配置的一個重要渠道和機制，形塑了“項目治國”的新局面[3]。有學者通過考察分析中國項目制的運作邏輯后，指出“項目打包”等一系列過程有可能帶來資源分配不均問題[32]。正是這種以項目制為核心確立的新型國家治理體制，形成了中央與地方政府之間分級治理機制[33]。隨著研究的深入，有學者指出項目制的實際運作邏輯與最初政策設計邏輯存在分歧，在促進社會經濟發展的同時也會加深社會不公平現象的程度[34]。項目制作為一種資源輸入機制具有明顯的內外在“馬太效應”[35]，造成村莊間的分化，導致資源下鄉的公共性目標難以貫徹落實，鄉村基層治理成效欠佳。

“治理規則”研究路徑是從制度分析層面尋求對“治理主體”研究路徑的補充，但也存在一定局限性。不少學者關注到“治理規則”研究路徑下的下鄉資源治理困境，如治理規則不健全導致的公共性缺失問題。資源下鄉過程中，可能會由于基層政府的治理目標與農民利益的分歧，導致“權力—資本”利益共同體的形成，不利于鄉村社會公共性的構建[36]。稅費改革后的資源供給型政策的執行造成鄉村治理內卷化、精英俘獲、分利秩序等諸多問題，侵蝕了下鄉資源的公共性，使得公共政策的目標執行發生偏差，由此引發了學界關于資源下鄉背景下農村基層治理有效性的審思。有學者認為資源汲取型政策的執行導致了基層治理中的“軟硬兼施”和非正式權力技術的運用[37]。資源下鄉作為一種惠農政策，在基層治理規則作用下致使原有政策目標被大量消解并產生各種偏差后果，被稱之為“治理消解行政”[38]。類似觀點還有“資源消解自治”，但不同于“治理消解行政”的是“資源消解自治”更關注鄉村社會，主要是指村莊政治生活中的鄉村精英得到鄉鎮政府的行政支持，通過“抓包”、承辦等形式壟斷項目資源，導致村民自治流于形式的村治困境[39]。

事實上，治理規則的影響力要高于治理主體的影響力，治理主體不外乎是治理規則得以實踐的軀體——不是主體在治理，而是規則通過主體實現了治理[40]。就具體治理實踐而言，從治理規則研究路徑出發的研究者能夠較為宏觀地把握資源下鄉背景下農村基層治理困境生成的根源，從源頭上提出農村基層治理制度變革的可行之道。相比于治理主體研究路徑，從治理規則研究路徑來探討資源下鄉背景下農村基層治理實踐更能準確把握鄉村治理中的現實困境和本質問題。規則論強調在某項治理制度、規則中去理解主體，而不是將主體看作一個靜態實體概念。治理規則研究路徑側重于考察基層治理實踐的動態過程，強調在具體規則中理解行動主體及其行為、主體間關系等，通過行動主體具體行為理解治理規則。在將治理研究轉移到具體治理制度、治理規則中時，這類研究實際構造了一個讓相關行動主體相遇并發生關系的規則場域，是一種“宏觀問題的微觀視角”[41]。

四、治理主體與治理規則的邏輯差異

不同研究路徑存在各自的邏輯差異，本文需要對治理主體和治理規則這兩種研究路徑進一步比較以闡述二者在研究內容、研究視角上的差異以及不同研究路徑的優勢與不足。

（一）研究內容的差異

治理主體研究路徑側重于“人治”的價值取向，旨在回答“由誰治理”。治理主體研究路徑重在描述資源下鄉過程中，由于過分強調基層運作中主體行動的靈活性導致的非預期結果，特別是以精英俘獲、富人治村、新鄉賢治村等為代表的鄉村社會基層代理人研究。研究者通過治理主體行為分析鄉村精英治理思維以及多元主體之間的博弈與互動，依據資源下鄉達致公共性目標程度為基本價值判斷準則來衡量資源下鄉背景下農村基層治理有效性。治理主體研究路徑下的微觀化的描述性研究一方面有助于分析治理主體在具體實踐過程中的行為邏輯，對單一案例的資源下鄉背景下農村基層治理困境提供針對性解決策略；另一方面也使得資源下鄉背景下農村基層運作中的行動主體本身內在的復雜性、制度與行動者的對立沖突關系被研究者人為簡化。

治理規則研究路徑側重于規范性的制度取向，旨在回答“如何治理”。相比于碎片化的治理主體研究，治理規則研究路徑傾向于從整體性出發來把握資源下鄉背景下農村基層治理實踐，研究內容是在治理規則的分析框架下剖析治理主體在具體實踐中的行動邏輯，尤其關注以項目制為代表的下鄉資源基層運作機制。諸多學者以項目制這一技術性治理規則為載體分析資源下鄉背景下農村基層治理狀況，體現出治理規則研究路徑中包含的工具性思維。更具確定性和可操作性，凸顯出治理規則在下鄉資源基層治理中的重要作用。治理規則研究路徑在內容上具有較強的客觀性，并試圖構建起一種最大限度地避免落入“人治”弊端的鄉村治理體系，從根本上擺脫因缺少良好規則約束導致的下鄉資源基層治理困境。隨著資源下鄉背景下農村基層治理過程中多元主體的介入，治理規則建構重要性漸顯，“由誰治理”（主體）在本質上服務于“如何治理”（規則）。

（二）研究視角的差異

治理主體研究路徑可分為單一主體治理和多元主體治理兩種研究視角分支，分別對應于“鄉村精英”和“多元共治”。鄉村精英研究的精英治理色彩濃厚，多元共治研究又可劃分為去中心化的多主體協同治理和“找回國家”兩種類型。其中，多主體協同治理強調基于平等互動觀念，根據不同主體所承擔的治理角色來分析主體的行動邏輯，研究視角呈現為去中心化的研究態勢。“找回國家”是一種從多元治理主體回歸單一治理主體的研究取向，與多元主體協同治理不同的是，“找回國家”凸顯出“多元中有主體”的國家本位。治理主體從單一維度的鄉村精英視角轉向多元主體視角，進而轉向凸顯國家政黨的主體性本位視角，呈現的是資源下鄉背景下農村基層治理的歷史價值、理論價值與實踐價值，以及類型細化、微觀化的研究趨勢。

治理規則研究路徑的分析視角更為宏觀。研究以國家和社會視角居多，國家視角主要側重于國家政權、國家自主性、宏觀政策制定等方面，在早期關于資源下鄉背景下農村基層治理研究中多以宏觀政策理論研究為主。隨著研究的深入，研究視角逐漸聚焦于村莊本位的基層治理視角。如有學者以村莊為立足點，分析鄉村治理秩序及其重塑邏輯，進而歸納出資源下鄉背景下農村基層治理的一般樣態[42]。治理規則研究路徑通過具體實踐機制把握下鄉資源的基層治理規則，明確治理規則是通過治理主體實現實際的治理實踐，進而更為深入地解析支配下鄉資源基層治理實踐過程中的治理規則。如果說治理主體研究路徑是以微觀化視角切入行動主體的行為邏輯，那么治理規則研究路徑則可以被歸結為以宏觀視角對資源下鄉背景下農村基層治理實踐進行制度性分析。

（三）不同研究路徑的優勢與不足

資源下鄉背景下農村基層治理研究主要圍繞“由誰治理”“如何治理”兩個議題展開，由此形成了治理主體和治理規則兩種研究路徑，二者各有優勢與不足。研究者在分析資源下鄉背景下農村基層治理的具體問題時，需要兼顧主體分析和規則分析。以治理主體為分析路徑的研究側重于微觀化地呈現主體性視角下的下鄉資源基層治理現狀，在此基礎上進一步分析治理主體的行為和邏輯，適用于研究個案的描述性分析。盡管基于個案考察得出的針對性政策和建議有一定實踐價值，但對于廣大非均質鄉村地區而言，片面的治理主體研究路徑存在推廣應用范圍特殊性有余而普適性不足的局限，相比之下治理規則研究路徑更具優勢。就治理實踐本質而言，資源下鄉背景下農村基層治理其實是治理主體與治理客體在一定治理規則框架下進行互動的公共資源配置建構過程。以資源下鄉背景下國家權力嵌入鄉村社會面臨的治理困境為例，從治理規則研究路徑出發，在受到國家治理與鄉村社會自身運行的雙重邏輯影響下，闡析在下鄉資源基層治理實踐中何以出現村莊形式化治理、選擇性治理、變通式治理以及農民消極回應與福利爭奪等非預期現象，更有可能切中資源下鄉背景下多元主體分利行動的本質[43]。

在下鄉資源基層治理過程中占據支配性地位的治理主體對于治理實踐的影響不容忽視，但是對于治理規則的把握或許更為重要。一是治理主體變動性大，而治理規則相對穩定；二是治理主體作用通過治理規則發揮。事實上，來自國家層面的基層治理規則往往被治理主體有選擇性地遵循，這種策略主義選擇依據主要是治理主體本身的自利性訴求，由此破壞了治理規則的公共性。治理主體研究路徑未能充分考量治理客體及其在被治理過程中的選擇性策略行為，從而將研究問題簡單劃歸為針對某一類群體的治理，不利于從本質上把握資源下鄉背景下農村基層治理研究的多樣性和復雜性。治理規則的研究路徑能夠讓研究者更為客觀地把握資源下鄉背景下農村基層治理困境的內在機理，通過自上而下的政府治理和自下而上的社會自治相結合，構建起一套有效的權力制衡機制和公共規則體系，放權賦能與合作治理[44]。

治理主體研究路徑和治理規則研究路徑并非割裂的單一路徑選擇而是存在交織與互補的綜合性運用，需要根據不同的治理需求和治理場景加以靈活運用。從主體到規則的轉向可以彌補治理主體研究路徑的局限性，研究者在分析具體治理實踐過程時需兼顧主體與規則的互動，以動態化視角審視資源下鄉背景下農村基層治理實踐，探究多元治理主體如何通過互動共謀造成農村基層治理困境，繼而呈現出更為全面的資源下鄉背景下農村基層治理研究的多面性和立體性，以實現總體性支配社會資源格局的轉變。值得關注的是，后稅費時代下的農村基層治理邏輯發生了巨大變化，正是由于分稅制改革后國家上級行政力量的撤出和鄉村內受到壓制的離散力量束縛變少，中國農村基層治理的整體圖景也在資源下鄉過程中不斷被重新思考和界定。因此，究竟如何基于公平正義的公共價值理念來探討建立并內化公共規則意識，實現制度供給與資源下鄉的有效銜接，提高鄉村治理效能，實現鄉村善治，是未來鄉村治理研究的重點問題。